1953年划乡建政的地方实践：以山西省山阴县为例

史聪玲，贺文乐

(1.湖南师范大学 历史文化学院，湖南 长沙 410000；2.山西师范大学 历史与旅游文化学院，山西 临汾 041004)

加强农村基层政权建设是中国共产党进行革命、建设与改革的重要策略。从抗日战争开始，历经解放战争、农业集体化，直至改革开放，农村基层政权建设体系在不同历史时期逐步健全与完善。目前学界对这一问题的研究已取得丰硕成果(1)相关成果有江燕《新中国成立以来农村基层政权建设的历史考察》(河北大学出版社，2009)；于建嵘《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》(商务印书馆，2001)；陈益元《建国初期农村基层政权建设研究：1949—1957年——以湖南省醴陵县为个案)》(上海社会科学院出版社，2006)；陈益元《中国共产党政权建设与农村社会变迁(1949—1957)——以湖南省为研究个案》(湖南人民出版社，2016)等。，但从历史角度对农村基层政权的研究依旧比较薄弱，相关研究所涉时段多为清末民初、人民公社时期，对新中国成立初期农村基层政权建设进行历史考察的成果可谓付诸阙如。有鉴于此，本文在充分挖掘基层档案资料的基础上，拟从县域视角对新中国成立初期基层政权建设作初步考察，以期窥探国家与基层社会在划乡建政过程中的互动关系，进而为新时代社会主义新农村建设提供历史借鉴。

一、划乡建政的缘起

早在抗日战争和解放战争时期，中国共产党领导的根据地、解放区就建立了行政村，在动员群众支援战争、夺取全国政权方面发挥了重要作用。中华人民共和国成立后，行政村在恢复生产、抗美援朝、镇压反革命等社会改革运动中继续产生效力。但在国民经济恢复任务完成之后的和平建设时期，这种分散而狭小的行政村显然难以适应新形势的需要。1953年1月，中央人民政府颁布实行《中华人民共和国全国人民代表大会及各级人民代表大会选举法》，明确规定了乡一级人民代表大会代表的名额限定[1]25。4月，中央选举委员会在《关于基层选举工作的指示》中进一步强调：“乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会的选举工作，是全国及地方各级人民代表大会选举工作的基础。”[2]14。以乡取代行政村已然成为国家战略策略转轨的重要实施步骤，是国家试图通过建立与健全基层政权进而建立人民代表大会制度以巩固人民民主专政的必要之举。

根据中央政策，华北局要求山西省委、省政府在各级人大选举工作开始之前完成划乡工作。1953年4月中旬，山西省政府召集各地专员和县长举行会议讨论和部署全省的划乡工作。会议强调生产建设的重要性，要求划乡工作必须服从并围绕生产进行。5月，山西省政府先后颁发《划乡实施方案》《关于划乡工作中几项具体问题的规定》以及《划乡工作进行程序》等文件，全省范围内的划乡工作由此开启。

山阴县位于山西省北部，长城以南、雁门关以北，东邻应县，西交朔州市，南接代县，北连左云、右玉、怀仁等县市。1946年6月，该县全境解放。1947年3月至1948年3月，全县完成土地改革。1949-1952年期间，全县在县委和县政府的领导下，先后通过开展互助合作、生产救灾以及冬学等发展生产与社会文化的群众性运动，完成了国民经济恢复的任务。随着经济、文化的发展，村与村之间共同举办的事业逐渐增多起来，部分地区由于兴修水利、发展林牧、兴办学校的共同需要已感村小力薄不能解决。如岱岳镇中街小学因村小力薄无力增添教室，致使有的小学生只能上学半天，还有的适龄儿童因教室少而无法接收[3]1。即便在生产中也存在不少问题，农村自由借贷政策的开展受阻较大，不少群众与干部保守思想严重。如二区富河乡洪济屯村土改以后，群众中存在着“怕斗争”“怕说富”“以穷为荣”“怕划成份”“怕当富农”等思想。当时在群众中流传着“穷光荣，富倒霉。”因此，很多农民上升为中农后就不敢再向前发展。中农韩正国经常好吃好喝而不攒钱；中农韩养鱼1951年参加互助组，1952年产粮较多一些，怕人说富，假造失盗事件，说被贼偷去粮食5石多。此类现象的发生，无疑打击了农民发展生产的积极性。1952年该区东辛庄村刘茂财农业生产合作社建立后，在部分群众中又产生了“怕共产”的思想。该村农民韩茂齐把六、七斗小米和部分高粱、黑豆埋在地里任其腐坏。更令人不可思议的是，他种地90多亩，产粮40石，竟然还换上破衣服领救济粮。由于自由借贷未很好开展，在1951-1952年期间，二区因缺口粮而被迫跑口外者即有8户，致使20余亩土地荒芜[4]23。这给山阴县农村生产造成了极为不利的影响。

为了响应国家要求建立乡人民政府的号召，同时也为了解决本县农业生产中存在的诸多问题，山阴县政府于1953年5月1日制定了划乡计划方案。5月2日，山阴县召开了县区村三级460人的扩大干部会议。会议贯彻了划乡既便于行政领导，又有助于国家各方面建设与发展的原则，注意了单纯以人口、距离划分之偏差，分为平川、山区、丘陵三种不同情况进行。会议经过讨论，充分估计可能遇到的困难问题并确定了以典型试点推动全面一般的开展方式[5]8-10。会后，山阴县建立生产划乡委员会，下设生产划乡办公室，负责全县划乡建政事宜。全县划乡工作分三期进行：第一期于5月进行，由50人组成5个工作组，分赴山阴城等5个典型乡开展试点工作；第二期于6月进行，由95人组成16个工作组，分赴二、三、五区16个乡开展工作；第三期于7月进行，由101人组成16个组分赴四、六、七区16个乡开展工作[6]129。历时3个月的划乡建政不仅使基层政权建设趋于完善，而且为1954年人民代表大会制度的确立奠定了坚实的基础。

二、划乡建政的开展策略

山阴县划乡建政的开展，在坚持以生产为中心的前提下，经过宣传动员与制度建设，最终建立、完善并巩固了乡级政权。

(一)以生产为中心进行划乡

在划乡工作开展的过程中，山阴县政府始终将发展生产放在首位。前述扩大干部会议除布置了生产划乡任务后，还讨论了关于如何贯彻自由借贷、保护私有政策的问题。会议经过讨论决定，首先打通村干部的思想，村干部回村后，在生产划乡工作组的协助下，组织党、团宣传员分片深入，按户进行宣传，加强对群众的阶级教育，贯彻保护私有政策，解除群众思想顾虑。通过党团员带头、干部保证、互助组带动，开展了自由借贷。如洪济屯村村长韩志义出借粮食5.7石，民兵队长马俊出借粮食14石。原来村干部估计无余粮的韩廷宝对村干部说：“你们能保证，我也有粮哩”，于是主动出借黍子5斗、糜子4斗。据统计，全村9户共出借粗粮37石，解决了120亩耕地的籽种问题和25户缺口粮问题。郭存用借粮做本钱收购鸡蛋赚钱320000元(旧币，折合新币32元)，原来准备跑口外的郭世达等7户在得到口粮后也决定在村安心生产[4]24。由此可见，自由借贷的积极开展在一定程度上消除了农民的思想顾虑，也解决了生产中的部分困难，提高了农民生产的积极性。

围绕生产进行划乡这一中心工作，山阴县政府还对互助合作运动进行了总结和反思。运动主要存在盲目冒进、形式主义以及强迫命令等偏差。如二区山阴城乡27个互助组中只有5个互助组正常运作，其余都是有名无实。该区辛立庄村成立互助组时，干部宣传说：“不参加互助组就是不响应毛主席的号召”。互助组成立后，干部曾要求组内的养牛户给组员义务耕地。更有甚者，组长去大同参加互助组长培训会议让组员花200000元(旧币，折合新币20元)给新做了1条花被子。会议结束组长回村后向群众宣传说：“你们没吃的和(方言，意即‘向’)我要，我没吃的和你们要”。由于干部宣传工作不到位，直接致使群众缺乏对互助合作政策方针的正确认识，误以为政府纠正盲目冒进的倾向是改变政策本身。如三区有的群众说：“我们没参加互助组，做对啦”[5]9-10。

针对上述问题，山阴县政府决定整顿互助组。在整顿中，干部首先向群众讲解互助合作政策以及自愿互利原则，然后帮助互助组建立账目、修订制度、制定简单的生产计划等。如双寨村周丕善的耕牛最初作价入组后，组内让其耕作却不予以饲养。经查实后，村干部决定耕牛归还原主，组员生产情绪逐渐好转。黑疙塔村李万富互助组执行制度较好，不仅勤算账，而且检查及时、处理问题得当。在该组的带动之下，有14个互助组发起挑战竞赛，极大地激发了农民的生产热情。受此影响，邻村双寨村13个互助组都得到了发展，组员们满有信心地说：“今后一定加强巩固，继续的发展下去，逐步的提高，给集体化打下强有力的基础[7]32。

为了以生产推动划乡工作的开展，山阴县还开展了夏季生产竞赛运动。运动在“保夺红旗”的口号下提高了农民生产积极性。据二、三、四、七区的统计，有47个互助组参加了竞赛运动。尤其值得一提的是，妇女在夏锄中发挥了重要作用。如北周庄村妇联主任薛玉莲带领11个妇女3天锄谷地24亩[8]35。生产竞赛运动激发了农民的生产热情，充分利用了农村劳动力，进而促进农村社会经济的发展。

(二)宣传动员

划乡伊始，县政府通过召开党团员、干部、宣传员、群众代表、妇女、老农等不同层面的专门会议，由党内到党外，由干部到群众进行宣传。同时，县政府还敦促各乡组织专门的宣传员广泛采取黑板报、屋顶广播、读报组等宣传手段对划乡政策以通俗易懂的语言进行讲解。据统计，四区9个乡26个村共组织宣传员448名(内有妇女25名)、黑板报217块、广播筒33个、快板5人。[9]50有的乡则动员妇女积极分子通过速成班、民校甚至串门等方式进行宣传。三区旧广武村速成班女学员刘玉兰给她母亲讲解划乡意义，徐爱莲、金玉英等十几个妇女利用串门时间宣传划乡[10]27。为了避免开会耽搁生产，在部分乡划乡工作组成员深入到田间一面帮助群众干活，一面宣传划乡。多样化的宣传不仅加深了群众对划乡政策的了解，而且有助于消除植根于群众头脑中的迷信思想。如二铺村发生虫害之后，开始群众不敢消灭，有的说“神虫越打越多”，有的说“没领牲畜供，得罪了神，天降虫灾”。于是，一部分人消极的等待“神收”，另一部分人在地里插五色纸旗[9]50。为此，划乡工作组进行大力宣传，通过各种会议，以“人定胜天”的思想加以教育，逐渐扭转了群众的封建迷信思想，进而掀起了轰轰烈烈的除虫运动。

然而，在划乡过程中，群众和干部依旧存在不同程度的思想顾虑。从群众层面来讲。有的小村群众不愿意和大村合并，如较小的四里庄村群众最初不愿和较大的八里庄村合并，因为“怕受欺”。有的村群众怕加重负担，如全村共有14户的青李庄素来与山阴城乡交往密切，在划乡时只愿划归山阴城，理由是可以继续隐瞒土地以便少出公粮。有的村群众对划乡采取无视态度，认为是“政府的事”，如北盐池村段福老汉说：“这是政府的事，与咱无关，划在那里也行”。有的村群众把日伪时期的“大村制”与现时乡制混淆，富河乡个别群众即如此。还有的村群众产生了“共产”思想，如马营庄村胡拳说：“组织农业生产合作社、互助组，又划大乡，一定是走共产主义呀！”从干部层面来讲。有的干部宗派思想严重，如四里庄东、西两村干部“搞宗派”，互相闹意见，争夺领导权。换班思想在干部中相当严重且普遍存在。如山阴城乡东北街“街长”罗贵生说：“这次机会到啦，快换下吧，叫当干部就把生产耽误了。”也有的干部只愿当补给干部，如北盐池村党小组组长段寿昌听到给干部发放补给粮后，工作就积极起来[11]19-20。这充分说明，国家划乡举措与基层社会群体的切身利益发生了冲突，进而引发有违国家意愿的思想顾虑。

为了消除上述思想顾虑，县政府采取了积极的应对措施。针对村群众进一步贯彻划乡精神，随时随地反复宣传划乡意义。与此同时，加强对群众“当家作主”的思想教育，说明新旧社会本质上的不同。在此基础上，通过群众大会对群众中存在的一些错误思想进行适当的批判。针对村干部通过各种会议疏通党、团员和积极分子的思想，对优秀的干部进行表扬并从中培养骨干，带头自我检查，教育其它干部；对思想落后的干部，在进行适当批评的同时亦指出其成绩，加强阶级教育和前途教育。如四区兰家窑村水利委员兰天昇扭转“换班”思想以后，积极领导群众仅用3天时间即修好水坝2座[9]51。思想政治教育的重要性由此可见。

(三)制度建设

在划乡的过程中，县政府始终重视对乡干部的培养与选拔。县政府通过工作组对乡干部进行了自上而下和自下而上的双向互动了解。一方面，工作组给群众讲明乡干部条件、启发群众，让其对乡干部多提意见。另一方面，工作组深入群众了解各方面情况，做到心中有数。当工作组意见和群众意见相一致后，在代表会上提出乡干部名单进一步讨论酝酿。在选择乡干部时，县政府既注意保留一定数量的老干部及对其能力的加强，也注意将群众拥护的新人才选拔到乡政府中来。其中，值得注意的是，县政府对妇女干部给予培养和重视，有力地调动了广大妇女积极参加生产、文化建设和各种社会活动的积极性。

事实证明，在充分发扬民主的工作方法之下，选拔出的乡干部既能胜任工作，亦能得到群众拥护。如三区南周庄村孙友说：“干部可得好好研究哩！不然选上坏干部，咱村就会分成派别。”二区上河西村吕高科说：“现在真正民主啦！咱们群众提意见，也顶事啦！”县政府通过这种方式更加了解乡干部情况，然后经过干部会、代表会的充分酝酿，乡干部顺利当选。据载，全县46个乡共有补给干部139名，其中党员84名、团员13名；妇女干部53名，其中副乡长13名、委员会主任15名、委员24名[9]52。

乡人民政府开始运作后，还制定了切实可行的工作制度，陆合乡即如此。首先，建立会议制度。规定：乡人民代表会议每两个月召开1次会议，由主席负责召集；乡人民政府委员会每月召开1次，由乡长负责召集；民政、财政、生产、文教、治安5个委员会，每月均召开1次会议，由各主任委员会负责召集；各村主任如需在本村召开群众大会时，须经乡人民政府批准后方可召开；以上会议在必要时可随时召开，但须报请上级政府批准。其次，规范日常工作条例。规定：乡支书、乡长、乡秘书，每月须轮流值班，管理日常事务，接见群众，认真处理群众来信来访，不得藉故推诿或拖延积压；上述几个干部应经常深入各村督促帮助检查工作和协助村干部解决问题；乡对村的领导，主要采取口头解说、当面交待的办法，多与群众直接见面，一般不得应用文字形式发布指示，除上述例会外，乡不得随意召唤村干部到乡，以免耽误生产[11]21-22。上述制度的建立，提高了乡政府的办事效率，规范了乡级政权。

三、划乡建政的效果

1953年5-7月期间，山阴县先后开展了三期划乡建政工作。全县由1949年的6个区、37个行政村、288个自然村改划分为7个区、46个乡、1个镇、237个自然村[12]9-10。随着新行政区划的形成，乡级政权成为连接县与村的重要纽带，对乡村社会产生了重要影响。

山阴县划乡建政相关措施的施行有利于党和政府干部更直接的与群众交流沟通，进而强化国家对农村的治理。农村自由借贷、互助合作运动和夏季生产竞赛运动的开展，改善了农民的生活条件、调动了农民生产的积极性、提高了生产力，其中农村的自由借贷促进了资本的流通，解决了农民群众切实的生产困难，为当时的农业生产增加了活力；互助合作运动则是更加注重政府的管理作用，使得互助组的发展更加正常化，生产力得到极大的提高。还解决了包括水利纠纷在内的诸多纠纷。上述措施有利于农村资源的充分利用和国家工业化的推进，有利于贯彻落实国家过渡时期的总路线。在划乡过程中，为了加深群众对划乡政策的了解进而动员群众积极参与划乡建政，政府采取了丰富多样的宣传手段，坚持从党内到党外、从干部到群众的原则，彰显了我国民主政治以人民为中心的实践原则和价值取向。同时，更体现了国家通过政权力量动员农民进行农业社会主义改造，有利于缓解国家和农民之间的紧张关系，促进生产力的发展。政府还动员农民积极参与乡干部的选举，调动了广大乡村农民参与基层政权建设的积极性，也使得“群众路线”得到落实，为农民参与国家管理提供机会，推动了我国以普选为中心内容的国家民主建设，确保人民当家作主。同时，也促进了我国干部队伍的建设，加强对农村干部的有效监督。在委任乡干部时，重视培养妇女干部，有利于妇女参政议政及其地位的提高。在划乡过程中成立了乡人民政府，建立并完善了相关制度，不仅提高了工作效率，还规范了乡级政权的建设，使其成为党和国家联系群众最直接、最有效的组织，在加强党和国家与群众的联系、贯彻落实党和国家的相关政策方面发挥了积极的作用。

当然，山阴县划乡建政中存在的问题亦不容忽视。第一，部分乡宣传工作还不够深入。不少群众对划乡的重要精神和意义未能很好体会与领悟，只知道“上边省钱，下边省工”。尤其是妇女和老年人对划乡意义的了解更少，如岱镇青龙巷董长征的妻子说：“这次画匠可吃香呀，毛主席给咱们画像呀！”将划乡理解为国家减少行政开支即“省钱”和基层社会生产建设减少劳动投入即“省工”，明显有违国家划乡政策的初衷。至于将“划乡”误认为“画像”则更体现了基层弱势群体政治观念的淡薄。第二，在选择乡干部上存在草率从事、顶名凑数、单纯任务观点的问题。如二区富河乡秘书连换数次，最后一次还是未符合群众和政府的要求。在选拔乡干部时并未通过群众，而是工作组包办代替，甚至发生强迫命令现象，“强迫不同意为同意”。如工作组在二区北盐池村开会提出李文科当生产委员会委员，群众不同意，工作组不散会，群众在无奈之下勉强“同意”。同时对乡干部教育不够，存在着“薪金”观点。如二区山阴城乡支书王福说：“我还没有区上通讯员赚得钱多哩！”此外，对妇女干部分配工作不妥当，如二区洪济屯村一个妇女当了村主任，“开会叫不到人，气得哭”。这些问题都不利于划乡工作的顺利开展。第三，划乡后具体工作安排欠妥。工作组留在乡政府帮助工作的时间短，乡政府驻地未选择好，对乡干部工作方法未予以充分指导，村、乡交接工作未完成，乡干部补给和乡办公费发得迟。如二区富河乡乡干部下乡吃饭打条子，引起群众的不满。有的乡乡政府无着落，干部没处住，办公缺纸张等[6]52-53。毋庸讳言，以上问题的存在某种程度上影响了划乡建政的实际效果。

四、结语

新中国成立初期，为了集中力量进行经济建设，克服举办大型公共事业力量不足等问题，山阴县开展了划乡建政活动。划乡工作服从并围绕生产这一中心任务采取了诸多措施，有力地推动了基层民主政权建设，为普选为中心的民主建政奠定了基础。在政策实施过程中虽存在着宣传工作不够深入、选拔乡干部草率从事、划乡具体工作安排欠妥等问题，但总体而言，划乡建政工作效果显著，对贯彻落实过渡时期总路线进而实现国家工业化产生了重大影响。1953年的山阴县划乡建政在中国基层民主政权建设进程中发挥了应有的作用，它不仅是当时全国划乡建政的一个缩影，且其取得的成绩及带来的经验教训也为新时代乡政村治体制的完善提供了历史借鉴。