“三治融合”与乡村振兴治理体系构建

（河南省社会科学院 社会发展研究所，河南 郑州 450000）

新时代，乡村振兴战略为今后一个时期的“三农”工作设定了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，这就意味着农村基层基础工作必须不断加强、乡村治理体系与治理能力现代化建设需持续推进、安居乐业的美丽乡村日常应当频繁呈现，唯此才能更好地不断开创经济社会发展稳定局面。当前乡村治理的社会基础已发生重大变化：一是乡村振兴背景下乡村善治的强劲政策动力；二是日益深化的经济社会体制改革，已发生重大变迁的乡村社会结构、利益格局、文化生态；三是仍处薄弱环节的农村基层工作，日趋多元化的乡村治理主体、交叉叠加的各类社会矛盾、乡村治理对象的繁杂变化，传统乡村治理机制和方式的转向挑战。面向新形势的乡村治理体系构建，党的十九大报告和乡村振兴战略方案都明确表示，要切实做好农村基层基础工作以固基安本，完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[1]。

一、相关研究的文献考察

伴随着日益深刻的社会变迁和社会治理问题复杂，乡村治理研究也与时代同频共振，逐步深入并聚焦以下几个方面。

一是探寻乡村治理模式。乡村治理模式和乡村治理结构的时代变迁，大致经历了“政权不下县，县下惟宗族”“乡绅自治”“政权下乡”“人民公社”“乡政村治”“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”等基本模式。中国传统乡村与滕尼斯所言的社区或涂尔干指称的机械团结社会具有较高的同质性，国家管理农村遵循着“皇权不下县”的原则，依赖“绅治”和传统道德体系，正如费孝通所言“在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会”[2]。新中国成立后，乡村治理通过基层政权、基层组织被真正纳入制度化运行，极具时代特色的“人民公社”实现了对乡村的全面整合。20世纪80年代以来，以“村民自治”为基本方式的“乡政村治”模式全面铺开。然而，这种治理模式普遍存在治理主体单一、治理水平低、公共服务供给不足、治理机制不完善、村两委间矛盾突出等问题。党的十九大提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，乡村振兴战略为今后的乡村治理道路树立了风向标。

二是关注多元治理主体。中国农村治理结构经历了由“有社会、无国家”到“有国家、无社会”再到“有国家、有社会”的三个发展阶段[3]，治理的权力主体也呈现了“地方士绅—地方精英—政治精英—多元治理精英”的路径调整[4]。改革开放以来，特别是在一些经济社会发展程度较高的农村地区，“能人治村”演化成了一种群众自治下的精英模式，多元精英主导下的村落治理特征非常显著[5]。综合来看，当前乡村治理大致包括三重力量，即国家政权组织或者准国家政权组织（如乡镇党委政府）、“村两委”等正式力量，以村民为主体的自治力量，各种形式的民间社会组织力量。

三是重视乡村社会形态考察。着眼于乡村治理结构、乡村社会问题、乡村治理主体等基础性因素的变动，学界适时对所处的乡村社会形态转换进行了研究。具体来看，新中国成立到改革开放之前是乡土断裂期，改革开放后进入转型加速期和深度裂变期，而“半熟人社会”“无主体熟人社会”“断裂社会”“弱熟人社会”“后乡土中国”“并未发生质变的熟悉社会”则是对20世纪90年代以来乡村社会深度转型的概念解释[6-11]。步入新时代，直面我国乡村发展阶段、社会治理境况、乡村演化态势，乡村振兴战略成为今后一个时期乡村社会形态转换的主推力。

四是聚焦乡村治理问题。改革开放以来乡村社会的开放性、流动性不断加大，乡村社会结构的新旧矛盾不断交织，乡村治理面临一系列新情况、新问题。一方面，城乡一体化进程改变了农村社会结构、农民思维方式和行为方式，给乡村发展带来了全方位变革。另一方面，它也解构了传统乡村治理模式，更为直接暴露了城乡融合与二元结构矛盾、现代城市文明与乡土传统的矛盾、乡村“空心化”、公共服务滞后、发展内生动力不足问题[12]，表现在社会秩序上是宗法礼俗消解与现代规则待建，在村治上是权力分化与自治困境[13]。新时代乡村治理面临新挑战，如基层党组织能力薄弱、乡村治理方法单一、乡村治理目标不明确或与治理需求及环境不吻合、群众乡村治理参与度低，等等。

五是“三治融合”治理体系兴起。从2013年桐乡最早推出“法治为要、德治为基、自治为本”的“三治”建设，到浙江全省推行“健全法治德治自治相结合的基层治理机制”，再到党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，乡村治理体系研究步入一个新的历史时期。这不仅仅是因为“三治”的文字表述被正式确定为“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，而且乡村振兴战略规划文件还进一步明确，要促进“三治”有机结合，坚持自治为基、法治为本、德治为先的原则。“三治融合”实现了政府服务、公民自治、道德共建的有机衔接，有助于解决乡村治理权威弱化、农村空心化、主体缺位、法治意识淡薄、乡土文化流失等乡村振兴困境[14]，是实现新时代乡村治理体系重构创新、通往乡村善治的基本路向[15]。

回顾乡村治理发展脉络，一方面，可以发现我国一直有重视乡村治理研究的操作实践；另一方面，也必须看到乡村治理研究有“散化”趋势，研究的统合性存在一定缺乏，并未从整体上谋划乡村治理的宏观趋向。根植于我国农村社会发展态势，党的十九大提出了乡村振兴战略，推进“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系，以期从正式制度和非正式力量、现代规则完善和文化价值维系等层面来整体推进乡村社会治理。众多学者对此纷纷展开讨论，一时间引发研究热潮，但多数分析聚焦于政策解读、意义阐释，专门对“三治”的提出、发展、定位做出历时性梳理的研究尚为少数。鉴于此，笔者将着力研究“三治融合”的动态演化，以求全面了解“三治”在新时代的扩展，把握其时代内涵和价值定位，展示“三治”在乡村治理体系中的基本路向，助推乡村全面振兴。

二、“三治”在当代基层社会治理中的提出与扩展

（一）提出基础：治国思路变迁

伴随着我国经济社会的不断发展，社会现代化建设的进程也在快速推进，社会治理实践不断产出鲜活思想，从而又进一步作用于实践并在其中验证是否适用。可以说，每一项合理政策的制定和出台都必然来自实践，也最终归于实践。如果从全时空角度看待政策的发布、完善、革新，就会发现社会政策背后的支撑是不同历史的社会背景、不同阶段的发展任务、不同时期的治国理念。“三治”中的自治、法治、德治从本质上来说并无优劣对错之分，其使用的倚重比例在不同历史时期有不同呈现，揭示的是彼时治国的现实和理念选择。

历史地看，我国经历了漫长的统治国家阶段，而后是管理国家阶段和当今的治理国家时期。与之相对应，社会领域也有统治社会、管理社会、社会管理、社会治理的变化[16]。尤其是21世纪以来，治国思路不断适时调整，从“社会建设和管理”作为五个统筹之一于2003年被提出，到之后几年不断健全的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，再到转向社会治理创新的2013年，十年间的转变极大激发了社会治理创新实践。国家发展在推进，社会实践在深化，治理理念也从未停步。2014年，我国提出要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，不断增进社会治理法治化深度；2015年着手构建全民共建共享的社会治理格局；党的十九大强调，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，强化乡村治理体系中的自治、法治、德治结合度，全力营造共建共治共享的社会治理格局。2018年开始全面实施的乡村振兴战略，更是全方位落实党的十九大精神，健全自治法治德治有机结合的现代乡村治理机制。不难发现，“三治”模式的提出是社会治理创新在基层的展现，其思想主线紧联治国思路变迁，国家层面的“三治”政策谋划又会从理论和实践上给其带来双重提促。

（二）先行实践：浙江“三治合一”经验贡献

上文已述，自党的十八届三中全会以来，创新社会治理在全国上下被迅速贯彻，各地积极结合实际探索社会治理创新模式。面对基层社会治理的新情况，桐乡市在2013年率先展开了“法治为要、德治为基、自治为本”的“三治”建设，以解决社会快速变迁中日益凸显的法治思想淡薄、社会德义滑坡、价值理念冲突、基层自治缺少空间等问题，旨在打造“三治合一”的基层社会治理新模式。从该模式的实践源起看，桐乡市最先成立的是道德评判团，以借此来破题日益多元化的利益诉求、“村转居”过程中的纠纷调和、文明新风弘扬等，让事务大家判、事事有人管，因为自己管理规范自己、自行评判事务对错和村民行为得失更有说服力和公正感。从这个层面看，村级道德评判团就是传统乡村自治思想、“道德权威”治事维序的发扬，属于“三治”中的德治和自治。随着试点效果的不断呈现，桐乡市继续在更广的层面创新治理方式、发展治理载体，形成了“一约两会三团”，即村规民约（社区公约）、百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、法律服务团和道德评判团。这些创新载体吸纳了村民、党员、乡贤、教师、法律工作者等众多人群，对激发社会自治活力、优化基层道德文化环境作用重大，加强了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层社会治理氛围。

随着桐乡“三治”基层社会治理创新典型的频繁推出，基层社会治理中的难解“锁扣”也被渐渐打开，而如此有效的实践经验也在2014年被迅速推向全省各地，不断健全“法治、德治、自治”相结合的基层治理机制。从实行的功效看，“三治合一”建设促进了理念上的社会管理向社会治理转变，丰富了社会治理主体结构，活跃了公共事务的社会参与，整合协调了各种社会治理手段，推动实现了事后处置向事前和事中延伸转变。

（三）当代基层社会治理中的“三治”扩展和概定

1．由浙江走向全国。经验重在分享，方法可以借鉴。分析中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017年）中，“促进法治、德治、自治有机融合”被明确写入文件，强调要立足于发挥群众性自治组织的基础作用、统筹社会力量协同、强化社区文化引领，不断增进政府治理、社会协调、群众自治的良性互动，常态化人人参与、人人致力、人人共享的治理局面。从此，浙江省的“三治”基层治理模式开始走向全国。

2．从“法治、德治、自治”到“自治、法治、德治”。从2013年发轫于浙江的“法治、德治、自治”基层治理模式，到2017年全国提倡“促进法治、德治、自治有机融合”，再到党的十九大报告指出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，至此，“自治、法治、德治”三者的顺位排序有了最权威概定。2018年《中共中央国务院关于实践乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指出，健全现代乡村治理体系，必须打牢基层基础，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。促进“三治”有机结合，要秉持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新党组织引领下的群众自治机制，突出法律权威，以德治滋养法治、润养自治，让德治贯通乡村治理全过程。厘清了三者的位次关系、分工设置、倚重方向，才能真正理解乡村治理体系的构建逻辑，也才能科学合理地推动乡村治理体系的建构。

3．乡村振兴战略中的“三治”价值定位。治理有效是乡村振兴的目标总要求之一，同时，乡村有序治理也是推进乡村全面振兴的重要基础。做优新时代“三农”工作，必须切实巩固农村基层基础工作，而有机融合自治、法治、德治正是新时代乡村基层治理的路径选择，是打造共建共治共享乡村社会治理格局的保障手段。具体而言，自治就是要深化村民自治实践，深化自我管理、自我教育、自我服务、自我监督理念，加强群众性社会组织建设，强化农村基层党组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。法治就是要补齐全面依法治国进程中的乡村法治短板，增强农村区域的法治理念，不断提升法律法规的威慑效用，更好地保护村民利益、维护市场运行秩序、治理生态环境、消解农村社会矛盾等，营建法治乡村。德治就是要不断挖掘和弘扬中华优秀传统文化，传承向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家等社会美德，用润物细无声的方式强化道德建设和夯实社会秩序的软性基础，不断提升乡村德治水平。关于“三治”间的内在关系，乡村振兴战略系列文件已有定论，即坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全村民自治，强化法律权威，以德治滋养法治、涵养自治。从“三治”运行思路看，它书写的是邻里守望、民众自决、社会自治的生活愿景，要用自治体系来“自束内消”、用法治建设来“定分止争”、用德治建设来“养德润心”。“三治融合”乡村治理体系促进了党的领导、人民民主、依法治国的有机统一，既聚焦于当代乡村治理结构变动、农村社会问题复杂、乡村社会生态多元等突出问题，也着眼于乡村治理主体多方协同、传统治理模式创新、全球治理范式吸纳的路径探索，呼应了社会治理重心下移形势下“乡村治什么”“乡村怎么治”的问题。

三、乡村振兴治理体系中的“三治融合”路向

（一）以自治稳固乡村基层民主政治

自古以来，政权不下县，县以下实行的是乡村自治，20世纪80年代以来，村民自治在国家正式制度体系中被逐渐确立为一种新的基层民主政治展现形式。村民自治发源于广西农民在1981年组织的全国首个村民委员会，此后逐渐扩散至全国，村民自治会、村民自治组、村民代表会议等组织形式不断丰富，后来的《村民委员会自治法》从法律文本上承认了村民委员会，确立了村民自治制度。村民既是乡村的建设主体和管理主体，也是乡村生活的直接体验者，更将会是乡村振兴的最终获益方，在乡村社会治理中处于绝对主导地位。实践一再证明，村民自治这样一种制度安排有效维持了乡村秩序，推进了农村公共产品供给和社会事业发展，化解了邻里矛盾，辅助了政府对农村基层的治理。推进乡村振兴，村民自治依然是政府力量之外的必然选择，村民自治组织特别是壮大农村经济组织，有助于推进乡村集体经济发展，在深化农村土地制度改革、产业升级转变、乡村自主创业等方面发挥着极大的推动力。当前，村级治理中，村民自治的运转不尽人意，需要进行优化完善，以符合乡村振兴需要。其中，“村两委”的权力结构问题尤为突出，“村两委”自治权在实践中很容易异化为官僚性行政权，脱离农村社会和村民而演化为基层政府的“脚”和“腿”，使自我管理和自我服务大打折扣，民主协商和民主监督走向空转。如何通过深化村民自治制度改革，充分激发村民的参与热情和主体性、主动性、创造性，乃是破题的关键。因此，必须理顺“村两委”与基层政府间的三角权力关系，严格依照乡村振兴战略文件精神和《中国共产党农村基层组织工作条例》，从制度和理论层面明确基层政府、村党组织和村民委员会之间的权责划分，以及相互间合作关系。同时，要加强乡村振兴各项政策支持，政府从顶层设计上出台相应政策推进农村各类民生社会事业，培育农村集体经济组织，引导其发展壮大，保证其主体性和服务性。此外，乡村治理发展更多的是依靠村民自治自身的强大发展力，通过村级治理中的权力制约与监督，整治“微腐败”，建立健全“三级”监督体系，通过村务公开、村民审核等机制让“小微权力”在阳光下运行，提升村民的社会参与主动性。

（二）以法治规约礼治衰退下的乡村利益多元

在全面依法治国不断推进的时代潮流中，乡村治理应当依法而治，不断改善治理方式、补齐乡村治理的法治化短板。全面推进依法治国的基点在乡村，落实的重点难点也在乡村。虽然当前乡村治理中的基本法律体系已经建立，但法规之外的文化惯习、权力、人情、关系、非理性情绪等仍然浓厚，落后于经济社会发展现实，滞后于现代化进程。具体表现在，基层干部仍存在“官本位”观念，人治思维依然严重，法治意识不强。加之，民众的法治意识淡薄，懂法、守法、用法观念还未形成，没有进行过长期的法治实践，农村法律法规层次不高、体系待完善，制度化监督制约机制不完善和监督效度难保证，更加限制了乡村法治的深度和广度。

纵观乡村社会治理和发展过程，很长一段时期，市场诚信、生产安全、土地资源、环境等问题突出且有积重难返之势，一些民众道德丢失、人情薄凉、是非观念颠覆等乱象存在，这不仅是乡村基层社会礼治的约束缺力、思想文化建设不足，更是法治缺失下的规则不约、秩序不制。基于此，乡村基层社会亟待持续推进法治建设，普法用法，严厉打击农村基层的“黑恶腐”势力及其“保护伞”，以此规约社会矛盾纠纷，化解利益对立矛盾，维护社会安定和谐，增强民众的法治精神和秩序意识，建设法治乡村。具而言之，一是要根据农村不断变化发展的新形势，加大法制建设力度，健全和优化农村法律法规层次和体系。二是要狠抓“关键少数”，也就是基层干部的法治教育，通过“关键少数”带动“绝对多数”，破除“官本位”“人治”思维，杜绝官僚主义和个人主义，以基层干部法治意识的提高来带头守法。三是要多主体、多渠道、多层次推进农村基层的法治宣传，构筑民众从识法、懂法到用法、守法的法治意识提升之路，让法治建设真正在基层落地生根。进入新时代的乡村振兴与治理，民主法治应在现有村民自治这一制度性基础前提下持续发力，以消解乡村振兴中遇到的旧矛盾和新问题，共同调和乡村生活，维护乡村秩序。

（三）以德治夯实社会善治的思想基础

任何社会的秩序维持，既要有刚性的制度化、法制化政策作保障，也依赖于每一个社会成员对秩序规则的主动遵循。道德作为内在的自我约束，是深层次柔性治理的一种方式，它潜移默化地影响个体行为，以社会习俗的内化自觉于社会行动。因此，相对于刚性的法规，把柔性的道德作为社会治理的基础更贴近治理核心。推进乡村治理，必须以德治筑牢社会善治的思想基础，提升民众的道德素养，促进人心向善。一方面，要向下看、培元固本，深入农村实践，挖掘乡村生活世界的道德教育资源，使中华优秀传统美德在新时代继续发挥价值，助推优秀传统治理元素的回归，如道德权威、乡贤等。另一方面，要向前看、立足时代，以社会主义核心价值观引导乡风民俗的时代创新，促进乡村善治思想基础的夯实。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求，要把它融入乡村治理中，不断增强乡村社会的情感认同、社会认同、文化认同，提高农村社会的凝聚力，将乡村社会文明提升到新高度。