疫情防控常态化背景下养老机构面临的挑战与对策

陈雅丽

(中共广东省委党校[广东行政学院] 行政学教研部，广州 510053)

对于养老服务业来说，2020年是面临巨大冲击和挑战的一年。年初以来，受新冠肺炎疫情影响，这一原本快速发展的朝阳产业陷入了阶段性困境。进入3月份以后，随着防疫力度的加大、确诊病例的减少和治愈率的提高，我国疫情防控态势持续好转，各地养老机构逐渐有序复工。但是，由于境外输入和境内散发病例依然存在，伴随人员流动的加速，预计未来一段时期内疫情防控会成为常态。在此背景下，养老机构的防疫工作仍然丝毫不能懈怠。长期的疫情防控给养老机构的正常运营带来了前所未有的困难和挑战，成为亟待重视和解决的问题。

一、养老机构疫情防控需持续高度关注

根据国家统计局发布的数据，截至2019年底，全国60周岁及以上人口有2.54亿，占总人口比重为18.1%；其中，65周岁及以上人口有1.76亿，占总人口比重为12.6%[1]。在老年人口基数庞大、总数增长迅速的形势下，养老问题日益严峻，大力发展养老机构、动员社会力量参与养老服务成为解决老龄化问题的有效途径。2016年，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出全面放开养老服务市场，促进养老服务业更好更快发展。2019年，国家发改委等18个部门联合印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》，提出推动民办养老机构发展，取消养老机构设立许可，支持境内外资本投资举办养老机构。随着近年来各地纷纷出台相关政策支持养老机构发展，各类养老机构如雨后春笋般出现。目前，全国各类养老机构的数量已达3.4万个[1]。

自新冠肺炎疫情发生以来，作为新冠病毒的易感人群，老年人是备受社会各界关注的高危群体和重点对象。养老机构是老年群体集中生活的场所，养老机构的疫情防控工作责任重大、至关重要。时至今日，在全国万众一心抗击疫情的努力之下，疫情逐渐得以有效控制，生产生活秩序正在逐步恢复。然而，病毒传播的风险仍然存在，养老机构的防疫工作仍不可掉以轻心。近日，美国、西班牙、德国、意大利、韩国和加拿大等国家多个养老院接连暴发疫情的事实也警示我们，在疫情结束之前，养老机构的疫情防控必须豪不放松，切实抓紧抓实抓细。

二、疫情防控常态化背景下养老机构面临的挑战

新冠肺炎疫情初期，养老机构的防疫工作随着各级政府对疫情防控的逐步升级而不断加强。2020年1月20日，习近平总书记对疫情防控作出重要指示，国务院联防联控机制陆续对防疫工作作出部署。1月28日，民政部印发《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南(第一版)》，从组织领导、出入管理、心理慰藉、老人防护、内部管控、疫情处置、常见消毒剂配制使用七个方面，对于养老机构疫情防控工作给出了具有针对性的详细指引。此后，全国各地的养老机构开始启动应急预案，实行严格的封闭式管理，并加强了内部防控措施。2月7日，民政部发布《防控指南》(第二版)，对第一版的部分内容作出修订，相关处置措施更加具体和细化，强调严防养老机构成为群体性感染暴发点。2月24日，国务院印发《关于依法科学精准做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，明确指出要加强对养老机构、福利院等特殊场所的疫情防控，重点防控输入性疫情和内部疾病传播。在此期间，各级政府部门严密排查，对于养老机构的防疫工作监管力度不断加大，封闭式管理不断强化。在疫情防控取得阶段性成效后，3月4日，民政部印发《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》，提出在确保疫情防控到位的前提下，稳妥推进疫情防控期间养老服务机构恢复服务工作。

一系列严格的防疫措施取得了初步成果，当前我国养老机构的疫情防控总体上已趋于平稳，但也不应忽视。自1月下旬开始，全国各地养老机构实行封闭式管理已有数月之久，长时间的封闭式管理给养老机构的正常运营造成了极大冲击。

(一)运营成本大幅上升

养老机构实施封闭式管理之后，运营成本大幅上升的问题日益凸显。原因如下：

第一，防疫物资开支增加。我国养老机构大多数规模较小，资金实力有限，往往启动资金和场地租金就占据投资额的大半，资金压力使养老机构极力压缩日常运营成本、提高效益，因此通常不会花费财力来储备防疫物资。疫情发生后，养老机构普遍面临防疫物资储备不足的困境。为了防控疫情，养老机构按照政府部门的要求，加大了院内消毒和防护的频率和力度，为此不得不大量采购口罩、消毒液、消毒器具、手套、防护服等物资，这使得养老机构的日常开支空前加大。随着疫情周期的延长，防疫物资的消耗和投入越来越大，部分公办养老机构逐步获得了当地政府部门的物资支持，而民办养老机构的防疫物资短缺相对而言更加突出，用于采购防疫物资的开支压力也更大。

第二，生活物资成本增加。由于春节和疫情叠加导致市场供应较为紧张，对价格形成了复杂的影响。疫情期间，生活物资价格有所上涨。国家统计局公布的数据显示，2020年1月份，全国居民消费价格(CPI)同比上涨5.4%，环比上涨1.4%，其中，食品价格同比上涨20.6%，环比上涨4.4%；2月份，全国居民消费价格同比上涨5.2%，环比上涨0.8%，其中，食品价格同比上涨21.9%，环比上涨4.3%[2]。生活必需品采购成本是养老机构开支的关键内容，物价上涨尤其是食品价格的上涨对于养老机构产生了较大影响，造成养老机构生活物资成本大幅上涨。由于老年人是价格敏感人群，消费能力不强，尽管养老机构可以在一定范围内上调价格，但为了获得老人的认可、避免老人流失，养老机构对调价一事通常非常慎重，一般不会在疫情期间提价，而按照之前的收费标准维持养老机构运作却又极其困难。

第三，人工成本增加。养老服务业属于劳动密集型行业，人工成本占据养老机构日常运营支出的最大比例。疫情过程中正值春节，为了稳定一线员工队伍，平稳度过疫情，养老机构大多对员工发放了补贴款，包括春节津贴、加班工资等。一些养老机构还对坚持在岗、表现优秀的员工发放了奖金，这些都大大增加了人工成本。

在各项成本大幅上升的同时，养老机构的收入却受疫情影响而骤然下降。养老机构的主要收入来自老年人每个月缴纳的费用，包括住宿费、护理费和伙食费等。按照民政部门的要求，封闭式管理期间，养老机构暂停了接收新入住的老人和春节回家后欲返院的老人，致使养老机构的实际入住老人数量有所减少，收入锐减。而一些开业时间不长的养老机构更是因为疫情导致入住率较低，业务收入难以增加，财务状况急剧恶化。持续数月的封闭式管理造成了养老机构的运营收入大幅缩减，一些养老机构的收入与支出严重失衡，以致出现了较大亏损，使养老机构的发展受到严峻考验。

(二)工作人员压力增大

养老机构普遍存在人力资源短缺的问题。事实上，在疫情发生之前，这一问题就已经长期存在。由于养老机构的工作人员劳动强度较高，工作时间较长，薪酬待遇水平较低，发展前景有限，职业声望和社会地位不高等原因，招工困难、流失率高一直是养老机构面临的一大难题。年轻人大多数不愿意从事养老服务业，导致养老机构的工作人员特别是护理员队伍年龄结构偏大，文化程度不高，专业技能不足，而在民办养老机构这些问题尤为突出。目前，全国有200多万老人入住在养老院，但工作人员只有37万人，其中的护理员仅有20多万人，1个护理员平均要服务约10个老人[3]。

在疫情之下，养老机构人手短缺更为严重，员工的工作量、身心压力比疫情之前更大。春节期间休假回家的一部分护理员因疫情滞留外地而无法返岗，一些护理员需要在返回之后隔离14天以上方能重新上岗，造成养老机构的护理员紧缺问题日益凸显。许多养老机构的行政和后勤人员不得不临时上岗，全部进入一线，参与提供各项养老服务。养老机构现有的工作人员需要在为老人提供日常照顾护理服务的同时，每天数次开展消毒消杀、检测体温、上报数据等工作，任务相当繁重。实施封闭式管理之后，为了减少人员流动，很多养老机构的工作人员日夜坚守，24小时住在机构内，高负荷状态下连续工作多日，致使工作人员身心疲惫、压力倍增。而封闭式管理导致老年人的负面情绪加重，更是加大了照顾护理服务的工作强度和难度，进一步影响工作人员的身心健康。随着疫情防控进入常态化阶段，养老机构员工队伍的人员短缺和身心健康成为亟待重视的问题。

(三)老人焦虑程度增加

按照民政部门的要求，疫情发生后养老机构采取了最严格的措施进行自我防护。封闭式管理严格限制人员出入，不仅暂停了老人亲属的来访探视、家属送餐，也暂停了老人的外出以及机构内的部分集体文娱活动。这些防控手段有效降低了感染风险，但也导致老人较普遍出现焦虑不安情绪。入住养老机构的大多为高龄、失能或半失能老人，患有慢性疾病，身体免疫力较低，心理格外脆弱，平时经常有亲属、志愿者来探望陪伴，春节假期一些老人还会被家属接回家过年，这些对于害怕孤独寂寞的老人而言是重要的精神慰藉和心理支持。然而，疫情期间长期见不到亲属以及自身行动受到一定限制，使老人们感到与社会联系减少、交流缺乏，产生失落感。尽管养老机构安排老人亲属通过电话、视频等方式来与老人沟通，但是一些老人因听力和视力不好，电话和视频沟通的效果不佳，造成老人们情绪低落、心理焦虑、过度恐慌甚至焦躁易怒，给他们的身体和心理健康都带来一定负面影响。随着疫情形势逐渐向好，根据民政部《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》，一些低风险地区的养老机构逐步恢复开放，通常采取预约方式，符合条件的直系家属按照限定时间、人数在指定区域进行探视。开放直系家属探视的确缓解了一部分老人的不安情绪，但因养老机构出于安全考虑，一般谨慎地将探视时间规定得较短，且人数限定得较少，以避免人群聚集，所以养老机构内老人的情绪和心理问题仍然在一定程度上存在。

三、养老机构疫情防控常态化的对策建议

养老服务业具有很强的公益性和社会性，这是毋庸置疑的。随着近两年我国全面放开养老服务市场，养老机构的数量越来越多，尤其民办养老机构的发展受到政策扶持和市场资金投入，进入了发展的快车道。但是客观而言，目前养老服务业仍然是一个微利行业，投入较高而回收成本较慢，维持生存已属不易。在新冠肺炎疫情期间，较多养老机构遭遇疫情和亏损的双重困扰，亟需特别重视和支持。目前疫情防控已进入常态化阶段，社会生产生活全面重启，全国各地的养老机构逐步恢复运营秩序。在常态化防疫条件下如何长期有序开展养老服务，笔者提出如下对策和建议：

(一)保障养老机构防疫物资

疫情突如其来，在防疫物资整体较为紧张的情况下，养老机构的防疫物资不足问题十分突出。各地相关部门向部分养老机构提供了口罩、消毒液等防疫物资，而仍有相当一部分养老机构的防疫物资持续短缺，尤其是民办养老机构的防疫物资极为缺乏。持续数月的疫情已经使许多养老机构的防疫物资捉襟见肘。为此，当务之急是建立养老机构防疫物资的保障机制，确保养老机构配备必需的防疫物资。

一方面，加强跨部门联动协同。疫情期间各地已经普遍建立了联防联控机制，针对养老机构缺乏防疫物资的现实情况，各级民政部门、卫健部门、财政和应急管理部门等要明确分工、加强协调、强化联动，对养老机构所需的防疫物资优先考虑，共同组织和落实养老机构的防疫物资保障工作。在民政部门准确掌握养老机构实际在岗工作人员和入住老人数量的基础上，将养老机构的防疫物资保障纳入联防联控机制，由卫健部门、财政和应急管理部门等共同协调、相互配合，组织资源调配，给予养老机构亟需的物资支持，避免养老机构自行到市场上采购防疫物资造成经济负担过重，确保养老机构的防疫物资链不发生断裂。通过不断完善多部门联动协同机制，做到精确统计、高效分配、精准发放，保障疫情防控常态化下养老机构的后续防疫工作不因物资短缺而削弱。

另一方面，拓宽防疫物资筹措渠道。民政部门要广泛动员社会慈善力量对养老机构提供防疫物资的支持，包括组织联络各类社会组织、爱心企业等结合自身实际，力所能及地为养老机构捐赠防疫物资，以及通过腾讯公益、淘宝公益等民政部认可的互联网募捐信息平台发起众筹项目，筹集专项用于养老机构疫情防控的物资。与此同时，养老机构要时刻关注政府部门发布的相关信息，加强与政府部门沟通，如实反馈实际情况，及时对接政府资源；还要主动走出去，积极争取社会资源，从企业、公益基金会、慈善组织等各种渠道筹措物资，依法依规获得社会捐赠，并做好信息公开，通过官方平台公布捐赠物资的后续进展和走向，以提升社会公信力，畅通防疫物资捐赠渠道。通过多种渠道筹措防疫物资，完善物资供应链，为养老机构在未来一段时间有效应对疫情奠定坚实基础。

(二)减轻养老机构经营压力

养老服务业由于自身的特殊性，往往前期需要投入较大资金量，但利润低且风险大，是典型的微利行业[4]。目前我国养老机构尤其民办养老机构的生存步履维艰，绝大多数处于亏损状态[5]。而且养老机构通常因资源不足而对危机事件缺少预判和防范能力，危机事件的发生常导致养老机构停业倒闭。如前所述，养老机构在疫情期间的亏损情况较为普遍。一旦养老机构因为亏损而倒闭，势必造成老人安置、费用索赔、员工失业等一系列问题，对社会和谐稳定产生不良影响。鉴于此，应整合政府和社会资源共同支援养老机构，对受到疫情冲击较大的养老服务业提供必要的资金支持，以适应未来一段时期持续抗疫的需要。

一方面，政府要制定和落实面向养老机构的各项优惠政策。第一，落实近年政府部门发布的支持养老机构发展的优惠政策。养老服务业的发展状况受政策影响较大，尽管近年来我国政府高度重视养老服务业，各级政府出台了针对养老服务业的一系列优惠政策。但是，客观而言，优惠政策存在执行不到位的问题。例如，一些地方的床位补贴准入门槛过高，中小型养老机构不具备申请资格；一些补贴申请流程繁琐，使很多养老机构望而却步；税收方面的优惠政策已经普遍落实，但用水、用电、用气、土地及信贷融资支持等方面的优惠政策则执行困难，等等。因此，政府应加大政策执行力度，将优惠政策具体化、可操作化，确保优惠政策真正得到落地实施，惠及养老机构健康发展，以利于养老机构长期抗击疫情。第二，落实近期疫情期间政府部门发布的扶持养老机构的阶段性优惠措施。在3月4日民政部印发《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》之后，一些地方政府相继出台了针对性的疫情帮扶政策，包括上调年度运营补贴、提高政府购买养老服务补贴标准、阶段性减免管理费、社保费、医保费和缓缴住房公积金等措施。优惠措施已明确，关键在于落实，下一步应以落实为重点，切实减轻抗疫过程中养老机构的经济负担。第三，研究制定面向养老机构提供非常时期一次性专项补贴的政策。地方政府应调查研究当地养老机构受疫情冲击的影响程度，在此基础上，结合当地实际情况制定特殊扶持措施，向养老机构提供非常时期的专项补贴，根据在岗工作人员和入住老人数量向养老机构发放一次性疫情防控补助，以助力养老机构缓解近期的运营困难。

另一方面，要发动社会力量向养老机构提供资金支持，促进公众参与。在疫情防控常态化的背景下，解决养老机构的资金困境不能仅仅依靠政府，还应该充分发挥社会力量的作用。要在电视、报纸、微信公众号、微博、官方网站等平台广泛发布相关信息，争取公众的关注，激发公众捐赠积极性，鼓励各种社会力量向养老机构提供资助，多途径吸纳慈善捐赠资金，凝聚起全社会支持养老机构防控疫情的强大合力。通过政府和社会力量共施援手，切实缓解疫情期间养老机构的亏损压力，避免养老机构因疫情而倒闭，确保养老机构可以顺利渡过难关。

(三)加强养老机构人文关怀

当前，疫情防控进入新阶段，要关注和加强对养老机构提供人文关怀，做好心理疏导，帮助养老机构的工作人员和老人合理调适身心，以适应疫情防控常态化的需要。包括组织协调社工机构、心理医生及志愿者等，向养老机构的工作人员和老人开展心理疏导，引导他们正确认识和接纳焦虑情绪，克服过度恐慌。对于养老机构内的老人，要在确保安全前提下恢复部分文娱活动，丰富老人生活，分散注意力，以缓解疫情带来的消极情绪和心理影响。对于长期坚守岗位的养老机构工作人员的心理状况要特别重视，应统筹安排轮休，并为他们提供持续的心理支援和关怀帮助，疏解他们的工作压力和紧张情绪，确保他们的身心健康，以利于养老机构正常运行和防疫措施执行到位。

(四)加快养老机构人才培养

在疫情防控常态化背景下，着眼于养老机构长期发展和持续抗疫，人才队伍建设亟待加速。第一，在国家层面要进行科学、系统的规划和部署，明确养老服务业工作人员的职业化发展路径，建设养老服务业专业人才培养和培训体系，使年轻人明确自己的职业规划和发展前景，吸引更多有知识、有技能的年轻人投身养老服务行业。第二，在地方政府层面要结合当地实际，增加资金扶持力度，以政府购买服务、给予岗位补助和培训补贴等方式对养老机构提供资金支持，逐步提高养老服务业工作人员的工资和福利待遇水平，增强养老机构员工队伍的稳定性。第三，在行业层面要建立并完善相关的职业资格认证和职称评定机制，通过阶梯式的人才培养方式，为养老机构工作人员提供更多晋升机会和发展空间，促进养老服务业专业化水平的提升；同时，要加大宣传力度，消除人们对养老服务业的职业偏见，增强人们对养老服务业的理解和认可，提升养老服务业的社会声誉和地位。第四，在机构层面要重视职业技能培养，加强与高校、医院、企业、社会组织等的交流合作，通过多方合作，提高员工的业务素质和综合能力，尤其要重视组织员工参加防疫技能培训，增强养老机构的防疫能力，以形成疫情防控的长效机制。