多源流理论视角下的普惠性民办幼儿园政策议程分析

张译文，殷玉新

(浙江师范大学教师教育学院，浙江金华，321004)

国务院于2010年颁发《关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕41 号)(以下简称《意见》)，《意见》强调，要积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。在相关政策推动下，普惠性民办幼儿园的建设逐渐成为我国学前教育改革与发展的重要趋势。但是，普惠性民办幼儿园建设政策如何被教育决策者所关注并纳入政策议程，最终成为学前教育改革与发展的重要趋势，已有的研究对此还探讨不够。本研究运用美国政策学家约翰·W.金登所提的多源流模型理论，深入探讨普惠性民办幼儿园政策议程确立等方面的机理，从而促进政策的完善，更好地建立教育政策的内在行为机制。

一、多源流理论视角下的惠普性民办幼儿园政策议程分析

本文运用多源流理论分析框架，基于普惠性民办幼儿园政策议程的问题、政策、政治三大源流分析，对开启政策之窗的契机以及议程的确立机制进行探究。

(一)推进普惠性民办幼儿园政策议程设立的问题源流

某些社会问题是如何被决策者关注并上升到决策议程中的？金登认为，社会环境中“漂浮”着各种问题，反映问题重要性的报告指标和焦点事件的爆发都会影响对问题重要性的评价，从而影响其被关注的程度。[1]就普惠性民办幼儿园来说，适龄幼儿面临着入园难、入园贵、城乡区域资源配置差异大等问题，这是制定普惠性民办幼儿园政策的问题源流。

第一，学前教育资源有限，幼儿毛入园率较低。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。[2]2010年全国各省、自治区、直辖市在教育部的号召和指导下，先后完成了两轮学前教育计划，极大地提升了学前教育的毛入园率。但全国依然有至少30%的儿童在达到适龄教育阶段时，无法进入幼儿园接受教育。据统计，2016 年我国有2438万幼儿在民办幼儿园接受教育，相比之下，公办幼儿园只有1975万，占比44.76%。[3]由此可见，学前教育在设计规划以及投入建设等方面还存在不够合理的地方。另外，因政府在民办幼儿园的创立、行为规范、财政等方面缺乏有效监督与支持，民办幼儿园出现收费高、门槛高、过分关注经营利润等现象，这种情况也使幼儿面临着“进公办园难、入私立园贵”的尴尬处境。因此，加大对普惠性民办幼儿园的扶持，对于促进学前教育公平发展、化解社会矛盾有重要意义。

第二，城乡、区域学前教育资源配置不均衡。农村的幼儿园大都是民办、家庭式的幼儿园，在硬件建设方面，大部分农村地区幼儿园办园条件差，很难为幼儿提供基本的生活设施与学习条件；在软件建设方面，农村幼儿园师资质量偏低，且流失现象严重，这使得城乡幼儿在入学准备的质量上存在显著差距。因此，大力推进普惠性民办幼儿园的建设，政策向农村地区倾斜，是加快缩小城乡学前教育发展差距的有效办法。

(二)促进普惠性民办幼儿园政策议程设立的政策源流

政策意见一般是在某个问题受到广泛关注时提出的，这些政策意见汇合在一起就形成了政策源流。

第一，政府部门的行动。党的十九大首次提出了“幼有所育”的教育理念，即让所有幼儿享有公平而有质量的教育。因此，使公共学前教育平等有质量地惠及每一个幼儿，是我国教育政策所追求的基本目标及衡量指标。为更好地推进学前教育发展，2010年，国务院颁发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》及《意见》，首次专门论述学前教育发展问题，并提出了学前教育发展的战略目标和发展任务。因此，党和政府的领导是普惠性民办幼儿园政策议程确立的核心要素。

第二，专家学者的建议。就学前教育的实际发展情况来看，《意见》提出了有关学前教育的中长期发展战略，如“坚持公益与普惠教育，全面覆盖城市、农村，建立平衡的学前教育公共服务体系”“坚持政府主导，社会参与，公民办并举”等。但是，目前学前三年的毛入园率依然不高，入园难、入园贵的问题仍未得到根本性解决。对于学前教育因缺乏充足的教育资源而出现的结构性短缺的问题，学前教育专家纷纷建言献策：积极推进普惠性幼儿园的发展，是解决入园难、入园贵问题的根本；采取多种措施加强普惠性教育资源支持；构建完善的企事业单位、普惠性民办幼儿园和集体办园的补助机制等。[4]因此，专家学者的建议成为促进普惠性幼儿园政策议程设立的重要来源。

第三，其他相关群体的积极参与。与学前教育政策议程紧密相关的利益群体由适龄儿童、家长和公办幼儿园、民办幼儿园负责人等构成。当前，公办幼儿园由于经费不足、编制短缺等问题，入园压力加剧。民办幼儿园由于缺乏政府有效的扶持，呈现出运营成本高、教育质量参差不齐等问题。相关群体为解决这些问题，提出建议：通过“以奖代补”的方式对普惠性民办园给予一部分财政投入，将普惠性和办园质量作为投入的原则依据。另外，应加快建立健全普惠性民办园的教师补充机制。[5]相关群体的积极有效的发声成为普惠性民办幼儿园政策议程确立的“助燃剂”。

(三)推动普惠性民办幼儿园政策议程设立的政治源流

在政策制定过程中，政治源流是极其重要的组成部分，主要来自公众情绪、党和政府执政理念的转变等，独立于政策源流和问题源流而存在。本文将从公众情绪以及来自他山之石的政策外溢效应分析普惠性民办幼儿园政策设立的政治诱因。

第一，社会大众对学前教育公平机制的基本诉求。研究发现，教育不公与社会和谐呈负相关，即每提高0.1的教育不公平度，就会降低0.583个社会和谐指数。[6]学前教育作为国民教育体系的起始阶段，在实现教育公平乃至社会公平的过程中起着不可或缺的作用。因此，政府部门应积极回应公众对学前教育公平制度的焦点诉求，加大财政投入与政策保障，从而促进我国学前教育公平真正实现。

第二，来自其他方面的政策辐射性。一方面是毗邻领域中政策的辐射。目前，普惠性政策已基本在除学前教育外的所有学段实施，而且对相应学段的改革与发展产生了重大影响。比如，职业教育的资助政策具有显著的普惠性，资助对象主要是中等职业学校一、二年级在校生，资助条件是拥有农村户口、乡镇非农户口或城市户口但家庭收入水平较低的学生，防止其因为经济问题而失学。[7]加大财政投入落实普惠性发展战略，对职业教育量的扩大、质的提升都发挥了不可磨灭的作用。2006年义务教育法修订版实施，此后，义务教育实现了“全免”，再次验证了其本身具有的统一性、公益性及义务性。由此可见，随着教育改革和发展的深入，公共教育普惠性的路径已在我国逐步铺开。因此，学前教育发展过程中存在的问题，可参考借鉴义务教育、职业教育中所采取的解决方案，深入贯彻执行普惠性民办幼儿园政策，根治适龄幼儿入园难、入园贵等问题。另一方面是来自他国的有效经验。当前，学前教育的现实发展状况已成为国家在教育方面竞争实力的重要衡量指标之一。例如，为满足公众对学前教育资源的高质量需求，2002年，美国佛罗里达州正式开启州立普惠性学前教育的发展进程，依据州宪法修正案八：州内凡是满4岁的幼儿，都可以享受到免费、普惠的学前教育，即VUPK(Voluntary/ Universal Pre-Kindergarten)项目。[8]可见，一些国家运用普惠的手段较好地解决了学前教育发展进程中的常见问题。我们要依据我国学前教育的实际发展情况和未来趋势，对发达国家的普惠性政策进行批判性学习，为我国普惠性幼儿园政策的制定和优化提供借鉴和参照。

(四)政策之窗的开启

在政策之窗打开之前，这三个源流之间是彼此独立的。政策之窗的开启为三个源流的汇合提供了机会，就推进普惠性民办幼儿园政策来说，这些愿意将自身资源投入进来，帮助组织解决政策难题的“政策企业家”，主要有人大代表、专家学者、政协委员、新闻媒介人员、幼儿教育工作人员等，如果能紧紧把握推进“合流”的机会，就能构建政策议程，促进政策转变。“政策企业家”们具有一定的企业家精神，具有充足的专业知识技能和良好的沟通能力，对社会问题有独到的见解和独特的政策意见，他们能采取多元化的策略，将自己的政策理念“推销”出去，最大限度吸引决策人员的关注，从而促进政策目标的达成。

二、讨论与建议

采用多源流理论框架，深度挖掘和研究普惠性民办幼儿园政策的决议过程，有助于普惠性民办幼儿园政策动力及机制的优化，为各地方政府在后续出台的相关政策中提供科学的参照，以确保学前教育发展需求得到满足。

(一)将普惠性民办幼儿园政策的政治源流作为基本动力

多源流理论指出，政治源流代表的是新的政治、管理理念，它可以将公众情绪和意见充分考虑进来，继而制订系统计划方案。[9]对于普惠性民办幼儿园政策来说，这种方案有助于目标、进程、步骤和方式的系统设定，以确保政策的系统性，并且能够根据问题适时地调整。因此，政治源流理应成为普惠性民办幼儿园政策议程的最基本动力源。

(二)将普惠性民办幼儿园政策的政策源流作为重要内容

政策源流虽然很少作为政策议程确立的主要动力，但可以为政策议程的确立提供更多的政策选择，即政策源流为普惠性民办幼儿园政策的制定提供更多的选择空间。不同利益主体由于立场不同，对同一问题持有不同的意见和诉求，其政策方案就可能大相径庭。通过构建利益表达机制，不同主体间能实现有效的沟通交流，提出相应的操作方式等，以满足政策决策人员的选择需求。[10]因此，政策源流在普惠性民办幼儿园政策议程的确立和施行过程中起着举足轻重的作用。

(三)将普惠性民办幼儿园政策的问题源流作为重要补充

在普惠性民办幼儿园政策议程确立过程中，政治源流作为主要动力，有着得天独厚的优势，但也存在一些缺陷，如无法准确估量某些问题，问题源流却能使这些不足得到弥补。我国学前教育发展存在优质教育资源不足且布局不均衡等问题，这极大地制约着学前教育的发展。因此，无论是从政府部门的职责角度考虑，还是从学前教育事业健康发展的层面来看，都应大力加快普惠性民办幼儿园政策的施行。作为政治源流的补充，问题源流对普惠性民办幼儿园政策议程的完善具有重要意义。

总的来说，普惠性民办幼儿园改革成效有赖于国家教育政策的支持力度。我们依然要加大改革力度，积极扩充公立幼儿园，同时给予普惠性民办幼儿园相应的支持与扶助。只有这样，才能加快学前教育普及，提高幼儿园保教质量，确保适龄幼儿接受高质量的学前教育，推进学前教育事业持续稳健发展。