终身教育背景下开放式社区养老路径的完善——基于复合治理视角

李 颖

(广西师范大学，广西桂林，541006)

20世纪60年代，联合国教科文组织成人教育局局长保罗·朗格朗在一次关于成人教育的会议上提出了“终身教育”的概念。终身教育伴随人的一生，实现的是从“摇篮”到“坟墓”的学习，老有所学正是终身教育理念的体现。当然，老年群体的保障还包括老有所养、老有所医、老有所乐等。在养老领域中引入终身教育理念，能够较好地帮助大众树立正确的养老服务价值观，提高社区养老的社会认同度，为完善开放式社区养老路径打下基础，更高效地推动开放式社区养老的复合治理。复合治理是多中心理论，为社会公共服务提供了新的治理模式。多中心理论的核心是公共事务治理主体的多元协调发展，政府、社会组织、社区都可以成为治理主体。[1]面对新时代背景下老年群体对“老有所学”的价值追求，终身教育背景下的社区养老为开放式社区复合治理打开了新视野。

一、复合治理符合开放式社区多样化的养老需求

(一)“银色浪潮”加速了养老需求的增长

随着老龄人口的迅速增长，养老需求快速增加。我国第六次人口普查显示，截至2018年底，60岁及以上老年人口总数较2017年增加900万人。预计到2020年，全国60岁及以上老年人口将增加到2.55亿人左右，其中，一半以上的城市老年人有着生活照护、医疗、精神慰藉等养老需求。

老年群体多元化加速了养老需求的多样化，不同照料程度和照料内容的需求率差异较大，轻度照料需求比重高于重度照料需求。但随着年龄的增长，两者的比重趋于一致。[2]住在养老机构的老年人对身体照料、心理照料、疾病照料的需求比独居老人高；高龄老人对家务照料、心理照料的需求比低龄老年人高；残疾、患病、智障等老人对长期照料的需求较高，慢性病老人对医疗的需求较高。而身心健康的社区老人对文化养老的需求较高。

(二)养老需求的增长推动了社区养老供给的多元化

养老服务需求的增长对专业化较高的社区养老服务呈现高需求态势，这必然需要多元化的服务供给。过去，我国社区大多是“封闭社区”，其服务也仅供社区内居民享有，服务供给主体单一。当下，我国引入了“开放式社区”理念，其服务的受众群体不再仅限于社区内部，而是要求社区内外具有高度融合性，实现资源共享。在增长的养老需求中，日常生活照料与医疗护理已经成为最基本的需求，除此之外，老年教育、文化娱乐等需求也不容忽视。

老年群体需要终身教育，他们从文化养老中追求自我价值的实现。目前，社区文化养老就是将终身学习纳入社区养老，目的是在帮助老年人实现自我价值追求的同时提供高质量的养老服务。我国为老年群体开办老年大学、老年培训等服务，开设琴、棋、书、画等相关课程，真正实现了老有所养、老有所学、老有所乐的目标，让老年人做到了“活到老，学到老”。多样化的养老需求需要不同养老服务主体供给，这对社区养老服务提出了多元供给的新要求。

(三)养老供给的多元化呼唤着开放式社区养老的复合治理

面对养老供给的多元化，复合治理成为未来城市开放社区的治理模式。复合治理的核心即多元化和联动性，其目的是提高城市社区养老服务的质量和效率。多元化是指治理主体多元化。在复合治理过程中，政府不再是唯一的权力主体，只要是被合法性认同的主体都可以是权力主体，例如社会组织、社区公民、企业等。[3]联动性意味着整合联动，“多方联动”发挥着至关重要的作用。社区养老服务复合治理的多元化和联动性包含两个方面，一方面是社区养老服务治理资源需吸引各方主体参与，形成多元服务，另一方面是通过联动性重新确定社区养老服务治理流程，打破原有的碎片化服务，将多元主体资源有效整合起来，最大限度地发挥综合效应，形成开放式社区养老服务的复合治理格局。

二、开放式社区养老的现实挑战

(一)政府供给主体单一

城市社区养老服务主要依靠行政部门供给，这种单一的养老供给模式已不再适应新时代的发展。财政部门的养老服务供给资金只能用于正常事务，没有足够的资金投入到当地的养老服务中。国家卫生健康委员会尚未制定老年人健康服务标准，没有形成完善的老年医疗健康保障体系。

除老有所养、老有所医外，老有所学、老有所乐的呼声也越来越高。我国的老年教育事业涉及教育、文化、监管等多个部门。长期以来，老年教育处于多头管理的状态。教育部的工作重点在幼儿园、小学、中学、高中及大学的教育上，对老年教育的重视程度有待提高。文化部门对公共文化服务的资源供给不够丰富，老年图书馆馆藏甚少，对有交流需求的老人也未进行团体交流能力的培养，且团体娱乐活动较少，无法满足老年人进行终身教育的需求。有的公共监管部门未有效行使监管权力，例如，在养老服务供给的过程中，相关部门未对老年教育进行有效监管。

(二)社会资源缺乏且未进行有效链接与整合

社会组织管理方面“越位”和“缺位”现象严重。虽然拥有多元的社会资源，但没有部门对各种资源进行规划统筹，导致社区人力、物力、财力资源缺乏，社会组织给予的养老服务也无法有效链接到社区。伴随着养老服务需求的增长，社区现存人力、物力、财力出现瓶颈。人力资源缺乏主要表现为以下几点：一是护理人员短缺。全国老龄办数据显示，我国失能老人达4000万，但护理人员仅为30万。二是志愿服务人才匮乏。现有的志愿服务多以周边学校提供的志愿服务为主，他们的服务能力往往较弱。民营企业、志愿组织等拥有志愿服务人才，他们服务能力往往较强，但没有与社区形成长期的合作关系。三是养老服务人才专业性较弱。现有的养老服务人员大多为“40”“50”人员，缺乏专业性。养老服务培训出现流于形式、质量参差不齐的现象，导致照护人员缺乏专业性服务知识和技能。

社区养老服务的物力和财力主要来源于社会组织，但目前，社会组织管理体制不完善，资源未实现共享。社会组织缺乏行业规范和监督机制，社会组织没有统一的养老服务标准，无法保障养老服务质量。监督机制的缺失不利于养老服务的可持续性发展。社会组织资源信息未实现共享，无法针对当下的需求提供相适应的社会资源，其给予的资源易造成重复，导致效率低下。由于缺乏对不同社会组织分层、分类以及具体可行的管理办法，许多社会组织实际处于无人统一管理、无人监管状态，因此，难以将它们整合并链接到社区养老服务中，它们也难以有效承担养老服务中的责任。

(三)社区治理能力与多样化养老需求存在不适应的情况

我国社区养老服务供给不够精准。现有的养老资源大多处于传统范式中，无法与多样化的养老需求相适应。当前，社区治理能力普遍较弱，对现有资源未进行有效利用。社区养老资金未花在“刀刃”上，用于养老人才培训、专业设施设备的资金较少。社区未发挥现有的场地优势，老年人文体保健设施处于闲置状态，很多设施陈旧，无人维护，无人使用。文体保健设施对老年人没有起到应有的作用。社区各部门之间缺乏复合联动，行政部门、人事部门和宣传部门没有形成一套完整的管理体系。

面对老年群体多样化的养老需求，我国社区治理能力现代化水平无法满足老年人“老有所学”的自我价值实现，丰富的社会教育资源无法嵌入社区养老服务，也无法进行即时共享，尚未形成统一完善的养老服务教育信息交流平台。有的社区虽有自己的信息平台，但多用于简单事务的管理，没有涉及养老教育的相关内容，忽视了“老有所学”的价值理念。在大数据时代背景下，社区电子政务能力仍较弱，未形成全面的组织管理体系，导致现有资源无法实现共享，新资源无法及时更新。

三、复合治理视野下开放式社区养老路径的完善

(一)明确政府各部门责任，实现政府主导的多元协作治理结构

要明确政府各部门的分工，实现多元主体协调发展，为开放式社区养老提供多样化服务。财政部门要坚持效率优先原则完善养老服务政策，针对地方经济发展水平的差异，允许当地部门用少量的公共财政资金进行引导，吸引社会资本的参与。[4]国家卫生健康委员会应制定老年人健康状况的建档标准体系，对养老服务对象及养老服务者的情况进行记录，为老人的长期健康奠定基础。医保部门要及时落实住院后的经费问题，帮助经济困难的老人实现老有所医。教育、文化、监管等部门要帮助老人实现老有所学、老有所乐，将终身教育理念融入养老服务。教育部门与文化部门要共同商量符合老年人生理特征的终身教育路径，以“老有所学”为目标，满足不同背景的老年人的终身学习需求，加大“老有所学”的建设力度，实现全民教育终身学习。文化部门要在“老有所学”的基础上，为老年人搭建“老有所乐”的需求平台。公共监管部门要在养老服务中发挥监督评估的作用，既对服务对象评估，也对养老服务提供者进行评估，适时对服务评估体系做出相适应的调整。各部门精准定位自己的职责，在养老服务中进行多元协作治理，会更好地推进开放式社区的复合治理。

(二)整合社会资源，实现多元主体协调发展

充分发挥基层社区在整合人力、物力和财力方面的优势，实现多元主体协调发展。社区要加强与各社会组织的合作，有效利用社会资源，实现多元主体的合作治理。一是利用大学资源培养养老服务专门人才。大学要培养适应为老服务及具有终身学习理念的专门人才，提升学生志愿服务队伍的质量，让学生形成正确的养老服务价值观，增强自我职业价值认同。同时，在学科上要形成多层次、广覆盖的教学体系，加强对养老服务领域的知识拓展。二是民营企业要按照政府制定的政策、养老服务供给标准保证市场机制下社区养老服务的质量。[5]三是利用社会慈善资源，弘扬社会慈善意识，创新劝募和捐赠方式，开通多种慈善捐赠渠道，以推动养老福利事业和慈善事业的良性互动。

建立社会组织管理委员会。开放式社区养老离不开社会组织的积极参与，对社会资源进行整合是多样化养老服务供给的关键之一。要有一个独立部门对社会组织进行统筹，对现有社会组织的区域、渠道、资源进行分层分类，有效发挥各社会组织的优势。在养老服务供给上，社会组织要建立制度标准，形成完整的管理体系，避免重复供给的弊端，有效对各组织资源进行统筹。

(三)打造养老服务教育信息化网络平台，实现开放式社区复合治理

打造社区养老服务教育信息化网络平台，在利用好社区内部现有资源的同时引入社会资源，实现开放式社区养老。要有序安排人才的分层、分类培训项目，使其拥有专业的技能，满足服务对象的多样化需求。同时，可引进社会组织的丰富资源，积极与社区周围的三甲医院及志愿组织合作。在老人的文化精神娱乐方面，社区要与社会志愿组织或学校合作，定期举办文娱活动，以满足老人的精神需求。

实现开放式社区养老服务多元主体协助，需要引入符合时代发展的社会“新”资源，打造养老服务教育信息共享交流平台，如网络图书馆等。要紧跟大数据时代的节奏，以互联网信息技术为支撑，为老人提供即时的教育信息。实现养老服务的开放化，需要打造复合型养老服务体系平台。平台的顶层要由政府牵头，民政、教育、文化等多部门共同参与，各部门将与老年人相关的大学教育、卫生教育、健康教育、生活教育、文化教育等书籍、信息资料等通过平台进行整合汇总，建立全面的老年人教育管理系统。[6]平台的中层应充分吸纳符合标准的民营企业和社会组织加入，市场和社会组织的动态信息要及时在平台上呈现，这有利于政府进一步了解其服务的内容和质量。平台的终端要与群众连接，使群众能通过平台反映个人需求。政府应第一时间对群众需求做出回应并实施积极的解决方案。通过信息技术联结，在政府协调引导下，市场和社会组织要及时将手中的教育资源与群众养老需求挂钩，真正实现供需平衡。