校长专业发展的制度框架及作用机制——新制度主义的视角

傅树京

(首都师范大学 教育学院， 北京 100048)

校长专业发展需要通过一个不断丰富、持续更新和逐渐完善的过程才能实现，在这个过程中需要制度的规约。由于教育的复杂性、学校组织的双重性以及校长专业发展的自我性，单一的制度难以有效达到提升校长综合素养的效果，需要多元化的制度规约，需要几类不同制度的组合。本文运用新制度主义的制度三要素理论构建由规制性(Regulative)、规范性(Normative)和文化—认知性(Cultural-Cognitive)三类制度组成的校长专业发展制度框架并阐述它们的作用机制。制度三要素理论的倡导者理查德·斯科特认为：制度包括为社会生活提供稳定和意义的规制性、规范性和文化—认知性三要素。[1]56这三大基础要素以相互独立或相互强化的方式，构成了一个强有力的制度框架，这种框架既能容纳又能展现这些结构性力量，是一种具有弹性的框架。[1]59该理论不仅提出了制度框架的概念，还对构成的三个要素的多维特征进行了揭示，为后续需要多制度要素结合进行规约才能产生效果的事情，提供了一种认识、思考和解决问题的方式。运用制度三要素理论构建校长专业发展的制度框架，由于规制、规范和文化—认知每个制度的内涵不同、发挥作用的机制不同，各自既可以独立发挥作用，又可以共同作用、协同运行、相互促进，从而产生促进校长专业发展效果。

一、新制度主义视角下校长专业发展的制度框架

这里主要阐明校长专业发展制度框架中的规制性、规范性和文化—认知性三个制度的内涵，即它们是什么，它们主要包括什么，呈现它们的主要载体是什么等。

(一)规制性制度内涵

校长专业发展规制性制度主要是通过法律、法规、政策等体现出的要求对其进行规约的规则。这种规则按照既定的程序，有意识、有目的、有计划地制定与实施，其形成具有明显的主体自为性、程序有序性和载体文本性。这一特点主要体现在三个方面：一是制度设置的主体拥有正式的行政权力，一般来说是由国务院、教育部及其省市和地区等相关教育行政部门制定的，行政权力的发挥为规制性制度提供了合法性基础；二是制度形成的程序是有序的，一般都要经过内容提议、方案起草、民主讨论、方案选定、公布执行等环节，遵循自上而下的形成过程；三是制度载体的形态是文本的，一般是以正式的法律、法规和政策等文本呈现出来。

改革开放后，我国颁布了一系列政策、法律、法规，其中涉及对校长专业发展的一些规约，初步形成了包括持证上岗制度、资格制度、任用制度、考评制度、培训制度等在内的校长专业发展的规制性制度。持证上岗制度：新任校长或拟任校长必须参加不少于300学时的任职资格培训，并在任职前要取得“任职资格培训合格证书”，持证上岗。[2]资格制度：大专及以上学历，5年以上教育教学经历，获得教师资格，中小学一级教师以上技术职务，一定年限的管理经历。[3]任用制度：实行校长任期制，每届3～6年，可以连续任用，实行任期内的目标责任制。[3]考评制度：实行年度考核和任期考核，考核分为优秀、合格、基本合格、不合格。[3]培训制度：全体校长在其职业生涯的整个过程都要参加培训。每五年必须接受不少于360学时的提高培训，并取得“提高培训合格证书”[2][4]。

(二)规范性制度内涵

校长专业发展的规范性制度主要是社会期待中体现出来的要求对其进行规约的规则。这种社会期待是社会主流价值的一种期待，是一种代表公共道理的期待，其中道德成分起着重要作用，它们规约了校长作为领导者应该具有的专业素质。这种期待主要来源于校长的利益相关者，例如，教职工、学生和家长，以及他们的亲戚和朋友，除此之外还有广大的教育研究者、教育实践者、各种教育关注者等。规范性制度有时反映在一些正式文本中，是显性的；有时反映在诸如程序惯例、人际关系、社会观念等公共道德中，是隐性的。无论是显性的还是隐性的，都必须借助于一定的载体才能被校长们感受到，才能作为校长专业发展之应然，从而引导校长专业成长行为。

一些国家关于校长专业标准即是表达社会对校长专业素质期待的一种正式文本，反映了社会对校长专业素质应然层面的期待。美国的社会公众对中小学校长寄予了很高的期望，他们通过制定校长专业发展标准来呈现这种期待。早在1996年，美国就制定了《学校领导者标准》，后来又先后于2008年、2015年颁布了修订的标准，分别是《教育领导政策标准：ISLLC 2008》和《教育领导者专业标准2015》。2015年的标准有10个一级指标：使命、愿景与核心价值观；伦理与专业规范；公平与文化响应；课程、教学与评价；关爱与支持学生共同体；学校人事专业能力；教职工专业共同体；家庭与社区参与；运行与管理；学校改进。[5]美国在制定和修改校长专业发展标准时，都会成立由政策制定者、实践者和研究者组成的小组。他们会征求各类人员的意见，然后进行多方磋商。所以，他们的标准是在大量调查基础上形成的，反映了社会不同人群对校长专业素质的期待，故具有校长专业发展的规范性制度特点。

社会对校长专业素质的期待，还会体现在包括报纸、文章、书籍等代表社会主体的舆论中。例如，对于校长而言，要成为专业的领导者，需要做如下方面的努力：树立专业意识、具备专业知识、提升专业能力。[6]现代新型校长，应当具备合理的知识结构、综合的教学视野、明确的评价引领自觉、较强的协同合作意识等多方面素养。[7]校长专业发展是指校长的内在专业结构不断更新、演进和丰富的过程。内在专业结构包括专业理念、专业知识、专业能力、专业伦理、自我专业发展意识等。[8]

通过对反映社会期待的文本分析，以及对社会舆论的关注及对社会公众的访谈，社会寄予校长的期待主要是：应该有很高的职业道德水准，应该有强烈的责任感和服务意识，应该有高品质的学校管理思想和技术，应该引领社会和教师的发展，应该能够协调多元化利益主体共同前行。总之，校长应该学会不断自我超越，应该具有持续不断发展自己的行为等。

(三)文化—认知性制度内涵

校长专业发展的文化—认知性制度是校长在其专业发展中由于受文化环境影响而产生的认知。这种“内在的”认知是由“外在的”文化塑造的。[1]66校长在受到外部的文化刺激后，会与自己的机体进行反应，从而形成关于自己成长的系列符号，逐渐演变成个体认知图示，对其专业发展素养进行塑造。这种认知主要存在于校长们的内心中，可以通过他们的发言、日记、行为等反映出来。其中有些是明示的，可以运用概念、命题等通过语言和文字呈现出来；有些是默示的，一时难以用语言和文字传递出来，但是有些可以通过他们的行为反映出来。借用新制度主义中的制度三要素理论对文化—认知性制度要素的分析，结合对校长职业特点及人性假设的分析把握，加之实证调查，发现文化影响对于校长作为领导者的素养，诸如专业成长、管理技术、发展资源、办学自主权等等都形成了一些具有共性的认知。

实证调查主要运用访谈法获取数据，访谈对象以东部的中小学校长为主，兼有中部和西部一些省市的校长，共计访谈53人。以结构型访谈为主，兼有非结构型访谈。主要运用类别分析等方法进行数据处理，把访谈数据进行编码、分类，在同一性资料基础上进行同类比较，在不同类资料基础上进行差异比较，使经验资料和理论分析结合在一起，从而得出如下结果。

关于校长专业成长的认知：校长们普遍认为作为学校领导者，应该引领学校改进，应该带领教师发展，应该设法让学生成才，应该让家长满意，为此必须让自己有视野、有想法、有技术、有能力，这些都取决于自己的素质。所以，自己必须不断提高自己，要持续成长，以校长的发展促进学校的发展，以校长的成长带动教师和学生的成长。

关于校长管理技术的认知：校长手中虽然有权力，但是面对的都是有知识的教师，仅用职权管他们不行，要有校长权威，让他们心服口服；校长管理的责任很大，要有服务意识才能有效地履职；校长要了解社会的发展，了解社区特点，不仅仅让学校内部接受你，还要学会处理学校与社会、学校与家长的各种矛盾。

关于校长专业发展资源的认知：校长们普遍认为，学校的发展需要上级与社会的支持，他们的专业发展也需要外界资源供给，但是很多校长感觉目前资源供给不够。关于“您目前专业发展中的最大障碍主要是什么”的问卷调查，81.9%的被调查校长认为是“资源限制”，尤其是郊区校长更是感到资源供给欠缺。

关于校长办学自主权认知：虽然我国一些政策都提出要依法保障学校充分行使办学自主权，但是目前的行政文化背景下，很多校长抱怨办学自主权不够，各种各样的行政干预过多，强烈要求赋予他们与职责对应的办学自主权，给予他们独立自主地进行教育教学管理的权力，使他们在一定空间进行人与人的灵魂碰撞。

二、新制度主义视角下校长专业发展制度的作用机制

规制性、规范性和文化—认知性三制度都在规约着校长的专业发展，那么，他们是如何作用于校长的？校长为什么会遵守这些制度？

(一)规制性制度的作用机制

规制性制度对校长的规约是一种权力的控制力量，要求校长必须按照政策所要求的内容去做，必须遵守这些规则，具有强制性。规制性制度是通过实施奖励或惩罚来影响人们的行为。[1]60例如，关于校长专业发展的奖励机制：一旦人们获得了“任职资格培训合格证书”，具有了教师资格和必要的教学与管理经历，便具有了成为校长的可能性；一旦取得了“提高培训合格证书”，且认真工作，完成了任期内目标，考核合格，便具有了继续担任校长职务的可能性。再如，关于校长专业发展的惩罚机制：无正当理由拒不按计划参加培训的，督促其改正，视情节给予批评教育、行政处分、直至撤销其职务。[2]如果校长年度考核、任期考核被确定为不合格，或者连续两年年度考核被确定为基本合格的，被认定为不适宜担任现职的，应当按照有关规定予以组织调整或者组织处理。[3]

上述的奖惩机制表明，遵守制度者可以继续留在校长职位上，即让遵守者“尝到甜头”后续继续遵守；违反制度者则取消做校长的资格，即让违规者“付出代价”，明示其后续不再违规。这便是规制性制度强制性的原理。道格拉斯·C. 诺思认为，制度运行的关键在于犯规要有成本，对违规者要有处罚。[9]在中小学，校长职位相对同级教师来说，可以有比较高的经济收入；校长具有职权，可以满足其权力的需要；校长职位本身还可以获得较多的荣誉称号及社会资本。这些表明做校长的获利性较大。面对规制性制度带给校长的奖励与惩罚，具有“利益人”特征的校长自然选择遵守，因为人受到经济刺激会做出任何能够提供最大经济利益的事情。[10]

规制性制度对校长专业发展的影响不仅仅是由于遵守了外在条文就会获得利益，实际上也需要校长们最起码的内在认可。他们有了对制度的认可，其认识、行为与专业发展制度碰撞以后就会产生情绪、情感的反应。按照新制度主义理论，当校长们遵守了专业发展的制度，会有一种轻松、平静、安然的感觉；当他们违反了此制度，会有紧张、不安、担心的感觉。心理学的研究表明，前者使人舒服，后者使人焦虑，这样的感觉促使校长们选择遵守规制性专业发展制度。这种碰撞所导致的情感，可能就是制度要素的力量来源。[1]62

(二)规范性制度的作用机制

规范性制度对校长的规约主要是一种道德的约束力量，是社会期待赋予校长应该具有的素质和应该获取这些素质的合法性方式，当这种期待作用于校长后，他们接纳了，就实现了制度规约功能。所以，规范性制度的遵守原理主要依靠被校长接受的社会期待力量。当社会期待适用于特定情境中的行为者时，他们就会成为一种外在压力，这种外在压力成为支配他们的力量。[1]63社会对教育、对学校的期待直接指向校长，促使校长产生社会责任和职业责任，这些责任形成了压力。由于校长的“社会人”特征和工作权威的需要，他们接受了社会对其要求，使得这些压力变成了支配他们的力量，因此对校长的专业发展行为就产生了约束性的影响。

校长作为具有高学历和高职称的群体，具有很显著的“社会人”特征。虽然为了生存与发展他们需要物质与金钱，但是“社会人”特征还使他们更多地追求人与人之间的友谊、尊重与信任，他们还有强烈的归属和荣誉等方面的欲望，所以社会期待对他们会有更大的影响。他们希望自己归属于校长这个群体，希望得到社会的认可、上级的支持、教师的信任、学生的爱戴，这样他们就会获得很多无形的社会性资源。为此他们就要设法实现社会的期待，设法办社会满意的教育，设法满足教师的需要，设法促使学生全面发展。这些都是建立在专业成长基础上的，一个专业发展不到位的校长，不可能符合社会对他们的期待。这正是规范性制度对校长发展影响的作用机制。

校长作为学校行政管理的首要领导者，他们希望能够极大地影响师生，甚至影响更多的人，最好做到“一呼百应”，这就需要校长有很高的权威。领导科学认为，领导者的权力根据其来源可以分为职权和权威：职权是权力机构赋予的，是外来的；权威是个体内生的，“起源于个人的智慧、知识、经验、道德价值、领导天赋、奉献精神等。”[11]管理者有没有权威，以及权威大小，都是由其自身素质决定的。作为出色的管理者，权威对职权有着不可或缺的补充作用。在学校这个需要学术引领的环境中，权威起着举足轻重的作用，对师生的影响力是巨大的；在学校这个职权空间难以自主扩大、而权威空间可以自主扩大的环境中，彰显权威的功能就显得格外有价值。校长为了获得权威，就要做符合社会期待的事情，否则教职工、学生、家长等利益相关群体不会赋予其权威。

上述分析表明，校长们要想满足自己的需求，就必须设法实现社会期待，必须遵守道德规范，否则可能被上级轻视、被社会漠视、被校长群体孤立，也得不到师生的爱戴，其影响力大打折扣。当校长们遵守了其专业发展的规范性制度，实现了社会期待后，会有一种荣誉感，这种感觉让他们倍感舒服、倍感自豪。这种富有正面意义的情绪、情感体验，会促使他们再次产生积极向上行为；反之会产生羞耻感，使他们焦虑、自责、懊悔，这种感觉促使他们自我反思、自我谴责，唤起他们对社会期待的接受等情感体验，与非道德思想和行为保持距离，约束他们以后不能违反规范性制度。

校长们对规范性制度的遵守，虽然源于外在的社会期待，但是更重要的是校长们对这种社会期待的接受是自愿的，因为规范性制度没有强制性。当校长们接受了社会对他们的期待，规范性制度就变成了一种内在的力量，就会使他们的行动与社会道德的要求一致，就有可能使其专业发展驶入一种规范秩序的轨道。所以，规范性制度的作用机制，是外在社会期待通过校长内化的接受而实现的。

(三)文化—认知性制度的作用机制

文化—认知性制度对校长行为的规约是自然而然的，不是用与利益的得失密切联系的奖惩机制来强制他们遵守制度，也不是完全用外界的社会期待来约束、诱导他们遵守，而是从校长意识中生长出来的认知图式进行的规约，是这些内生的意识品质自然而然地体现在了其专业发展的行动中。这种认知图示既包括校长关于其专业发展的一系列概念、推断、命题及判断等，还包括他们对这些认知的结构组合，包括其思维模式等。众所周知，思想认知决定了行为，这种认知图示实际是一种精神的力量。支配事物运作的“最基本的是一种‘精神气质’”[12]。一旦校长们认定了他们作为领导者需要具有的素养，认定了需要通过合法方式形成这种素养，把他们“视为当然而接受的各种理解或认知框架”[1]70，就会有行动，就会有具体的行为表现。所以，文化—认知性制度遵守是一种“理所当然”状态下的自然行为及必然行为。

校长的这种自发的、不假思索的遵守离不开文化的塑造。学校不仅是一个具有科层特征的组织，而且也是一个充斥着文化气息的组织。校长不仅仅具有逐利需要的“利益人”和追求圈内认同的“社会人”特征，而且客观上还是一个受所处文化环境影响的“文化人”。文化—认知性制度把校长假设为“文化人”，因为他们会受到社会文化的影响，这种影响注定会在校长的认识中留下烙印，对校长产生潜移默化的影响，从而形成他们的认知图示，使他们用自己的认知图示来看待、解释自己的专业发展，进而产生相应的行为。这种认知不只是某个人的，而且是属于校长这个群体。虽然校长来自不同地方，具有不同的家庭背景、学历学位和人生经历，但是一旦他们进入校长这个群体，就会形成一些共同理解、共同假设，就会生成共同的认知图示，然后变成共同行为，这便是“文化人”的魅力所在。

“自我实现”的需要是文化—认知性制度建立的又一个人性假设基础。人都需要从事自己所希望的事业，并从事业的成功中得到内心的满足，希望最大程度地发挥自己的作用。校长具有强烈的自我实现需要，其中包括实现自己的教育理念及管理理念，实现自己教育改革、学校改进的设想，实现成为一个优秀校长的梦想。为此他们生成了自我发展的文化—认知性制度模式，他们定会按照这一生成去促使自己成长，作出成长的选择，而不是畏缩的选择，这就是趋向自我实现的运动。[13]这些都指向了校长对文化—认知性制度的遵守。

校长专业发展的文化—认知性制度无论是明示的还是默示的，都在发挥着重要的规约作用，都在实质性地塑造着校长们的行为，是一种文化影响下的自我实现的体现，因此对校长们的影响是最为深入、最为持久和最为巨大的。

结 语

按照新制度主义的观点，校长专业发展制度框架包括规制性制度、规范性制度、文化—认知性制度。三种制度的内涵表明：它们对校长专业发展的规约内容有相似的，有针对的，还有侧重的；规约反映的意志分别代表了政府、社会和个体的意志；规约呈现的载体分别是正式文本、文本与观念结合、个体表现等；规约显示的特点分别是清晰与明确、显性与隐性、明示与默示等。

三种制度以不同的方式作用于校长专业发展，使得它们的遵守原理也不同：规制性制度是必须遵守的，遵守后可以获得奖励，否则会受到制度的惩罚；规范性制度是应该遵守的，遵守后有愉悦的体验，否则会受到良心的惩罚；文化—认知性制度是理所当然地遵守，这是内心深处的一种渴望，否则会受到灵魂的拷问。无论三种制度如何作用于校长，都趋向于遵守，这便是制度规约的价值所在。

尽管三种制度的内涵不同，作用机制不同，但是它们的目的都是相同的，它们的路径也是相似的，都是通过规约校长促进他们的专业发展。正是由于三种制度的差异性，凸显了它们构成校长专业发展制度框架的价值，也看到了它们组合而形成的制度框架可以产生互补、互促的协同效应。目标的一致性与路径的相似性表明，三种制度形成的制度框架可以对校长专业发展的促进起到增效、强效作用。

新制度主义三要素理论为促进校长专业发展提供了研究视角，让我们有目的地、有理论支撑地研究校长专业发展制度框架；制度三要素理论为了发挥其更大的指导作用，需要不断充实、丰富与完善。本研究拓展了该理论的应用范围、丰富了其在校长专业发展领域的研究积累、推动了该理论的进一步发展。