论新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远

郑智超

（中共中央党校（国家行政学院） 研究生院，北京 100091）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“‘一国两制’是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举。”[1]自回归祖国以来，香港、澳门坚持“一国两制”方针，深入“一国两制”实践，实现了长期繁荣稳定，走上了同祖国共同发展、永不分离的宽广道路。尽管前进路上成就、成果与困难、挑战并存，但香港和澳门用实践充分证明了这条道路是完全行得通、办得到、得人心的，是具有强大生命力的。新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远，必须坚持和完善“一国两制”制度体系，保证“一国两制”在香港、澳门的实践始终沿着正确的方向前进。

一、弄清“一国两制”的科学内涵

“一国两制”概念完整，内涵深邃。新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远，必须弄清“一国两制”的科学内涵，把握好“一国”和“两制”的辩证统一关系，明晰坚持“一国”的原则性规范和发展“两制”的灵活性要求。这是新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远的根本保证。

坚持“一国”是实行“两制”的前提和基础。推进“两制”和谐相处、共同进步必须始终坚持“一国”原则。在香港、澳门，包括未来的台湾实行“一国两制”是保证在中国的主权和领土完整、祖国统一的根本前提下，在香港、澳门，包括未来的台湾依法实行资本主义制度，保持原有经济社会发展模式和民众生活方式的长期不变，并与国家主体所实行的社会主义制度和谐共处。这既维护国家主权和领土完整，保证国家统一，又充分考虑香港、澳门及台湾的历史现实和发展实际，是原则性和灵活性高度统一的重要体现。作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，“一国两制”是在统一的社会主义国家之中，个别地区依法实行资本主义制度，“两制”从属于“一国”，由“一国”所派生，统一于“一国”之内。习近平总书记2017年7月在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上指出，“‘一国’是根，根深才能叶茂；‘一国’是本，本固才能枝荣。”[2]早在上个世纪80年代，中英两国就香港回归问题进行谈判的时候，邓小平同志就鲜明的指出，实行“一国两制”，为的就是实现祖国的和平统一，保证国家的主权和领土完整。香港、澳门回归祖国以后，实行“一国两制”以来，更要将维护国家主权和领土完整，维护国家主权、安全、发展利益放在最为重要的位置，不应以“两制”并存而忽视“一国”，更不能误以为是强调“一国”就是为了消弭“两制”。香港、澳门的“一国两制”具体实践，必须厚植“一国”之根，坚守“一国”意识；必须巩固“一国”之本，捍卫“一国”原则。这是保证香港、澳门资本主义发展繁荣稳定的“压舱石”和“定海神针”。

新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远，要始终准确把握“一国”和“两制”的关系，将坚持“一国”原则贯穿于“两制”和谐共处、共同进步的始终。要把坚持“一国”原则同尊重“两制”差异结合起来，明确国家主体实行的社会主义制度，是香港、澳门实行资本主义制度、保持繁荣稳定的前提和保障，既坚持“一国”之本，又实现“两制”和谐相处、共同进步；既将祖国内地的社会主义建设好，又将香港、澳门两地的资本主义建设好。要始终明晰中央和香港、澳门特别行政区之间的管治关系，祖国内地和香港、澳门特别行政区之间的共生、共赢关系，切实维护中央对香港、澳门特别行政区的全面管治权，保障香港、澳门特别行政区的高度自治权，充分发挥祖国内地的坚强后盾作用，充分发挥香港、澳门的自身发展实力。

二、维护“一国两制”的宪制秩序

全面贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，重中之重是要严格按照宪法和香港、澳门基本法办事，切实落实好宪法和香港、澳门基本法确定的宪制秩序，维护“一国两制”的宪制权威。这为新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远提供了重要的法治保障。

自回归祖国以来，香港、澳门两地的宪制秩序发生了很大程度的转变，宪法和香港、澳门基本法构成了两大特别行政区的宪制基础。回归祖国以来，宪制基础的重构，宪制秩序的转变，给香港、澳门两地的法治实践带来了深刻的变化，不仅仅是法律文本的内容有了很大的不同，执法规范、司法审判和一般法律运用都发生了很大的转变，这促使香港、澳门特别行政区的执法、司法人员以及法律工作者，甚至是普通民众的法治思维在一定程度上出现了需要适应、需要转换原有思路的地方。从香港近期出现的一系列问题，例如所谓的“占中事件”“修例风波”等所发生的一系列事情可以看出，从澳门回归20年来按宪法和基本法办事的成功经验可以看出。而无论是香港近期出现的问题，还是澳门实践取得的成功经验，主要原因来自于“一国两制”的宪制秩序、宪制权威是否得到很好地维护，宪法和基本法是否严格、完全的落实到位，从根本上看，这是“一国”和“两制”关系在法治运行过程中是否得以把握清晰、理解明确的具体表现。把握“一国”和“两制”的关系，既要明晰内涵，厘清界定，更要在法制上予以明确，在法治中贯彻到底。“‘一国两制’在国家法治上的最高体现，就是国家宪法。”[3]宪法是国家的根本大法，作为中华人民共和国的两个特别行政区，必须首先尊崇宪法，在宪法的原则性规范下按照基本法行使高度自治权，而香港、澳门基本法也是在遵照宪法这一“母法”的前提下，制定并加以实施的，宪法是香港、澳门特别行政区各项法规制度的法律渊源。香港、澳门基本法，作为根据宪法所制定的基本法律，对香港、澳门特别行政区所实行的各项制度、所制定的各项政策、所采取的各项规范进行法律上的明确和规定，既遵循宪法所要求的基本原则，又充分体现香港、澳门的制度运行实际，是“一国两制”法律化、制度化的具体体现，为“一国两制”在香港、澳门的实践提供坚实的法律保证。

新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远，必须严格按照宪法和香港、澳门基本法实施治理，完善香港、澳门特别行政区的宪制结构，使之符合“一国两制”的制度要求。首先，必须将中央依法行使权力和香港、澳门特别行政区履行主体责任有机结合起来，依照宪法和香港、澳门基本法，正确处理涉及中央和特别行政区关系的有关问题。其次，必须健全和完善特别行政区内部宪法与基本法实施的相关制度和机制，确保宪法和基本法有机衔接、落地生根。除澳门特别行政区已经顺利通过基本法第二十三条，对涉及国家安全、国旗国歌等进行地方立法，并依法成立特别行政区维护国家安全委员会外，积极推动香港基本法第二十三条等维护国家主权、安全、发展利益的重要举措本地立法刻不容缓。再次，面对近期香港因“修例风波”而引起的一连串问题，特别是警察严格执法但法院审判过轻的问题，人大释法但无法在香港落地反而受阻的问题，等等，必须推动香港法治体系特别是司法体系的改革，摆脱长期以来受到过去英国殖民体系之中的法治体系特别是司法体系的运行机制的影响，大力推进香港法治体系特别是司法体系的本土化进程，着力培养本土法律人才，形成相应机制增强对“司法独立”的制约和监督，将法治公正特别是司法公正落到实处，构筑起严格按照宪法和香港基本法办事，符合“一国两制”制度要求的包括司法体系在内的法治体系。最后，香港、澳门特别行政区行政、立法和司法机关必须依法开展工作，积极作为，切实提高治港治澳的能力和水平。要切实强化对港澳特区公职人员特别是执法、司法人员的宪法和基本法教育，公职人员特别是执法、司法人员必须带头守法、严格执法、公正司法。切实加强对基层民众特别是青少年群体的宪法和香港、澳门基本法的普及教育，让宪法和香港、澳门基本法深入人心，得到全社会的一致尊崇与遵守。

三、筑牢“一国两制”的核心价值

不断推进“一国两制”香港、澳门实践取得成功、行稳致远是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。要坚持“爱国爱港”“爱国爱澳”的“一国两制”核心价值，既坚持以爱国者为主体的“港人治港”“澳人治澳”，又必须强化港澳同胞的国家意识和爱国精神，为爱国爱港爱澳力量的发展壮大凝聚人心。这是新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远的必然要求。

面对澳门回归20年来的“一国两制”成功实践，习近平总书记指出：“广大澳门同胞素有爱国传统，有强烈的国家认同感、归属感和民族自豪感，这是‘一国两制’在澳门成功实践的最重要原因。”澳门特别行政区“在行政长官亲自领导、政府部门切实履职、社会各界共同参与下，澳门各类学校的爱国主义教育有声有色，国家意识和爱国精神在青少年心田中深深扎根。”[4]“一国两制”在澳门成功实践的这一宝贵经验告诉我们，新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远，必须在思想政治上摹画“一国两制”的最大“同心圆”，通过各种手段、各种方式切实加强对港澳民众特别是公职人员和青少年群体进行以爱国爱港爱澳为核心的教育和宣传，树立起“一国两制”的主流核心价值。

新时代推进“一国两制”香港、澳门实践的行稳致远，树立爱国爱港爱澳的主流核心价值具有重要性和紧迫性。首先，必须打破原有殖民体系影响下的，来自西方的所谓主流价值观念的影响，构筑起坚持“一国两制”方针，融合中华优秀传统文化的，符合香港、澳门发展实际的，健康积极向上的主流核心价值观念。其次，要对香港、澳门社会特别是公职人员和青少年群体开展扎实、深入、多样的爱国主义教育，特别是当代中国国情教育、中国历史教育以及中华优秀传统文化教育，强化国家认同、民族认同，使爱国爱港爱澳的主流核心价值融入心田、薪火相传，并且转化为爱国爱港爱澳的实际行动和自觉行为，形成爱国爱港爱澳的强大合力与燎原之势。再次，要坚持团结、和谐、包容、共济的原则，通过特区政府施政与市民合作参与相结合、特区政府社会治理与爱国爱港爱澳主流政党和社会团体参与相结合等方式，以合作、协商促进发展、化解矛盾、维护稳定，广泛凝聚爱国爱港爱澳的民意共识，为“一国两制”的成功实践、香港和澳门的繁荣稳定打下坚实思想基础和社会政治基础。

四、巩固“一国两制”的发展基石

坚持“一国两制”方针，深入“一国两制”实践，从根本上来说，是为了使回归后的香港、澳门发展得更好，更加繁荣稳定，让香港、澳门同胞生活得更加幸福，更有获得感。因而，必须持续推动香港、澳门特别行政区的经济社会发展，支持香港、澳门积极主动融入国家发展大局，提升自身发展的竞争力。这是新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远的发展动力。

香港、澳门回归祖国以来，经济社会持续发展，既保持了自身的发展优势，又激发起了新的发展动能。香港回归祖国以来，继续发挥着国际金融、航运、贸易中心的重要作用，自身竞争力和独特发展优势只增无减，只强不弱，优上更优。澳门自回归祖国以来，经济社会实现了高质量、跨越式的发展，居民生活水平直线上升，“经济适度多元发展成效初显，会展、中医药、特色金融等新兴产业方兴未艾。参与共建‘一带一路’和粤港澳大湾区建设取得积极进展。民生福利水平显著提升，免费教育、免费医疗、双层式社会保障等一系列政策惠及全社会，澳门居民获得感、幸福感越来越强。”[5]发展是推进“一国两制”不走样、不变形的物质前提，是保持香港、澳门长期繁荣稳定的立身之本。然而，就目前而言，香港特别行政区的发展也面临着一些较为突出的问题，例如传统产业优势出现阻滞亟需更新换代，新的经济增长点需要被充分挖掘并通过创新驱动予以迸发，住房等民生问题凸显，等等。特别是近期因“修例风波”导致的一连串社会政治问题的出现，更是使香港整体经济的运行陷入低谷。“依据相关数据，业界估计，自 2019年6月到10月，五个月内，香港旅游、零售、餐饮及出入口贸易等领域的经济损失或高达 4000亿港元。”[6]此外，香港的失业率也开始呈现明显的上升趋势。因社会稳定问题而造成的经济社会发展受阻的情况越来越明显。从澳门特别行政区的发展实际来看，经济适度多元发展还需更进一步地展开，高度依赖博彩业的发展模式仍未有很大程度的突破，“就业岗位的单一化与澳门青年人才不断涌现间的矛盾是当前澳门需要加快调和的现状。”[7]因经济发展结构过于单一、适度多元化发展并不明显而造成的经济社会发展迟滞的问题必须加以解决。从国家发展大局来看，“一带一路”“粤港澳大湾区”等重大国家建设也需要香港、澳门两大特别行政区的积极参与和主动融入，国家发展一个也不能少，大局面前不分你我，不论“两制”，共赢发展必须让香港、澳门共同参与，也唯有如此，“一国两制”才能发挥出自己的独特优势。

新时代推进“一国两制”香港、澳门实践行稳致远，必须坚持发展这个第一要务，从经济社会持续健康发展和民生不断改善的过程中凝聚爱国爱港爱澳的共识，以展现“一国两制”的强大制度优势。第一，香港、澳门特别行政区要立足本地实际，着眼长远，谋篇布局，开拓创新，推进经济持续健康发展。香港要革新传统经济发展模式，改变经济结构主要以房地产和金融业为主的传统格局，通过创新驱动激发新的经济增长点，特区政府应当积极主动掌握核心经济资源，掌握决定性经济命脉，主导经济发展向改善和保障民生倾斜。澳门要继续迈出更大发展步伐，继续深化经济适度多元可持续发展，拓宽澳门青年人才的发展道路，大力培养各类创新创业人才和政治行政人才。第二，香港、澳门两地要积极主动融入国家发展大局，参与“一带一路”“粤港澳大湾区”等重大国家建设，充分发挥自身优势，以远的视野、大的格局、实的行动激发起推动自身发展新的活力、动力和竞争力。香港要抓住“粤港澳大湾区”建设的重大机遇，充分发挥其在金融服务领域、商贸领域、物流业及旅游业等方面的优势，在谋求与国际接轨、开展国际合作的同时，更要将眼光放在祖国内地庞大的、有活力的市场上，积极主动地融入到祖国内地的经济社会发展之中。“同时，香港应把握‘一带一路’发展机遇，积极为‘一带一路’建设的资金融通、自由贸易和国际航运等提供广泛有效的便利服务，从经济上实现与内地的一体化，进而实现与内地的全面一体化。”[8]作为中国与葡语国家交流与合作的重要平台，澳门要利用参与“一带一路”建设的契机，加强与相关方在经贸、科技及人文领域的交流与合作。作为“粤港澳大湾区”建设的重要组成部分，澳门要在坚持经济适度多元可持续发展的前提下，主动出击，走在前列，走同祖国内地融合发展的道路，在经贸、民生等领域加强同祖国内地的交流与合作，形成互助、互利、互惠的良好发展关系。在人才的培养与交流方面，支持港澳人才到祖国内地就学、就业和置家生活，让港澳青年人特别是青年人才到祖国内地多交流、多感受，消除心中疑虑、打破心中壁垒，敞开心扉，为自身发展寻求更多的有利机会。第三，要切实保障和改善民生，坚持推动经济社会发展和改善民众生活环境、满足市民生产生活需求相结合，多做基层文章，多为民众造福，着力解决好基层民众反映强烈的有关民生福祉的突出问题，切实改善市民生活环境，大力提升市民生活质量，增强市民的幸福感和获得感，为新时代“一国两制”香港、澳门实践的行稳致远厚植强大群众基础。

五、结语

“一国两制”香港、澳门实践所取得的重要成果和瞩目成就证明了，“一国两制”方针是正确的，这项制度安排是符合国家和民族利益，符合香港、澳门整体和长远利益的。但是，作为一项人类历史上从未有过的政治实践，这项制度在运行的过程中也不可能如宝玉一般是毫无瑕疵的。主要因素在于，我们国家实行这样的制度，时间还很短，实践还很不够，所面临的困难和挑战告诉我们，这项制度安排还需要通过实践加以进一步地探索与完善。“当前，中国特色社会主义已经进入新时代，‘一国两制’实践也步入‘五十年不变’的中期。”[9]

作为我国国家制度和国家治理体系之中的一项显著的优势，“一国两制”的制度体系在香港、澳门的具体实践在新时代将继续呈现更多、更新、更好的发展。虽然，现实当中存在着一系列的问题，但是随着“一国两制”的制度体系的不断完善，新时代“一国两制”香港、澳门实践将会迎来更加光明的前景，取得更加辉煌的成就，并为探索“两制”台湾方案，丰富国家和平统一实践提供更多、更好的经验参照和现实示范，为实现中华民族伟大复兴、推进祖国和平统一进程作出更为重要的贡献。