南洋大臣之裁改与江督洋务地位之变迁

许 安 朝

(惠州学院 马克思主义学院，广东 惠州 516007)

南洋大臣之裁撤与改设问题，事关晚清洋务体制之调整，尤其对两江总督的洋务地位与事权变迁产生重要影响。学界既往研究重在讨论南洋大臣的建制、外交特点、群体结构与权力扩张等问题，以及两江总督的定制与职掌、群体结构以及湘淮集团垄断两江总督职位(1)主要有：吴福环《南洋大臣的设立及其与总理衙门的关系》，见《河北学刊》1991年第1期；夏广华《晚清南洋大臣群体研究》，2008年湖南师范大学硕士论文；刘国华《南北洋大臣参与晚清外交的主要特征》，见《成都大学学报(社科版)》2010年第5期；王尔敏《弱国的外交：面对列强环伺的晚清世局》，广西师范大学出版社2008年出版，第160-161页；龚小峰《两江总督的定制与职掌探述》，见《史林》2007年第6期；龚小峰《两江总督群体结构考察——以任职背景和行政经历为视角》，见《江苏社会科学》2009年第2期；顾建娣《同治四年两江总督易人风波》，见《江苏社会科学》2013年第4期。。但对南洋大臣裁改与江督洋务地位及事权变迁之关系，以及围绕此问题总理衙门、两江总督和江苏巡抚三方争论所折射的晚清新旧体制问题，仍然语焉不详，尚有进一步讨论的空间。

晚清直省洋务事权的变迁始于鸦片战争。鸦片战争前，受广州单口贸易的限制，“夷务”具体责成于两广总督。鸦片战争后五口通商，“夷务”交涉成为沿海相关省份疆吏的重要职责[1]54，64。第二次鸦片战争后，列强取得赴内地通商游历和传教的权力，洋务交涉向内地扩散，直省洋务激增。清廷在新开设的通商口岸设置海关道，处理通商交涉事务，并由所在省份的督抚“综其大纲”，最终形成各省洋务责成于督抚，并由督抚督率海关道办理的直省洋务体制。随着洋务运动的展开，直省洋务职责进一步扩大。总体而言，直省洋务职责可概括为办理交涉、管理关税及筹办军工、铁路、矿务等自强事业，沿海各省另兼有海防职责。此后，直省洋务职责至清末无重大变动，而变动较多的是身兼南北洋通商大臣的直隶、两江总督的洋务事权与地位，而两江总督洋务地位的变迁则更加复杂周折。

南北洋通商大臣的内外分属，历来颇有争议。清代职官体系有“职”与“差”之分，“职”对应的是国家机构中的“实缺”官，有定额和品级，其职掌、铨选等均详载于《吏部铨选则例》和《大清会典》。而“差”系为办理某种差事，皇帝临时选派的官员，具有临时性，无品级，无定额，事毕即撤。南北洋通商大臣系皇帝选派的办理洋务的钦差，清廷设立南北通商大臣，意在与总理衙门内外协同，分理南北通商事务，以收指臂之效[2]2681。但洋务常态化后，南北通商大臣孤悬客寄，运转不畅，几至裁撤，而其最终归属无一例外，均是由两江、直隶南北二督兼任。

兹梳理南洋大臣的裁改渊源以及各方围绕南洋大臣裁改问题所展开的争论，探讨南洋大臣裁改对江督的洋务地位与事权变迁的影响，旨在揭示皇朝体制在应对晚清变局时的不足与局限，探究新旧体制互动纠结的实质。

一、五口通商大臣北移与江督洋务地位加强

南洋大臣的设置源自于五口通商大臣的改设。鸦片战争后，在武力胁迫下，清朝奉行已久的夷夏观念和宗藩体制无法适用于英国等西洋列强。《江宁条约》签订后，五口通商，地域超越广东一省；英国之外，法、美等列强纷纷要求缔约，通商交涉纷繁复杂，却无以责成。为此，清廷设立钦差大臣专门负责办理各口通商交涉，史称五口通商大臣；又出于“交涉事件在外商办之计”[3]249，通商大臣例由两广总督兼任。清廷如此设置，用意在于坚持夷夏之防，拒绝给予列强以平等地位，使各国使臣只能与直省疆吏交涉，不得直达京师，以维护体制；同时又能顺应时势，体制上略作调整，使通商“夷务”有所责成[4]176。

五口通商，交涉日繁，各口交涉事件层出不穷，两广总督兼任五口通商大臣，各省遇有交涉事件，均须咨商五口通商大臣。因清代体制强调制衡，五口通商大臣与江南各省督抚之间地位平等，彼此均有奏折权，各省疆吏遇事均需奏报朝廷，加之所辖地域广袤，“夷务”很难会商协调，五口通商大臣对其他各口事务，往往统而不辖。

五口通商体制在应付日常“夷务”时，尚可勉为其难，一旦遇到诸如修约等重大敏感交涉时，其弊端立显。五口通商大臣游移于洋人与朝廷之间，左右为难，允洋人所请，则有碍体制；不允，则洋人动辄决裂。五口通商大臣与各省之间互相敷衍推诿，致使中外沟通严重不畅，影响“夷务”大局。

道光年间(1821-1850)，钦差大臣耆英受命主持与各国谈判缔结通商章程，耆英奉行羁縻政策，凡事与洋人抚驭周旋，尚能勉强维持和局。咸丰初年(1851)，清朝对外政策趋于强硬，咸丰帝罢免主抚派耆英，颁诏为当年主战得罪诸臣昭雪[5]258，重用徐广缙、叶名琛等强硬派任钦差大臣两广总督，此后中外关系日趋恶化，屡起冲突。

五口通商后，西方各国对华贸易未达到预期，自咸丰四年(1854)始，英美法等国使臣多次提出修约要求，要求扩大开放口岸，消除贸易障碍，遇事直接与清廷交涉，均被钦差大臣两广总督叶名琛等强硬拒绝，最终引发第二次鸦片战争。咸丰八年(1858)三月，英法俄美四国使臣携兵船联袂北上天津，以武力胁迫清廷修改条约，同时提出公使驻京的要求，酿成严重的外交危局。御史陈庆松上折对各地敷衍状况提出尖锐批评，谓：“向来办理夷务，本来通盘筹划，不过来到天津，支应回广东去，而广东亦不过搪塞了事，故事终不了。夷人机警，窥破此情，故于我全用劫法。不独叶名琛被劫去，近日抚局亦系劫成。缘不如此，我且往返商议，终无了期”；力请“皇上乾纲独断奋振天威，毅然决然”[6]317，改变现状。

兵临城下之际，咸丰帝对各国使臣提出的公使驻京要求断然拒绝，但同意在洋务体制上略作调整，谓：“况各口通商，各有督抚，嗣后若有要事，不拘何处，皆可由本省督抚代为转奏，不必向广州钦差理论，自不至有蒙蔽之处，即与驻京同其便捷。”[7]220咸丰帝同意此后夷务责成于督抚，洋人遇事直接与各省督抚交涉，不必事事通过五口通商大臣，以减少掣肘，欲以此阻止洋人公使驻京的要求。此谕无疑动摇了五口通商体制。

五口通商后，晚清贸易重心北移，上海逐渐取代广州成为新的贸易中心，所谓“时五口通商，上海最盛”[5]253。鉴于以往广东官员的强硬不合作态度，咸丰八年(1858)《天津条约》签订后，英国使臣要求在上海议定通商税章，并主动要求清廷派遣江苏巡抚赵德辙和上海道薛焕会同商定[8]1054。鉴于此，1858年底，通商章程议定后，咸丰帝谕令两江总督何桂清兼任五口通商大臣，谓：“至上海现办通商事宜，与广东相距较远，著即授两江总督何桂清为钦差大臣，办理各国事务，所有钦差大臣关防，著黄宗汉派员赍交何桂清祗领接办”[7]604。至此，五口通商大臣北移。

两江总督何桂清在兼任通商大臣不及两个月，即上折要求专设抚夷大员，专办通商交涉事宜，谓：“从前两广总督兼五口通商大臣，其实只顾广州一口，其余四省咨商广州事件，或置之不覆，或于数月之后始行咨覆，以致各办各事，钦差大臣竟成虚设。若仍其弊，恐蹈覆辙，设使循名责实，似非两江总督所能兼顾”；认为各省疆吏不熟悉条约，不谙交涉，要求“将办理通商之钦差大臣由京简放，即在上海设立公寓，议给养廉，以崇体制”；各口有事，即驰往排解弹压，以期经久[9]1310-1311。但咸丰帝否决了何桂清的请求，认为：“总督为地方大吏，足资弹压，若另设钦差，以京中大员任之，恐遇事呼应不灵。现在抚局尚未大定，所以应办各事宜，俟互换和约后，朕当再行详谕该督钦遵办理可也”[10]68。咸丰帝担心专设通商大员，开府建阃，冲击体制，且恐呼应不灵，坚持令江督兼任钦差大臣，认为如此足资弹压。改革之议，就此终止。

因通商交涉事宜下放直省疆吏办理的体制弊端，已越来越明显，朝野亦已洞察入微，只是囿于时局，暂时维持而已。翌年(1860)，英法联军入侵北京，造成京师被占，皇帝北逃，皇家园林被焚毁的庚申巨变。在更大的灾难面前，清廷被迫接受公使驻京，并在京师设立总理衙门，专门处理洋务交涉事宜，晚清洋务体制由此发生巨变。而五口通商大臣亦在朝野的裁改议论中，改设南洋通商大臣，得以保留。

二、南洋大臣的改设与江督兼任体制之理顺

咸丰十年(1860)，庚申缔约，公使驻京。翌年初，清廷设立总理各国衙门，专门办理对外交涉事宜，改变了晚清“夷务”下放直省处理，京师无专办洋务事宜机构的局面。但在奏设总理衙门的同时，奕訢等人同时奏请设立南北通商大臣，分理南北各口通商事宜，以期内外兼顾。而南洋大臣即是在五口通商大臣之基础上改设而来。

咸丰十年(1860)四月，曾国藩升任两江总督，因忙于镇压太平天国军务，无暇处理“夷务”，通商大臣改由江苏巡抚薛焕署理。因苏州失陷，薛焕改驻上海，亦称上海钦差大臣，后统称南洋通商大臣。

但薛焕处理夷务，坚持夷夏之防，“事事讲究体制”，表面迎合洋人，实则疏远。公使驻京后，各国使臣不愿与疆吏交涉，导致薛焕“与洋人踪迹甚疏”[11]96。同治元年(1862)，李鸿章取代薛焕任江苏巡抚，薛焕则专任南洋通商大臣。因无地方之权，薛焕孤悬客寄，名义上统辖江南各口通商交涉，实则办理商务不出上海一口。鉴于此，薛焕于同治元年(1862)五月上折，请求裁撤南洋大臣，各口商务由各省督抚兼管；同时请另设长江通商大臣，统辖沿江各口商务，由朝廷在江督曾国藩和鄂督官文中特简一员兼任。

薛焕指出，各口关税和交涉事宜应责成于海关道，由“督抚综其大纲”，“倘争执不休，则径行咨呈总理衙门，或请察核示覆遵行，或请照会外国公使。盖各疆臣身膺重寄，事权专一，呼应自灵，而就近指挥，亦易臻周密也”。南洋大臣所辖十余口岸，分布于江、楚、苏、浙、闽、粤六省，远隔数千里，鞭长莫及，稽查商务，有名无实，往往是“经数月之久递到一文，而臣又无从核办”“至于关税盈虚，本由疆臣考核，臣仅准据开报数目，而各省奏咨早已到京，故稽查税务亦属具文。”因而薛焕奏请，“宜将通商大臣一员裁撤，一切事宜，各归本省督抚将军经理”，随时与总理衙门会商办理，以便“事事宜有实际，允与全局有裨。”[3]246-248

薛焕此折，清廷于五月十七日批复，原则上同意裁撤，谓：“南洋通商大臣，本系道光年间经耆英等议定设立，以为交涉事件在外商办之计。迨英法各国公使驻京后，一切紧要事件，均由总理衙门办理，其余关税事务，则由管关之监督道员，会同各国领事官经理，仍由该省将军督抚稽察，已足资控驭。上海虽为各国汇集之所，而所设止有领事官，若该道员办理得宜，巡抚妥为稽察，则诸务已有责成，所请裁撤之处，洵为因时制宜”[3]49。但因事关重大，清廷仍令江督曾国藩议覆。

曾国藩于六月初六日上议覆折，曾氏以盐务比附通商，认为薛焕所奏，均系实在情形；但认为南洋通商大臣不可裁撤，应改设为长江通商大臣专办沿江四省交涉事务，以分总署之劳，以杜各省卸责，谓：“自轮船入鄂以来，洋人踪迹几遍沿江郡县，或传教于僻壤，(或)采茶于深山，违一言而嫌隙遽开，牵一发而全神俱动。关道以洋人恃其凶狠而不敢谁何，督抚以洋务非其专责而不肯深究，势必至睚眦小忿，皆取决于总理衙门，道途太远，后患恐长。”[12]302-303因而曾国藩认为应改设长江通商大臣统辖之，至于其执掌与事权归属，则应交总理衙门与户部妥议，与北洋三口事同一律，以期久远。但曾氏以军务繁忙为由拒绝兼任通商大臣之职，仅表示愿意协助稽查下游商务。

清廷接奏后，将曾国藩折交总理衙门议覆。总理衙门于同治元年(1862)七月二十五日奏复，同意将通商大臣移驻内江，但不同意过于削弱其事权，谓：

臣等公同酌议，拟请将五口通商大臣移扎内江，所有上海及长江一带中外交涉事件，由通商大臣专管，而各督抚兼理之；其闽粤浙三省中外交涉事件，照旧由各该将军督抚专管，而通商大臣兼理之。按照臣等奏定章程，各新旧口岸税银并进出口船只数目各情形，按月呈报管辖之通商大臣稽查，并由该大臣按月咨报总理衙门及户部以凭查核。即将道光年间颁发钦差大臣关防，作为通商大臣关防，凡沿海沿江各监督道员以下，均归该大臣统辖。各路地方官，遇有中外交涉之事，由监督道员按约办理，监督道员所不能办理完结者，均由该大臣裁决[3]340。

总理衙门加强南洋通商大臣之职权，意在协调南方各省之间的洋务关系，以利于统筹兼顾，区别是长江各口商务，系南洋大臣专责，各省督抚兼理之；而沿海各口则由各省督抚专管，南洋大臣兼理之，而名义上沿海沿江各海关监督、道员等均归南洋大臣统辖。

因事关重大，清廷颇谨慎，又将总理衙门所奏下发曾国藩和薛焕议覆。曾国藩和薛焕接旨后，往返函商，最终又回到了薛焕之裁撤意见上，认为不仅南洋通商大臣可裁，长江大臣亦属虚设，谓：“自各国公使驻京，一切裁决于总理衙门，凡各口洋人偶违条约，有事可与力争，则可就关员办结，即临以督抚而有余”；若由南洋大臣辗转咨覆，更恐贻误时机，“通商纵有专责，在内仍不能免总理衙门之繁渎，在外仍不能减各省督抚之责任，虚系一官，有名无实”；曾国藩认为李鸿章兼任南洋通商大臣以来，秩序井然，可证“华洋交涉之事，均系疆吏必不可省之事，是五口大臣故属可裁，即长江大臣亦同虚设”[13]291-292，要求照薛焕原奏，裁撤南洋通商大臣，洋务交涉责成于疆吏，以节靡费。

而总理衙门于同治二年(1863)七月初十日再次议覆时，认为南方各省督抚初涉交涉，未必娴熟，而“南洋各省距京窵远，若事事咨商总理衙门，诚恐缓不济急。不若暂留通商大臣一缺，俾南洋各省如遇有洋务，可以就近商办，不致无所依据。”[14]809-810鉴于李鸿章兼任通商大臣以来，秩序井然，总理衙门请旨仍令其暂时兼任之，并给钦差头衔，以崇体制而重其事权；至于裁撤问题，俟江南军务平定后，再作定夺。总理衙门保留通商大臣一缺，仍是出于分责兼顾之考虑。总理衙门所奏终为朝廷所准，南洋通商大臣裁撤一案，就此暂告一段落。

在总理衙门与曾国藩、薛焕往返议覆之间，明显可以看到总理衙门与直省之间的立场与利益之别。曾国藩和薛焕注意于南洋通商大臣孤悬客寄、形同虚设的实情，主张裁撤，将洋务责之以疆吏，以少掣肘。而总理衙门则注意于江南各省距京辽远，“若事事咨商总理衙门，诚恐缓不济急”，南洋大臣可以就近兼顾分责。只不过，曾国藩此时身兼四省军务，权势熏天，深恐功高震主，为自保计，坚决拒绝兼任南洋通商大臣。

同治三年(1864)，江南军务平定后，南洋通商大臣仍由江苏巡抚李鸿章兼任。翌年，曾国藩北上攻捻，李鸿章署理两江总督，仍兼任通商大臣。同治五年(1866)十一月，李鸿章升任湖广总督，北上接替曾国藩主持攻捻军务，通商大臣则由回任两江的曾国藩兼任。曾国藩以自己不善洋务，奏请令两淮盐运使丁日昌暂时护理通商大臣关防，但被清廷拒绝。清廷认为，“丁日昌系该督所属，即著责成该员妥办中外交涉事件，仍由该督统率，毋庸令其护理关防。”[15]459嗣后，同治七年(1868)八月曾国藩调任直隶总督，马新贻升授两江总督，总理衙门奏请简放上海通商大臣，谓：“所有上海通商大臣关防，应否照案令新任两江总督马新贻接授，仍令丁日昌会同办理，抑或于两员内派一员之处，恭候钦定。”[16]2447最终清廷谕令马新贻兼任南洋通商大臣，同时令丁日昌帮办[17]301，此后形成惯例，南洋通商大臣例由江督兼任。

上海作为南方洋务重镇，由苏松太道驻沪主持与各国领事间的洋务交涉事宜，遇事禀呈两江总督，奏明朝廷。但上海地属江苏，江苏巡抚亦有统辖之责，丁日昌在任时，奉旨帮办通商事务，继任者虽没有帮办名义，但作为一省疆吏，又是苏松太道之上司，对南洋洋务亦负有责任[18]360。因此同治十年(1874)三月，江苏巡抚张之万以不谙洋务为由，欲将民教交涉案件推给布政使应宝时综理时，被清廷传旨申斥[19]3253-3254。可见江南洋务体制，较北洋更为复杂，虽由江督兼任通商大臣，但苏抚亦有洋务之责，沪道同时对应两个上司。只不过，初期风气未开，洋务棘手，疆吏多不愿兼任洋务，敷衍之情，多于擅权之谋。清廷面临的仍是如何戒除疆吏敷衍、督其担责的问题。

两江总督洋务地位与事权之变动，深受南洋大臣之裁改的影响，并事关晚清洋务体制之调整。围绕南洋大臣之裁改问题，总理衙门、两江总督及江苏巡抚三方因立场不同，利益有别，故争论不已，凸显了总理衙门设立后，晚清新旧体制关系调适上的纠结。受制于清代官制中“职”与“差”的体制制约，清廷最终谕令两江总督兼任南洋大臣，并初步理顺了两江总督与总理衙门以及江南各省督抚之间的体制关系，以此顺应晚清洋务常态化的现实需要。此举在体制上加强了江督的洋务地位，对晚期洋务体制的变迁产生深远影响。但因皇朝体制强调制衡的制度特征，身兼南洋大臣的两江总督与江南各省督抚之间地位平行，无互相统辖之权，导致南洋大臣在行使管理各口洋务职责时，仍然力不从心，往往统而不辖。如何突破皇朝旧制的制约，建立事权统一，权责分明的新体制，以应对日益严重的内忧外患，仍然是晚清制度变革的重要任务，此一取向对清末新政之官制变革亦产生重要影响。