失信被执行人信用惩戒制度探析——以失信惩戒与人权保障的平衡为视角

贾春生

(太原市中级人民法院，山西 太原 030021)

基本解决“执行难”是最高院贯彻党的十八届四中全会的要求，也是对全国法院的执行部门提出的基础性要求，需要关注的是，建立健全失信被执行人惩戒机制是加强执行规范化建设、建立执行工作长效机制的重要内容，关系到执行质效的提升和社会公平与正义的维护。

一、失信被执行人惩戒过程中的人权保障缺失

我国的失信惩戒机制在惩戒失信被执行人、促进基本解决“执行难”方面发挥了积极作用，但在人权保障方面仍存在较大的缺位。一些执行法院及其执行人员他们并不重视所应当遵循的合法性和适当性的要求，仅仅将债权的实现当作其唯一目标，他们的行为不仅是对失信被执行人所拥有的合法权益的侵犯，也是对执行过程中程序公正这一价值的违反，这一行为阻碍了我国司法体制的不断进步与发展。综合考察我国法院在失信被执行人惩戒过程中的人权保障缺失现状，其主要反映在以下几个方面。

(一)人身自由权的保障缺失

公民的人身自由权是其最基本的一项权利，同时也是最不容侵犯的一项权利。当然，每个人的自由都不是绝对的，自由权利的行使要以不损害他人的权利为界限，如有侵犯，则法律有权对其自由进行限制，甚至是剥夺。失信惩戒制度对失信被执行人人身自由的限制即以此为法理依据，《中华人民共和国民事诉讼法》中的相关规定、《中华人民共和国出入境管理法》中的相关规定以及最高人民法院的相关司法解释中都对失信被执行人可以采取的司法制裁措施进行了规定：限制出境、限制高消费的，必要时可对其进行司法拘留。

在司法实践中，依法限制失信被执行人人身自由权的惩戒措施为推进执行工作、保证其尽快履行义务获得了良好的成效，但如果不规范运用司法权或行使权力超出必要限度，则会导致对被执行人基本人权的侵犯，严重损害司法的公正性。现阶段，我国法院普遍存在失信惩戒措施使用不规范的问题，惩戒缺乏整体性、灵活性及系统性，执行人员在适用法律时也存在机械适用的情况，以违反失信惩戒和限制高消费进行司法拘留也屡见不鲜，“以拘代执”成为常用手段，从而错误理解了司法拘留措施的使用情形与方式，失去了其惩戒被执行人的根本属性。如被执行人不履行的原因不是主观不履行而是客观不能(没有履行能力)，进而失信惩戒，甚而司法拘留，则剥夺或限制其人身自由权将会致使一些确无履行能力的被执行人的人身自由权得不到保障，失信惩戒也失去了其应有的价值。

(二)人格尊严权的保障缺失

在对失信被执行人进行惩戒的过程中，对其人格尊严权的保障极易缺位，主要表现在以下几方面：

第一，对失信人员列入失信被执行人名单不规范，屏蔽、撤销不及时。认定失信被执行人直接关系到其人格尊严权的保障与行使，也是对其进行惩戒措施的前提，因此，对失信人员的认定应首先在执行工作中得到重视与规范。在理论的范畴，最高人民法院在2017年发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《名单信息规定》)为我国的失信惩戒制度做出法律规制上的保障，其中，第一条规定了应被纳入失信被执行人名单的情形，而第三条则列举了不得被纳入失信被执行人名单的情形，综合而言，并非所有的执行案件都需要将被执行人列入失信名单，我们应严格依法、依规办事。然而，司法实践中，执行人员时常忽略对“有履行能力”这个在执行中需首要关注的要素，将“失信被执行人名单”错误地理解为几乎全部的“被执行人名单”，对上述规定第三条中规定的情形考察严重不足，出现过度执行，甚至是侵权损害等情况的发生。此外，对应予屏蔽或撤销的被执行人名单也存在操作不及时的情形，严重损害了被执行人的名誉权、隐私权等人格尊严权。

第二，对已向社会发布的失信被执行人的信息方面，其内容和公开方式存在发布不当等情形。由于相关法律的不健全，我国对已发布的失信被执行人信息内容等规范并不完善，现有的《名单信息规定》在一些较为具体的操作问题上也规定的不够细致、详尽，导致部分法院和部分执行法官在已发布的失信被执行人的信息内容以及公开其信息内容的方式上超过实际执行所需，不但将其家庭住址、财产信息、电话号码等各种不必要的信息进行了公布，使之超越案件执行之需要，还时常将其冠以“老赖”等非规范性甚至是侮辱性的称谓，使被执行人的人格尊严遭受伤害，违反了立法的初衷。

第三，在执行过程中，部分法院存在越界暴力执行的行为，损害了司法的公信力和权威性。法院的强制执行行为本身即具有一定的强制性，这是具有法理基础的。然而，强制性并不意味着突破法律的约束，这种强制力一旦冲出必要的边界即会产生相应的违法后果。如果执行人员以野蛮、粗暴等违反社会公序良俗的方式实施惩戒行为，则其行为失去了合法性、合理性基础，即会损害被执行人的人格尊严。

(三)财产权的保障缺失

在强制执行过程中，被执行人的财产是要依法被强制的，但从人权保障的角度出发，并不是所有的财产都应强制，被执行人为实现其本人及所扶养家属的基本生存权、发展权、受教育权、宗教信仰自由权等所必需的有关财产权益必须被保留，可见此基本的人权在权利位阶上是优于债权的，也是必须被优先保障的。

我国目前对被执行人财产权保障不足主要体现为权利保障规范的不完善以及现有规范的不落实。我国现有的法律及司法解释并未重视对被执行人财产权的保护，一些司法解释对此内容虽有涉及，但规范过于简单、狭窄，很难对执行行为起到真正意义上的约束作用。例如，最高人民法院在2004年向社会发布的《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条明确规定了8类不得被查封、扣押、冻结的财产，其中包括一些生活必需费、生活必需品、完成义务教育必需品、身体缺陷必需品、未发表著作、荣誉表彰品等，最后一条是兜底性条款。但对于除此之外的其他财产性权利，我国法律鲜有涉及。且就此8类财产而言，其规定也太过狭窄，例如涉及“被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品”不得被查封、扣押、冻结，但如果被执行人扶养的家庭成员正在接受非义务教育，如高中、大学、研究生阶段，他们大多没有经济收入，仍需被执行人的经济支持，因此，也要在执行的过程中对这部分必要的费用予以扣除，这也是对人权的最基本保障与尊重。此外，该条文并不涉及对实现宗教信仰自由所需必要财产的保障，存在制度缺失。

(四)程序性权利的保障缺失

程序性权利与实体性权利相对，是反映诉讼活动公正性的基本权利，在授予其权利的范围内遵循程序的正义性，其权利才谈得上合法性。如果没有程序的正当性，那么司法之公正性更无从谈起，因此，只有在被执行人的程序性权利得到保障的前提下，对其进行的失信惩戒才具有合法性与正当性。因此，对程序正义性的考量，并非要看该程序是否对个人权利造成了侵犯，而是要看该侵犯是否突破了正义所包含的范围。各执行部门应给予失信被执行人充分的程序性权利，而我国目前在这一问题上却存在较大不足。

首先，在法律文书的送达方面，我国普遍存在送达不规范损害被执行人权利的情形。《名单信息规定》第5条对失信名单决定书的送达做出规定，“决定书应当按照民事诉讼法规定的法律文书送达方式送达当事人”，依此规定，执行送达采用民事送达的方式。在实践中，我国法院目前对执行案件大多采用直接送达或邮寄送达，但执行案件有着不同于民事案件的特殊性，很多被执行人为逃避债务而不明所踪，依照法律规定，应采用公告送达的方式进行送达。由于公告送达时间较长，易失去执行时机而导致执行不能，而若不进行公告送达则在很大程度上无法确认被执行人是否收到法律文书，影响了送达的有效性，同时也影响了被执行人程序性权利的正常行使。此外，送达文书的内容也普遍缺乏对失信后果的提示，《名单信息规定》明确规定了风险提示制度，这一制度不仅是对失信被执行人所拥有的知情权和参与权的保障，也是对法院在进行执行行为时程序正当性的一种保障[1]。被执行人对纳入失信被执行人名单的严重不利后果的了解很不充分，法院认定和惩戒失信程序的正当性基础并不牢固。

其次，在失信被执行人名单的启动、审批及撤销方面，我国尚存在诸多的程序性不足，相关规定并不具体、完善。对于失信名单的启动与发布，法律规定启动主体为债权人和法院，对于失信行为，法律规定为一行为一次惩戒。对于失信名单的审批规范不明确，实践中对审批时限的把握也并不统一，致使不同的法院有不同的操作流程与时长，导致司法不公正现象的产生，被执行人的程序性权利得不到保障。

二、失信被执行人惩戒机制的完善建议

不论是理论研究还是实践探索，司法行为的正当性、公平性及正义性的实现均要求我国司法人员必须把法益的平衡性放在首位，因此，我们要在法益衡量这一原则的基础上，对被执行人个人信息公开的范围进行考量，并应当关注该当性判断以及比例原则，换句话说，我们在对某一法益进行保护但损害到另一法益时，不得超过必要的限度。因此，在失信被执行人惩戒制度中，更应注重惩戒行为与人权保障的平衡，需要法学研究者与司法践行者们以问题导向，不断完善失信惩戒体制、机制建设，以追求失信惩戒与人权保障为出发点，构建行之有效的失信被执行人惩戒机制。

(一)明确失信范围

把失信被执行人列入失信名单是对其进行信用惩戒的前提，若列入失信名单的制度存在瑕疵，则必然影响被执行人各项权利的保障，很难实现失信惩戒与人权保障的平衡。因此，我国司法机关应尽快规范将被执行人列入失信名单的制度，明确失信惩戒的范围，尽量减少实践中因制度缺失所造成的惩戒对象范围扩大或缩小的不公平现状，进一步加强对失信人员名单的管理工作。

应特别强调的是，《名单信息规定》作为对失信名单范围最重要的法律规范，其条文表述应注重明确性及规范性，如前文所述，被执行人是否有履行能力应成为是否将其列入失信被执行人名单的依据之一，但相关法律规范并未对履行能力做进一步解释，而是由执行法官自由判断。由于法官心证能力的不同，则判断的标准及结论也不尽相同，易导致实践中对被执行人惩戒及权利保障的失衡。因此，我国应进一步在进行有效的司法论证的基础上，不断明确列入失信人员的范围，可规范统一的、具有可操作性的标准，也可采用列举法及排除法，列举不应纳入失信被执行人名单的被执行人，并将举证责任归于被执行人，即只要被执行人不能提供证据证明自己属于被排除范围之列，就应当对其实施信用惩戒，也使得执行法院在执行程序中变被动为主动。

(二)完善公开机制

在执行工作中，对被执行人信息的公开应得到法律的规制与完善，因其涉及被执行人的名誉权、隐私权等人格尊严权，故必须对司法权予以严格的限制，在信用惩戒的同时保障被执行人的人权。

首先，在制度建设方面，可借鉴西方各发达国家的经验，在公开被执行人信息的内容及方式方面慎重对待，把保障被执行人权利放在与失信惩戒相平衡的位置，可以由法条明确可以公开的信息内容，同时规定涉及隐私等不能公开的信息，公开方式也应予以明确，禁止以过度宣传的方式为被执行人的人格尊严造成不必要的消极影响。此立法背后的目的是实现权利的平衡，是在督促被执行人积极履行的前提下保障申请人的债权得以实现，同时也在保障此目的实现的同时最大限度地保障被执行人的权利不受侵犯。

其次，在制度执行这一方面，若被执行人确实没有其他财产可供执行，或者连生计的基本维持都很困难，就要坚持人道主义原则，将必要的劳动、生活用具和必要的费用为其留下，也可以建议有关部门对其予以必要的救济。对执行信息的公开也应分情况区分执行，对有能力却拒不履行的被执行人，可对其予以严肃惩戒，对故意转移财产、逃避执行甚至是暴力抗法的行为，可适当扩大被执行人信息公开范围，而对于主观上想要履行，仅因为客观原因暂时无法履行的被执行人，对其惩戒的方式及失信信息公开的手段可适当放缓，以实现执法的灵活性与公正性。

(三)严格监督责任

对司法权进行监督是保障权利正常行使的有效途径，如果公权利脱离监督，其危害后果将难以预知。严格失信被执行人信用惩戒制度的监督责任可以从以下几方面加强：

第一，严格法院内部监督责任，加强内部监督体制建设。法院的内部监督是成效最为显著的监督方式，是充分发挥法院职能的应有之义。它能够对案件的详细情况进行更加有效地核实，对相关的法律问题给予更加有效的回应。例如在失信信息的发布工作中，法院必须严格依照法定程序，对信息的发布、校对进行审查，避免出现信息发布错误，确保公民身份信息的这一合法权益不受侵犯。此外，不断健全法院内部监督，首先就要克服内部监督的弊端，防止由于内部监督的先天性不足而导致的监督不能的现象[2]。

第二，严格检察机关监督责任，发挥检察机关监督职能。根据宪法和法律的规定，检察机关作为我国的法律监督机关具有法律监督的职能，这其中必然包括对法院执行工作的监督。因此，失信被执行人信用惩戒机制的有效行使也对检察机关的监督提出了更高的要求，高效监督失信惩戒制度的实施进程，不断严格监察机关的监督责任，建立起一个常态化、机制化的监督体制，使法院和检察院的职能发挥到最大化，避免监督流于形式。

(四)规范救济措施

执行的过程即为行使公权力的过程，这其中必然不乏公权力与私权利的抗衡，由于公民私权利处于相对弱势的地位，故必须给予其一定的救济措施。在失信惩戒过程中，从失信名单的发布，到强制措施的执行，再到送达等诸多环节，公权力对私权利人身自由权、财产权、人格尊严权及程序性权利的侵犯都难以避免，因此，我国应不断规范救济措施，以保障信用惩戒制度的有效发挥，同时实现失信惩戒与人权保障的平衡，使公正、平等的法治理念真正深入人心。

目前来看，执行异议、复议等程序设置都是为被执行人广泛应用的救济手段，其在实践中也切实解决了一定的司法不公。然而，上述救济手段所发挥的作用却依然有限，对很多非财产性权利的救济也并不涉及，因此，我国在此类问题上仍需不断探索，以适应实践中对执行工作的新要求。为此，我国可参考德国“债务人名簿制度”设计的经验，不断丰富我国的事前权利保障与事后权利救济，解决我国长期以来形成的执行救济时间长、救济主体不明确、救济渠道不畅通等难题，例如在公布失信人员名单时，要做到认真听取被执行人所进行的陈述，并且确保被执行人名单的准确送交，不断实现程序上的正义。在事后权利救济方面，对违规采取失信惩戒措施的行为要追责，必要时可由被执行人提出损害赔偿，在保证执行质效的同时也要切实保障被执行人的人权，以完善我国的被执行人惩戒机制。