总理衙门：近代外交机构的萌生

麦楚华

摘 要：总理衙门（总理各国事务衙门的简称，又称总署、译署）是19世纪后期清政府为适应当时内忧外患并作的形势而设立的对外机构。在中国早期现代化的进程中，总理衙门作为中国第一个正式的外交常设机构，它的设立标志着中国近代外交机构的萌生，开启了中国外交近代化的历程。

关键词：总理衙门;外交机构;外交近代化

一、总理衙门的设立背景

（一）“天朝上国”的外交态度。总理衙门，全称“总理各国事务衙门”，又称总署、译署，设立于1861年1月，由恭亲王奕?与文祥上奏《统筹全局酌拟善后章程》提出设立，至1901年改组为外务部，共计存在40年。鸦片战争以前，清政府没有正式的外交机构，处于闭关锁国的时代，清朝以对待外藩和处理商务来往的态度处理与其他国家的关系。因清朝一向不承认他国与中国的平等关系，在清朝的政府体制中，没有设立专掌外交的部门，而由礼部、理藩院、两广总督以及在华传教士来处理外交事务。第二次鸦片战争后，总理衙门的设立结束了长期以来由督抚兼办外交的历史，逐步开始由专门的中央机构办理中外交往事宜。

（二）从“藩国”到资本主义列强。鸦片战争使中外关系发生了空前的根本性变化，由两广总督负责中外交涉的情况已不能适应新的外交局势。《南京条约》等一系列不平等条约的签订以及列强在华活动的逐步深入迫使清政府意识到其外交对象的变化，即由“藩国”变成了西方的资本主义国家，若仍以“天朝上国”的地位来看待西方列强，并以恩威并用的方式处理外交事务已不能适应当前局势，而与西方资本主义国家建立正式的外交关系已无法回避。于是，在缔结北京和约之时，清廷于咸丰十年，“设抚局于地安门外之嘉兴寺”，掌理英、法、俄、美等国交涉事宜，并命恭亲王负责局事。许多学者认为“抚局”乃总理衙门的全身，但因史料记述不尽祥确，关于“抚局”这一机构的真实存在仍有争议。

二、总理衙门的职能运作

（一）组织结构。奕?、桂良、文祥在奏上《统筹夷务全局折》后，又就处理外交的对策措施酌拟了《六条章程》。其中首要的一条是：“请设总理各国事务衙门，以王大臣领之，军机大臣承谕旨，非兼领其事，恐有歧误，请一并兼管，并请另给公所，以便办公，兼备与各国接见。其应设司员，拟于内阁部院军机处各司员章京内，满、汉各挑取八员，轮班入值。一切均仿军机处办理，以专责成。俟军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制。” 由此可见，总理衙门在设立时仿照军机处之制，不属于正式的政府机关，而直接接受皇帝的指挥。虽然总理衙门在体制上沿袭六部，但它打破了各部首长一律采用满汉双轨制的旧例，在人员设置上并无定额，可以灵活运用。

（二）外交通商。总理衙门最初设立时，是为“各国通商以来，事务殷繁，举凡交涉大端，各国使臣，皆得随时事接见咨商，以示睦邻修好之诚，”以及“掌各国盟约，昭布朝廷德信，凡水陆出入之赋，舟车互市之制，书币聘飨之宜，中外疆域之限，文译传达之事，民教交涉之端”。由此可见，总理衙门最初的职能主要涉及到礼仪、外交和通商等方面。在外交事务上，无论大国还是小国，签约、换约的交涉权都归于总理衙门。随着中外交往的日益频繁，总署处理的外交事务还涉及华工出国、华侨保护、出国考察、遣使驻外和外使觐见等。

除外交之外，通商及税务问题也大多归总署办理。《六条章程》规定：“关税总数难咨报总署，而稽核考查，仍由户部经管，总理衙门不得越俎。但因事涉外国，总署又不能全不过问。”在总理衙门成立前后，奕?等一直主管拟定关税章程之事。虽然奕?等人起初上奏把“通商”二字从“总理各国通商事务衙门”中去除，但处理外务之事难免与通商有关，主管通商税务对总署来说也责无旁贷。

（3）“洋务内阁”。随着中外形势的变化，总理衙门的职掌范围越来越广，不仅仅停留在外交通商的职能，后来发展到只要涉及“洋”字的一切事务皆由其经管。总理衙门在当时不仅是中国对外交涉唯一的正式中央组织，也成为将西方文明引入中国的主要孔道，在实际上总揽了整个洋务事宜，俨然成为一个庞大的、职权广泛的清政府的“洋务内阁”。最初设置英国股，法国股，美国股、俄国股，以及后来添设的海防股以处理与各国外交海防事务，后又建立同文馆、总税务司以及设在上海和天津的南北洋大臣。总理衙门独立承担起愈益复杂的涉外事务，它还在成立数年内逐渐将以前分散于各部管理的涉外事务全部集中到手，把中央到地方的“夷务”真正的统管起来，其职能也逐步扩大到国家政治、经济、军事、文化教育领域的多个方面，成为集中处理外务的中枢机构。

三、总理衙门处理外交事务成果

（一）保护海外华工权益。作为专门负责对外交涉的中央外交机构，总理衙门在维护海外华工权益上作出重要的交涉，其中“秘鲁华工案”的谈判体现了总理衙门外交职能的发挥。1820年秘鲁脱离西班牙独立，由于经济发展的需要，秘鲁通过大量引进华工以弥补其劳动力不足。大量华工通过澳门被输入拉美地区，恶劣的运输条件造成了极高的死亡率，而到达秘鲁的华工也面临着困苦的工作环境与残酷的惩罚。大量秘鲁华工遭受虐待的事件引起了清政府的重视，总理衙门在回复美国大使的来信中也称会对华工予以援手。秘鲁为了与中国签订输出华工等相关条约，派出大使来中国进行谈判，总理衙门与北洋大臣相互配合，为维护在秘鲁华工的权益进行了艰苦的交涉。最终双方签订了中国历史上第一个保护华工的专门条约，即《中秘会议专条》以及《中秘移民通商条款十九款》，为秘鲁华工争取到相当的权益。

（二）保护公使出京。1900年4月，大批义和团成员涌进北京，北京城的局势在暴烈义和团的运动中迅速恶化，在京外国人和教民大规模进入东交民巷使馆区和西什库教堂避难。但随着7月14日联军占领天津，清廷的态度从主战转向求和，作为中央外交机构的总理衙门也立即与被围困的使馆区联系，开展了战时外交交涉。总理衙门在7月14日发出第一封信函，内容是请各国公使和家眷、其他外交人员等分批离开使馆，承诺会委派可靠军队严加护送，并请诸人暂时寓居总理衙门。但公使们却断然拒绝了离开使馆、寓居总署的建议，认为关乎1000多名外国人命运的核心问题没有解决。双方经过多番交涉也未能达成协议，直至总理衙门被改组为外务部。

四、结语

无论是国内外交机构总理衙门的建立，还是驻外公使馆、领事馆的建立，它都反映了清政府外交意识几十年的沧桑巨变。“现代化” 的浪潮从西方国家向全球逐渐推广，中国外交的近代化，是无法避免的过程，这是由低级到高级，由落后向文明发展的必然趋势。虽然总理衙门具有相当的封建性和保守性，但它的设立在中国外交近代化进程中具有重大的促进作用，标志着中国外交近代化的起步。

参考文献

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