论公海水下文化遗产的法律保护

姚婴初

(中南财经政法大学 法学院，武汉430073)

水下文化遗产是一种特殊的“有形文化遗产”，其打捞、管理和保护的方式与一般的陆上文化遗产差别很大。水下文化遗产可谓是地球上的璀璨明珠，其不仅是各国海洋探索及历史发展的见证，还丰富了传统意义上的文化宝库。《联合国海洋法公约》(以下简称海洋法公约》)规定了水下考古的一般规则，并对海域进行了分类。而后，联合国专门机构于2001年通过的《水下文化遗产保护公约》(以下简称《水遗公约》)则使得相关内容得到更加丰富和充实。然其并未对水下文化遗产的具体种类和权源归属做出相应的规定，由此使得实践中出现的一系列有关水下文化遗产保护的纠纷难以合理有效地解决。尤其需要注意的是，作为《海洋法公约》中规定的任一国家都不得宣示其主权的公海海域以及国际海底区域(统称公海，其为本文所讨论，下文将作具体阐释)，其中的水下文化遗产往往不能被及时发现，且其所受的关注程度远远不如各国的近海区域。本文就探讨公海的水下文化遗产保护问题，在分析水下文化遗产性质的基础上，一方面肯定相关公约规定的科学之处并指出不足，另一方面通过典型案例的分析，为包括中国在内的世界各国提供可借鉴的处理方法。

一、 水下文化遗产与公海水下文化遗产之解析

保护水下文化遗产问题在联合国第三届海洋法会议上未能得到妥善解决。事实上，水下文化遗产保护并非第三届海洋法会议讨论的主要议题之一[1]。迄今为止，《水遗公约》在相关领域一直是最具权威性和影响力的。但是，《水遗公约》没有统一和完善与公海水下文化遗产有关问题的规定。究其原因，一方面是由于水下文化遗产本身具有的复杂性质，其不同于一般财产物；另一方面，公海海域的水遗鲜有发掘和保护成功的经典案例，使得这一区域的水遗保护尚未能形成较为完善的国际习惯法和条约规则。

(一)水下文化遗产的涵义与法律属性

1.水下文化遗产的定义

《水遗公约》第1条在时间、连续性和价值方面对水下文化遗产进行了界定：时间上至少有100年；连续性上周期性地或连续地存在；价值上需对人类的文化、历史或者考古具有重大意义。符合条件的水下文化遗产既可以是部分，也可以是全部。该公约还在定义中将铺设的海底电缆、管道及人造设施排除在水下文化遗产的范围之外。从定义上看，水下文化遗产要比水下文物的外延更为广泛，例如水下景观、不完整的水下遗迹以及古代壁画、字符等都可能成为保护的对象，而不仅仅是指一些古海底沉没物等通常认识范围内的海底文物。如此定义的优点在于：一是公约将保护的范围确定下来并扩大化了，防止未来各国在搜寻海底的过程中可能发掘到一些与原先认识差异较大的文化遗产而未能及时识别的情况发生；二是与陆上文化遗产的概念相对应，两者既有区别又有联系且共同构成文化遗产，便于相关领域的比较分析和统筹归纳、找出事物之间的相似之处，以利于最终达到文化遗产的水陆联动保护。

2.水下文化遗产的法律属性

水下文化遗产的法律性质问题是解决其他问题的基础。水下文化遗产属于沉没物，正确理解其性质有助于解决实际的争端。

(1)水下文化遗产与无主物

“无主物”，通俗地讲，是指无法找到某实在物的所有人或拟定其无所有人。罗马法[2]规定的无主物共有五种：即始终未为人拥有的物、敌人物、无人继承之遗产、抛弃物和埋藏物。

显然，水下文化遗产不属于上述范畴。至于遗弃物(即抛弃物)，其有两个构成要素：首先，所有人有抛弃的意思；其次，发生了抛弃的事实[3]。而水下文化遗产并不是被其所有人故意抛弃，大多数水下文化遗产是由于不可抗力的海难事故造成的，因而也不是遗弃物。埋藏物是指被所有者隐藏于地下的可动物 而水下文化遗产既与其所有人意思表示无关，也缺乏相关的埋藏行为，所以亦不是埋藏物[4]。在所有权问题上，水下文化遗产的所有权人对其权利的行使是出于客观不能而非主观不愿，所以不能当然排除其所有权。正如国际打捞联盟顾问毕晓普所说：有很多所有权人在10年后行使他们原有权利的例子[5]。

总之，水下文化遗产不能等同于无主物，因此不能直接用于先占制度。

(2)水下文化遗产与人类共同继承财产

根据《海洋法公约》的有关规定，我们可知，矿物资源即所谓海洋法规定的区域资源。人类共同继承财产的对象是矿物资源，而水下文化遗产显然不属于矿物资源。因此，水下文化遗产并不是人类共同继承财产。

(3)水下文化遗产是沉没物

水下文化遗产可以被看作是沉没物。沉没物的含义比较广泛，根据有关学者的研究，它并不是无主物。水下文化遗产符合沉没物的性质，是一种特殊的沉没物。主张其所有权的人应当承担相应的举证证明责任。

(二)公海水下文化遗产的界定

水下文化遗产丰富多样。不同种类的水下文化遗产直接影响到实践中所采取的管理和保护措施。根据其自身性质，公共性质的和作为一般物的水下文化遗产之间存在差别。本文讨论的公海是国际海底区域和公海的统称。具体讨论海洋法上划分的这两个不同区域的法律地位、各国权利与义务、开发利用和保护的时候，应当将它们严格予以区分。

然而，实践中将国际海底区域和公海合并讨论并不会对所属这两个区域任一位置的水下文化遗产的管理和保护产生影响。从一般的海洋区域划分横截面图中就可以清晰地看到，公海的大部分实际上就是洋底的上覆水域。例外情况发生在某些沿海国或者群岛国的大陆架出现200海里之外仍向海底延伸的情形，继续延伸的部分也被称作“外大陆架”，其上覆水域便是公海。这时，即使一国或者数国交重的“外大陆架”上置有水下文化遗产，其已经处于公海范围之内，理应属于公海的水下文化遗产。如此划分特殊情形，既可以防止有“外大陆架”的国家趁机抢夺相关水下文化遗产，行使其本没有的权利进而损害与水下文化遗产有密切联系国家的利益，又保证了公海的秩序不遭破坏。由此可以得出，即使是“外大陆架”上的文化遗产也与公海海底的文化遗产相等同，加之公海海底的文化遗产与《水遗公约》规定的深海床区域的水下文化遗产别无他差，都应该接受国际社会的管理和保护，因而本文认为完全可以将这两个区域内的水下文化遗产合并讨论，为了方便起见统称为“公海”。

二、 公海水下文化遗产保护的国际规则

(一)《海洋法公约》关于公海水下文化遗产的规定

《海洋法公约》对于不同海域的法律地位做出不同的规定，其中第86条对于公海的规定适用于除各国专属经济区、领海、内水、群岛国的群岛水域之外的全部海域。公约第89条还规定了任何国家都无权要求对公海的任何部分行使主权。因此，公海水下文化遗产的所有权问题不能简单地适用主权先占制度。

基于《海洋法公约》对于区域内考古和历史文物的模糊规定，即第149条规定了对区域内的考古和历史文物的管理和保护应顾及相关国家的优先权，根据大多数理论研究可以得出：如果某些程序可以识别出位于公海的一般水下文化遗产的所有权人，则其所有者可以独立管理该水下文化遗产，或单独进行打捞管理，或与其他国家合作进行管理和保护。如果位于公海的一般水下文化遗产的所有权人不能按照某些程序确定，若能确定其来源国并且没有相关国家，则由其来源国管理该水下文化遗产，管理方式可由来源国自行选择；若除了来源国之外还有其他国家与该水下文化遗产有联系，则由这些国家协商选出一个协调国，负责水下文化遗产的协调和管理，来源国通常担任协调国的角色；若来源国不明确，则由与该水下文化遗产有确切联系的全部国家与国际海底管理局进行协商，共同选出一个协调国来负责管理事务。相关研究结论的得出是基于物权归属的适用顺序上考虑的：首先，考虑所有权人的优先权，保证水下文化遗产的所有权人的利益得到最大限度的保护；其次，给予来源国部分正当权利，并赋予相关国家充分的意思自治权利；最后通过中立的国际机构来协助处理有关问题，从而保证有秩序地解决复杂纠纷以及化解国与国之间的冲突。

此处亦有亟待解决的难题。第一个问题是按照怎样的程序来辨明公海水下文化遗产的所有权？一般情况下，当水下文化遗产的保护价值极大的时候，往往能从其所有国或者来源国的政治、经济、文化和军事等的历史记载中寻到蛛丝马迹。但不可避免的是某些水下文化遗产可能与数个国家都有联系或这些问题在当时就未能解决完毕，这时涉及的矛盾就更加复杂，致使辨明所有权的程序也并非轻而易举地制定出来。本文此处仅对常见的公海水下文化遗产的辨别程序提出简单说明，具体程序还要根据实际捞救情况和勘验水平等而做决定。对于公海的海底沉船文物，可以根据仍存的船上标志性物件、船的构造等确定船旗国或者根据船上所留财物物件等判定其所有权人。对于其他具有某些国家文化、民俗、社会、历史等特色标志、构造的公海水下文化遗产，则可以根据其本国相关方面的历史记载，由国家相应专业勘测机构处理。第二个问题是在某些特殊的情况下该如何划分若干来源国的权利？如果一处水下文化遗产有若干个来源国，那么就必然存在来源国的权利划分问题，划分的结果也直接影响到对水下文化遗产的管理权。从历史发展的角度来说，古代的专利保护和知识产权水平并不发达，一些工程量庞大、做工烦琐或者配合度要求较高的文化遗产的完成往往是由若干个不同地区的群体共同完成的。古代中国的家国观念形成较早，中央集权制度形成之后，各地方乃至中央生产的大小物件理应有同时代的标识规则；古代西方从古希腊雅典时代开始，群英荟萃、巧夺天工的艺术品和其他物件更是数不胜数。但是，究竟应该如何较为准确地定位来源国呢？当前对这一问题并未有系统的理论和实践分析，难以攻克的原因莫过于资料匮乏、历史久远难以考据以及须与考古勘测等领域结合起来。目前，联合国教科文组织已经从技术和人员素质方面提出相应的解答，如在技术上应使用各种考古科学，包括：与历史事件相关的历史与著作研究；物理学、信息科学与化学、文化人类学、树木年轮学、古气候和古生物学，为的是了解植物和动物材料(例如鉴定花粉样品、种子或动物骨骼)；结构x射线以识别内部或使文字可见；地质学，以了解土壤运动所引起的遗址或海平面的变化以及侵蚀或沉积物的沉积。此外，《水遗公约》在其附件中规定了《关于水下文化遗产活动的规则》，只允许具备资质的经过适当培训的人员在水下遗址进行干预[6]。

(二)《水遗公约》关于公海水下文化遗产的内容及其局限性

1.《水遗公约》规定的公海水下文化遗产保护的内容

(1)原则性规定：“原址保护主义”是《水遗公约》规定管理和保护水下文化遗产的首要原则。《水遗公约》还规定了针对出水后的文化遗产的存放的准则，即以长期和有效为目标。此外，国家之间的协调、互助和合作也在其规定范围之内。就该公约产生的有关争议而言，缔约国可根据《水遗公约》第25条及《海洋法公约》第287条采取国际法上的争端解决方式如磋商、和解、第三国调停、国际仲裁或者将争端交由国际法院或国际海洋法法庭及其海底争端分庭等来解决。

(2)实质性规定：《水遗公约》和《海洋法公约》均强调了缔约国负有保护国际海底区域水下文化遗产的义务，目的在于使不在各个国家的主权管辖范围之内的水下文化遗产不被无人看管。尤其需要注意的是，《水遗公约》第11条还较为详细规定了“报告——通知——通报制度”。具体是指：与公约缔约国有密切联系的人或者船只在发掘“区域”内的水下文化遗产时，应按照要求及时向本国政府报告；缔约国政府在接到报告之后应该及时通知联合国相关机构人员，再由他们通报给各缔约国。

当所有缔约国都知晓了相关情况之后，必然会有国家欲采取各种措施为本国牟取利益。为了使缔约国行为正当化，《水遗公约》第12条还规定了“区域”的保护条款。其中，缔约国必须遵循以下义务：一是不得违反条约许可的开发和利用范围规定，二是不得擅自对“区域”内的任何国家飞行器或船只采取任何措施。同时，缔约国也享有紧急措施实施权以防止水下文化遗产遭到直接破坏。另外，从缔约国中产生出的协调国应该充分发挥其协调能动作用：在行使必要的初步研究权利之后，授权或者亲自实施一致同意的保护措施。

2.《水遗公约》对于公海水下文化遗产保护的局限性

《水遗公约》已于2009年生效，联合国教科文组织在其生效后致力于促进有关立法和机构的发展。但是，相关制度并未重点保护公海的水下文化遗产。在实践中，位于公海的水下文化遗产基本上得不到保护和管理。其缘由设想如下：

(1)公海的范围较广，历史上各国的贸易往来路线、海上作战路线等纷繁复杂。许多水下文化遗产连发现都不易，更不用说采取措施进行管理和保护。海底沉没物的实际情况也由于在其沉没后所受的各个阶段的时代限制、打捞技术限制以及国家政策限制下不易被及时捞救、部分被捞救或被捞救后又沉没他处而变得远比想象中复杂许多。更有甚的是，虽然当今科学技术日新月异，但是海洋勘探技术的发展还未能“为所欲为”，且实际勘测时必然要考虑对海洋相关区域环境、海洋生物、海洋生态平衡等方面是否会产生不良影响。如今全球范围内的生态平衡已经遭到不同程度的破坏：环境承载力逐渐下降、陆地生态环境已经亮起红灯、全球气候变暖以及海平面上升淹没沿岸国家和城市，更有甚是海洋的生态环境也逐渐恶化、海洋垃圾常常给船只航行及建设海底工程等带来灾难。如若对海洋生物、海洋环境等足以造成致命威胁，则本文认为应当遵循海洋自然发展规律，维持平衡状态，不得打着保护文化遗产的名义肆意打捞。

(2)《水遗公约》生效后的国际实践中建立的诸如区域保护中心制度、新型博物馆制度等仍受特定区域限制。这些制度主要针对的是世界范围内区域性的水下文化遗产保护，对于公海的水下文化遗产保护影响有限。但并不能因此放弃其对保护公海水下文化遗产的借鉴作用。具体来说，可以对各个区域性的水下文化遗产保护系统进行关联，在已经开始建立的世界水遗数据库的基础上发掘区域保护之间的同质和不同质的地方，从而在具体管理和保护某一区域的水下文化遗产时能够采用多种比较方法并更加高效、准确地制定出操作方案。各区域水遗博物馆联动之后，对距离其较近的公海水下环境可以做出评估，以便顺利进行下一阶段探测和考察。

(3)各国关于水下文化遗产保护的立法整齐度不一，立法水平也参差不齐，捞救技术水平有先进和落后之分，从而影响合作。未加入《水遗公约》的国家可能是基于自身国家利益的考虑，不愿意同更多国家进行合作或者是分享成果。其中一些发达国家由于航海历史悠久、海上实力在历史上有过鼎盛时期、技术和政策等相对先进，故其针对本国的水下文化遗产已经出台了较具实用性的法律法规。下面是英美等国发达国家的水下文化遗产立法情况(见表1)。

表1 主要发达国家水下文化遗产保护立法概况

由此看出，推动水下文化遗产保护立法仍然是一个长期的过程。

(4)水下文化遗产的商业价值令遍布世界的私人捞救团体觊觎不断，国家难以全方位掌握情况。有相当多数量的水下文化遗产在沉没数年之后是由私人首次打捞并加以破坏的，此处仅列出一些较为典型的实例以供参考(详见表2)。

表2 私人打捞水下文化遗产典型情况一览

资料来源：张一鸿《水下文化遗产面临的威胁与保护》，载于《世界文化》2007第7期，第48-50页。

由此，我们不难看出：首先，水下文化遗产的分布范围较广，此时集中的国家机关的行动力可能不如广泛的、趋利的私人团体力量；其次，相关法律、政策相对落后的国家针对与其关系密切的位于公海的水下文化遗产保护采取的关注程度、行动力度不及高水平立法的国家，从而也不能使相关水下文化遗产得到客观的保护。此外，及时性原则也是日后全面完善保护规则必须树立的目标。

三、 相关案例评析——以“泰坦尼克号”沉船为例

据估计，世界各地的海底散布着超过300万具失事船舶的残骸[9]。下面以泰坦尼克号沉船案为例分析公海的水下文化遗产保护之问题。

(一)事件背景

泰坦尼克号( RMS Titanic)，又称“铁达尼号”，这艘奥林匹克级邮轮受辖于英国白星航运公司。该邮轮建造前，白星航运公司经过重组成为美国国际海运公司(International Mercantile Marine)的子公司。1912年4月14日，坦尼克号与北大西洋上的一座冰山相撞，造成船主体严重断裂。船头未使用锻铁铆钉的水密隔舱严重受损。隔了大约2小时40分钟，泰坦尼克号船体彻底断裂并沉入洋底。据统计，在2 228名船员及乘客中，有1 500多人丧生，船骸在纽芬兰东南方向400海里的国际水域中一直未被发现，直到1985年美法的联合探险队发现了沉船[10]。

(二)处理情况及结论

美国政府在处理水下文化遗产保护问题时，强调依照有关法律法规保护公共性质的水下文化遗产。而对于具有私人性质的水下文化遗产则是采取较少干涉的态度，仅发挥其宏观指导作用。对于泰坦尼克号这一具有极高文物价值的历史沉船，美国给予了高度重视，在打捞和保护问题上，国会也积极出台相关法律。

针对这一情况，美国国会出台了《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑保护法》。该法保留并修改了《皇家邮轮泰坦尼克号海洋纪念碑法》的相关条款，新增了诸多条款，如：禁止令方面，禁止对泰坦尼克号遗址的干扰、移动或损毁；执法方面，美国商务部(USDC)和国土安全部(USDHS)有权执行该法，为执行该法，执行机关享有扣押、没收乃至逮捕的广泛权力；资金安排方面以及其他，例如有权机关可监管泰坦尼克号遗址；可与他人签订有关协助协议[7]43。

由此可见，美国对泰坦尼克号沉船文物主要是通过出台专项法律进行打捞和保护的，具有很强的针对性。此外，自泰坦尼克号沉船被发现的近数十年间，关于打捞沉船的争议和诉讼不断出现，更加体现出公海水下文化遗产保护的复杂性。关于泰坦尼克号沉船保护在国际法上的最新进展表现为2012年4月，《水遗公约》秘书处正式发表声明，称该船已被列为《水遗公约》的保护对象[11]。

(三)处理结果评述

美国国会颁布的《泰坦尼克号保护法》提供了一个保护权源确定的公海水下文化遗产的例子。它还为有关国家协调解决公海水下文化遗产问题提供了相关解决机制。但该法也存在瑕疵：

第一，该法是美国国会在2004年其与英国、法国和加拿大达成的《关于皇家邮轮泰坦尼克号沉船的协定》基础上通过的，然而协定的成员国美国、英国、法国和加拿大都不是《水遗公约》的成员国，因此该法并不能在国际层面上更好地保护泰坦尼克号。

第二，泰坦尼克号沉船位于公海且其捞救权得以保留。一方面，因泰坦尼克号公司本身的法人性质决定其更关注于经济利益，公司行使捞救权必然威胁到泰坦尼克号中的文化、历史与考古利益，同时其他国家或其授权的私人团体仍可对其进行捞救和打捞；另一方面，该保护法没有规定对泰坦尼克号进行就地保护。

然而，2012年4月，《水遗公约》秘书处正式发表声明，将泰坦尼克号列为公约的保护对象，并最终肯定了2004年四国《关于皇家邮轮泰坦尼克号沉船的协定》。这一声明的发表弥补了《泰坦尼克号保护法》的缺陷，使得《水遗公约》提供的“国家合作系统”成为可能，以保护泰坦尼克号的海底残骸。所有缔约国应对毁坏、私运泰坦尼克号沉船沉物的行为实施制裁。美英法加四国协商采取的“原址保护”原则也得到肯定[12]53。

遗憾的是，美国至今为止仍未加入《水遗公约》。基于《水遗公约》如此重视对泰坦尼克号沉船的保护，就保护这艘历史沉船提出如下建议：

第一，有权机关派出专业水下勘探考察小组对泰坦尼克号中的水下文化遗产进行鉴定，较为明显地区分出各类文化遗产保护意义(历史、文化和考古意义)的大小，为监管捞救公司如泰坦尼克号公司的捞救行为提供一个相对明确的标准且为双方谈判协商提供可能；相关国家对捞救公司掌握的有重大历史、文化和考古意义的水下文化遗产可以采用适当的国家补偿款项作为交换以将其掌握在公共保护机构手中。

第二，相关国家应重视2001年《水遗公约》的重大意义，积极加入该公约，成为公约的缔约国，继承并发展公约中较为成熟的有关保护制度，充分发挥国家合作的力量。就泰坦尼克号沉船保护而言，加入《水遗公约》意味着公约秘书处的声明得以真正有效地发挥作用。此外，正如前文中所提到的及时性原则，是保护各类文化遗产都必须充分贯彻的一项首要原则，而水下环境的复杂多变更是凸显出了这一原则的重要意义。加入一个统一的公约使得各国在制定打捞计划以及解决纠纷时有了协调中心和统筹方案，避免无谓的掣肘和冗杂，从而有利于贯彻及时性原则。

第三，细化《水遗公约》有关宣传教育的原则性规定。相关国家有关职能部门协调合作建立“泰坦尼克号”主题遗址保护宣传项目，利用当代互联网平台和各种自媒体传播、呼吁公众树立遗址保护意识、反思悲剧、避免历史重演。

四、 中国关于公海水下文化遗产的法律保护

“水下文化遗产”是国际法上一个通用的法律概念。虽然我国法律业已承认“文化遗产”作为常用的法律术语，但由于文化习惯等因素的影响仍在相关法律文件中使用“水下文物”这一定义。2011年底，水下文化遗产中的“非物质文化遗产”已经在“亚太水下文化遗产会议”上引起讨论。[12]95因此，我国立法使用的“水下文物”这一定义的内涵已经难以适应国际水下文化遗产保护的发展需要。

(一)我国位于公海的水下文化遗产保护之现状

我国拥有广袤的海域及丰富的水下文化遗产，这与我国丰富的航海历史密切相关，例如作为古代海上丝绸之路重要组成部分的朝贡贸易，在海南大约持续了150年之久。[13]虽然水下文化遗产面临严重威胁，但我国在实践中对其保护已取得一定进展，如“南海Ⅰ号”宋代沉船、平潭“碗礁I号”古沉船遗址、汕头南澳岛附近发现的“南澳I号”沉船的发掘和保护以及2010年底中国与肯尼亚联合实施的肯尼亚拉穆群岛地区考古项目正式启动[14]，还有2018年4月我国首次深海考古调查西沙群岛北礁海域项目启动等[15]。然而现阶段我国对境外水下文化遗产的管辖能力仍然比较欠缺，这从目前我国建立的以沿海为核心、以近海为重点、启动内水、推进远海的全方位水下文化遗产保护格局中就可以看出，而我国对于公海的水下文化遗产保护能力更是薄弱[12]36。我国位于公海的水下文化遗产由于缺乏有效管辖而常常被非法打捞或者商业性打捞，长此以往，其必将遭受毁灭性破坏。

中国以往颁布的关于水下文化遗产保护的法律法规有：1982年《文物保护法》、1989年《中华人民共和国水下文物保护管理条例》和1992年《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》[16]。相对而言，受历史因素和经济发展等的影响，我国的文物保护体系建立起步较晚，法律法规数量有限且较为零散，而水下文化遗产保护制度的建立则更为缓慢。目前由于南海局势日益紧张，我国对于南海的水下文化遗产保护必须充分予以重视。

我国关于水下文化遗产管理和保护的最新进展是2019年3月司法部发布的关于《水下文物保护管理条例(修订草案送审稿)》[17]公开征求意见的通知。该送审稿依据现实的经济发展水平和文物保护状况，提出更加具体明确和更具可操作性的规定，主要有：(1)提出原址保护原则，明确有权机关及其职能并增加对相关部门保护不力的处罚措施；(2)增加水下文物保护的禁止性行为情况的类别以及相关管理和保护措施；(3)细化出水文物报告和后续管理程序；(4)增加考古调查，在不侵害人员和文物安全利益的基础上鼓励水下文物利用；(5)根据《文物保护法》的有关条款明确涉海、涉水工程之前期调查以及出水文物之登记造册；(6)建立联合执法巡查机制等。

(二)我国位于公海的水下文化遗产保护之问题

基于我国目前对本国散落在公海的水下文化遗产保护的状况、加入公约的情况以及相关国内立法可以发现有如下问题存在：

1．国内立法不完善

(1)水下文化遗产概念界定模糊。现阶段国内立法中的“水下文物”这一定义应得到进一步修改和完善，从而使其内涵与国际上的“水下文化遗产”概念同步，也符合未来对水下文化遗产的非物质文化遗产进行探索的趋势。

(2)我国目前出台的有关法律法规缺乏对散落在公海的本国水下文化遗产的管理和保护的规定。最新的1989年《条例》修订草案送审稿第三条仅规定了中国若作为公海水下文化遗产的起源国则享有辨认权，而未对后续具体行动做出规定。

2．缺少相关国际公约保护

根据有关学者研究，我国加入的一系列文物返还公约，如1954年《武装冲突情况下保护文化财产公约》、1970年《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》及1995年《关于被盗或者非法出口文物的公约》，并不能有效管辖位于公海的我国水下文化遗产。一方面，这些公约的保护对象范围并不能细化到保护公海的水下文化遗产；另一方面，这些公约致力于惩治、打击非法流动文物的行为，更多地强调在程序上控制非法的文物流通以保障其合法占有人的权利，其与保护水下文化遗产并无关系，更不能从根本上解决水下文化遗产在发现、开采、管理和保护等方面的问题。

此外，我国尚未加入2001年《水遗公约》，更是无法利用《水遗公约》规定的国家合作保护机制来对公海的我国水下文化遗产实行管制。

3．客观条件所限

公海非近海而属于远海，我国保护公海的本国水下文化遗产受到海洋地理环境的限制，加之需要的技术水平较高，相应成本也较高。我国目前更多地关注内水或者近海区域的水下文化遗产，对于本国位于公海的水下文化遗产还需进一步地重视和发掘。

(三)关于完善我国水下文化遗产保护的建议

1．完善我国水下文化遗产保护法律制度

首先，在修正概念的基础上，建立水下文化遗产分类保护机制，区分不同海域的水下文化遗产保护体系。由此才能建立起相应的位于公海的我国水下文化遗产保护区。最近的水下文物管理条例征求意见稿第六条沿用了水下文物保护区体系，可谓是一个进步。其次，建立国家和私人保护协调联动机制。一方面，制定水下文化遗产的报告奖励和藏匿处罚制度[12]99。为国家发掘公海的本国水下文化遗产提供左右手帮助，既能提高效率，又能避免重要水下文化遗产的流失；另一方面，国家可适当纳入民间私人打捞团体的力量，为有效保护公海的本国水下文化遗产壮大管理和保护实力，也可借鉴行政诉讼法当中的国家补偿来给予相应资金支持。这些举措都有助于一定程度上克服客观不利条件，为保护位于公海的我国水下文化遗产提供便利。最后，水下考古制度、监管和联合执法机制也应涉及。相关内容2018年水下文物条例征求意见稿已有反映，还需进一步规范。

2．加强国际合作

积极加入2001年《水遗公约》，将公约规定的国家合作保护机制纳入对公海的本国水下文化遗产的保护实践之中，相关规定可以在水下文物保护条例中予以补充[18]。对于有极其重大意义的水下文化遗产，我国可以借鉴美国关于保护泰坦尼克号的立法制定专项保护法或者与有关国家制定双边或者多边条约，必要时可与相关国家建立协调保护机制并在需要时积极充当协调国。

3．提高水下勘探技术水平

发展水下勘探技术，重视培养专业水下勘探队伍，从而弥补公海距离我国海岸线较远的勘察劣势。同时，要注重与其他国家的勘测技术交流，在发展实体技术水平的同时积极利用世界水下文化遗产数据库探索我国位于公海的水下文化遗产。最后，还要利用互联网和其他媒介的影响力提高公众保护水下文化遗产的意识。

总之，相关公约关于公海水下文化遗产保护的条款还需不断地完善。各国应积极加入相关公约并针对本国实际情况改进国内立法。保护公海的水下文化遗产亦是我国整个海洋文化遗产保护中非常重要的一部分：既有利于维护我国对于文化遗产保护的正当权益，更有利于世界范围内相关保护秩序的建立，从而为人类的文化、历史和考古发展做出无与伦比的贡献。