论信访的治理之维：断裂的历史与重构的话语

徐亚清 于水

摘要：信访作为中国本土特有的治理模式，其内在价值，可通过历史与话语两个交互辩证的维度诠释。信访在新中国成立初期获得制度奠基，其话语传统则可追溯到革命政权建构时期的群众工作，其孕育过程充分体现出政权组织“自上而下”的整体化动员。改革开放之后，应对“自下而上”的表达，动员传统逐渐失效，而新的规范尚未建立，历史进程的断裂由此产生。信访的话语体系内生于群众工作的历史进程，在改革发展中经历了法治化与信息化的转型阵痛。当前阶段的信访治理，正在历史的断裂中试图重构契合场景变革需要的话语体系。

关键词：信访;治理;话语;历史;断裂

中图分类号：D6 文献标志码：A

文章编号：1004-3160（2020） 01-0090-12

基于新中国成立七十年的历史，信访并不只是当前阶段的社会现象，而是新中国成立以来特有的普遍化、权威化的治理模式。回顾历史，自1957年全国第一次信访工作会议以来，信访的长期化、普遍化制度设置已然是耳熟能详的历史。信访工作与民众的信访活动在诸多情境下，亦成为较为“敏感”的词汇，这源自于信息技术革命与社会转型共同塑造的社会场景。从《秋菊打官司》到《我不是潘金莲》，一系列影视作品皆反映出社会场景的变迁中信访治理的逻辑。从学理层面观之，信访自身的内在治理逻辑，则植根于围绕新中国国家政权建构与治理的群众工作，非以往部分研究复制的英美抗争范式所能轻易涵盖。若要形成对信访研究成熟的问题和方法意识，便不能忽视对于信访自身内涵和外延的整体性把握。这种整体性把握并非孤立地局限于某一时期或某一阶段的行为、工作乃至政策机制，而是在长期的治理实践中把握信访的动态，从中剖析纷繁复杂的信访现象背后，是何种治理传统。如米歇尔·福柯（Michel Foucault）设问的那样，“为了以尽可能好的方式来治理，人们以何种方式建立起治理实践的领域，它的不同对象、它的一般规则、它的整体目标是什么”。可对与新中国历史紧密相连、在当前阶段备受争议、面临社会多方压力的信访，围绕其价值内核进行探讨，即诠释信访的治理维度。其治理维度由历史与话语构成，分别为外延与内涵。

一、历史与话语：信访治理的外延与内涵

历史与话语的提出，对应的是既往成果的普遍化与问题意识的相对缺失。既往研究成果大多关注的是具体化的信访行为、工作方法、政策机制，即便关注总体化的国家问题，其叙事也止步于较为简单的“国家一社会”关系框架，未能深入挖掘信访治理的价值内核。这里需厘清一种逻辑，即新中国国家政权的演进与信访背后的政治传统有着什么关系？是什么样的思维奠定了新中国国家政权的基础？基于这一思维的国家政权如何创设信访？改革开放中这一思维发生了什么样的变化？若要厘清此逻辑，需把握三个要点。其一，信访作为与新中国国家政权建构和改革开放之后国家治理相联系的权威模式，属于群众工作在治理实践中的创设。其二，信访治理的背后是群众工作的话语传统，其缘起于革命政权建构的历史阶段。其三，只有认知新中国国家政权建构与治理的历史，方能理解信访作为一种本土的治理模式何以可能。一言以蔽之，信访的治理维度体现在党领导下国家建构与治理的历史向度与群众工作的话语体系演变中。

基于此，关于信访治理维度的叙事，将以历史与话语为关键点得以开展。信访的历史，离不开新中国成立初期的国家政权建构，亦涵盖改革开放之后的国家治理活动。如果将信访的话语体系，即塑造信访的群众工作价值理念考虑进来，则应追溯到更久远的革命政权建构时期，故而需将作为本土治理模式的信访所经历的历史划分为：革命政權建构阶段、新中国成立初期阶段、改革开放阶段。如若诠释信访的话语，则需回顾群众工作在历史进程中的治理实践。不难看出，群众工作当中调查实情、反映群众意见、维护群众利益的传统，缘起于革命政权建构的历史阶段、奠基于新中国成立初期，而在改革开放之后，形成了深刻的历史断裂。这是因为信访中来自国家政权“自上而下”的整体性话语传统，在改革开放之后难以统合“自下而上”的分化、复杂、不确定的社会表达，逐渐让位于维护社会稳定的被动性举措，且新的话语体系尚未建构。十八届四中全会提出的“把信访纳入法制化轨道”和十九大提出的“将群众工作落实到治国理政的全部活动中”的战略，与现实中分化的表达与被动“维稳”构成了鲜明对比。

历史与话语，并存于信访之中，构成了信访这一本土治理模式的基本维度。围绕信访，历史、话语与治理，三者之间存在着交互辩证的关系。首先，作为本土治理模式的信访，具有厚重的历史时空维度，信访治理模式的生成与发展，可见诸于革命政权建构、新中国成立初期及改革开放以来的历史。其次，信访的治理模式，若探讨其究竟，需诠释其核心的治理规范，即群众工作话语。其三，塑造信访治理模式的群众工作话语，反映出围绕新中国成立、改革、治理所特有的本土化的历史脉络与治理思路。这一点，正如马克思（Karl Marx）所言：“语言是一种实践的、既为他人存在也为我自身存在的、现实的意识。”其四，信访的话语，或者说信访的价值内核，是在群众工作的治理实践中生成的，而群众工作的治理实践，则在革命政权建构、新中国成立初期到改革开放至今的历史中得以呈现。三者的交互辩证关系表明，历史与话语分别构成了信访治理模式的外延与内涵。话语是信访治理的内核，亦是研究诠释的关键，而围绕话语的诠释，则需从历史向度中寻找答案。在历史时空的演进中，群众工作的孕育、成熟与变迁清晰可见。

二、历史缘起：“自上而下”的话语形塑

回顾历史，新中国信访，或者说群众来信来访，源自于两个方面的历史节点。一是1951年毛泽东同志《必须重视人民来信》的信函，二是同年政务院制定与实施《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。此二者之所以成为历史节点，是因为其发生对于信访创设的关键意义。关于前者，毛泽东同志指出，“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理”。后者可见于《决定》中“县（市）以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众;领导人并应经常地进行检查和指导”等关于信访的“自上而下”的整体性、科层化规定。来信来访的词汇缘起，可在二十世纪五十年代党和政府群众工作的政策文本当中寻找到依据。由此可见，信访治理属于中国共产党领导下国家政权的制度化创设。如进一步梳理政策文本，则不难发现制度创设背后的路径探索，可在革命政权建构阶段“自上而下”的治理活动中找到先导。从革命政权建构到新中国成立初期，信访背后“自上而下”的治理活动主要体现为以下四个方面。

首先，“自上而下”的治理活动体现为话语权属意义上的中国共产党领导。作为信访的治理先导，革命政权建构阶段的群众工作，为中国共产党领导和创设。这种逻辑在1927年毛泽东同志完成的《湖南农民运动考察报告》中得以呈现，如毛泽东同志所言：“农民既已有了广大的组织，便开始行动起来，……造成一个空前的大革命。”年以后，伴随土地革命的深入开展，中国共产党组织和动员群众的逻辑，在革命政权的建构中深入开展。如在著名的1929年古田会议上，毛泽东同志强调：“党的领导机关要有正确的领导路线，遇事要拿出办法，以建立领导的中枢。”在一系列的革命斗争实践中，中国共产党的坚强组织领导逐渐渗透到政权建设的各项工作中，从而探索出群众工作的实践形式，逐渐确立起群众工作的话语传统。

其次，“自上而下”的治理活动在调查、动员群众意见的实践中得到清晰呈现。回顾党史资料，调查群众意见的先导性政策文本，当以1931年毛泽东同志所做的《兴国调查》为主要代表，其代表性体现在两个层面。一是相比照于《湖南农民运动考察报告》，《兴国调查》反映了中国共产党独立领导革命政权的工作举措，更具有政权建构的特质。二是比照之前调查，《兴国调查》的目标任务更为明确，即服务革命政权建构的目标。如仔细考究《兴国调查》，不难发现21世纪群众工作中纠纷排查机制的传统源自于此。一方面，《兴国调查》采用直接调研的方式，精准深入到每一位农户家庭。1931年，毛泽东同志在江西兴国县，以直接调研的方式展开面对面访谈，对傅济庭等八户农民做了访谈，如评述某位农户家庭“开过小屠坊，没有本钱”。另一方面，较为层次化、清晰化的类型划分，体现在《兴国调查》中，毛泽东同志所调研的基本情况，涵盖了家庭人口结构、经济收入、文化素养等，并将相对宏观层面的政权组织和军队建设考虑进来，共同诠释和反映了江西兴国县的革命政权建构情况。

其三，“自上而下”的治理活动伴随着革命政权建构的发展，逐渐孕育出成熟的话语体系。自上而下调查、动员群众意见的话语传统，通过群众工作的主动、普遍设置，呈现在党领导下革命政权的各项工作中。如1932年《苏区关于肃反工作检阅会议》中所言，“以人民群众力量监督一切土豪地主富农一切反革命活动，举发一切反革命派别和分子在苏区内的阴谋破坏革命的行动”。再如1943年，时任129师政委的邓小平同志在题为《根据地建设与群众运动》的讲话中提及，“参加群众工作，发动群众，而又为群众所帮助和监督”。在当前阶段党和国家的各机关和各层级政权机构，乃至基层群众自治组织中，基于群众工作话语的信访是一种普遍的工作形式，或者说全面化的治理规范，此现状则可从革命政权建构的历史时期找到较为明晰的传统。

其四，“自上而下”治理活动在新中国成立初期，以成熟化的方式与制度尝试结合起来。在1951年《必须重视人民来信》的信函中，毛泽东同志的言论正式确立了信访治理在国家政权建构中不可忽视的战略地位，也奠定了群众工作话语体系作为新中国国家政权建构的价值基石。这体现为党领导下的国家政权，尝试以制度化的方式，主动动员和整合群众意见，即“把这件事（人民来信一一引者注）看成是中国共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。此外毛泽东同志进一步强讽“如果人民来信很多，本人处理困难，应该设立适当人数的专门机关和专门的人，来处理这些信件。”这便有了同年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，其中对于信访工作的原则、政府内部权限、机关权限、媒介意见、工作流程、匯报机制有着详细规定。由此，信访在新中国成立初期的战略部署中，以全局化、整体化的方式“自上而下”得以设置。透过一系列重要的政策文本可看出，信访的治理模式，是在长期历史进程中，由中国共产党领导下的群众工作所创设。历史进程表明，群众工作是信访治理，乃至新中国国家政权建构的话语基石。

从革命政权建构到新中国成立初期阶段的漫长历史，印证了信访治理生成的基本逻辑，形塑了信访背后的话语内涵，其内涵在于中国共产党领导的、“自上而下”的、整体性的群众工作。群众工作萌芽和孕育于革命政权建构时期的基层调查，伴随着革命政权建构时期治理实践的深化而逐渐走向成熟，使信访的概念在新中国成立初期以制度文本的形式呈现出来。当前阶段一系列社会问题中公众对信访治理的诉求，虽有改革开放之后对信访维护社会稳定功能的特殊期许，然而其充分体现出群众工作话语在历史进程中生成的、持之以恒的调查、反映、维护群众利益的内涵。由其历史可知，信访话语内涵应属于国家层面的建构、治理的范畴。改革开放之后，围绕一系列社会问题化解的信访，同样属于国家与社会治理的基本内容，然而信访治理在改革开放之后亦发生了明显的断裂，断裂的缺口，在于群众工作中“自上而下”的传统特质。

三、历史演变：从“自上而下”到“自下而上”的断裂

纵观改革开放之后围绕信访的一系列社会现象，不难发现，信访治理中“自上而下”的动员传统逐渐暗淡，取而代之的是被动“自下而上”表达的稳定性举措。1978年第二次全国信访工作会议的召开，标志着信访在改革开放中获得延续。不可否认，“自上而下”的治理在改革开放之后的信访中仍然存在，体现为改革开放初期的“严打”等政策行动、二十世纪八十年代以后的法治化进程和二十一世纪以来的信访信息系统建构。然而面对改革开放尤其是二十一世纪以来围绕信访呈现的多元化、复杂性社会事件，以国家政权为核心的信访工作，仍然在诸多问题上显得“被动”。换言之，“自上而下”的整体性调查、动员传统在场景变革中逐渐失效。二十一世纪以来，被动应对“自下而上”表达的特质日益明显，主要体现为三个层面。

其一是信访原有的话语传统在现阶段难以为分化的意见表达提供共识。意见表达的分化，其根源在于社会场景变化中结构的重组，无论是改革带来的社会转型，还是信息技术革命，均是结构重组的“推手”。在重组进程中，传统静态化、固定化的统合开始显示出其适应性困境。作为群众工作在治理实践中的创设，信访“自上而下”调查、动员意见的传统，便意味着一种统合。当前阶段，无论是信访的法治化进程，还是各类国家机关、各级政权机构和基层群众自治组织应对社会问题的信访工作，均属于改革开放之后的统合行为，即应对社会场景变化，以信访治理化解社会矛盾，维持国家政权合法性。然而急剧变化的社会场景使信访的统合性，或者说动员性思路，面临来自“分化意见表达”的挑战。

分化、或者说碎片化，内生于整体性的现代社会结构中，换言之韦伯式科层规范下的社会结构被分割成为碎片化的存在。此种逻辑在中国社会较多体现为社会成员凭借日益兴起且多样复杂的网络媒介，表达分化的观点，而依赖于“自上而下”动员的信访治理，则难以凭借传统的动员理念统合分化乃至极化的表达。一方面，在常态化的治理活动中，信访工作必须受制于科层规范，无法充分搜集、掌握所有类型信息，然而信访所涉及的如高考减招、疫苗问题、高校食品安全、民间借贷、共享单车等，均呈现出日益精细化的专业分工。另一方面，信访本身是作为联系群众、调查、反映意见的治理方式存在的，无法干预各类机关、部门的权限。如果说在过往围绕新中国国家政权建构的目标中尚能有效动员，那么在当前阶段对于各类意见表达，信访的化解能力则面临挑战。

其二是信访在现阶段往往难以防控不确定性的技术风险。风险发生作用的环节，往往会涉及社会成员的信访表达和各级机关、部门、群众自治组织的群众工作，这对信访治理带来的，是复杂、未知的诉求和难以掌握的后果。如英国学者勃拉登·阿伦比（Braden Allenby）所言，当代社會的技术并非可掌控、可认知的“航空航天系统或是医疗保障体系”，而是“在我们头顶盘旋的随时掉落的巨大的风浪”，科学技术不应被认作是可以描绘、固定化界定的“政治或文化力量”，而是“基础性的根本力量”。西方具有后现代情结的叙事，尽管具有一定的偏差性，然而围绕信息技术所产生的公共危机早已众所周知，如果说2009年“唐福珍自焚”是网络催生社会舆论、促发意见表达、造成群众工作压力的先兆的话，那么之后伴随微博、微信自媒体的先后兴起，这种趋向日益明显化。

2010年以来，依托微博、微信、秒拍等自媒体发展，“自下而上”的表达活动通过现实与虚拟途径的结合，使传统群众工作的模式面临日益明显的未知性，难以完全掌握信访者表达的具体时空、具体环节。尽管信息纠纷排查机制得以普遍设置，旨在有效掌握群众实情、反映群众意见，将可能的矛盾化解在基层，然而面对未知的表达方式，任何“自上而下”的科层化设置均难以将所有信息收入囊中。信息的非全面、非对称，则会直接导致基层治理因信息资源的匮乏而难以有效防控风险。乌尔里希·贝克（Beck）认为，当代社会风险的逻辑在于“有组织的不负责任”，换言之，风险将不以科层规范的预先设置为目标，任何有计划的动员和统合皆无法根除风险。由不确定事件引发的公共危机，便是风险的体现，而公共危机则会以较为集聚的形式将意见表达汇聚于信访治理中，成为当前国家治理不可忽视的对象。

其三是信访在现阶段的稳定性举措难以克化部分社会成员的片面情绪。马克斯·舍勒（Max Scheler）对转型时期社会成员心态的述评是：“每个人都有权利和别人比，但实际上又没法比。”信访者的信访行为，往往与偏激化的情绪有关，而偏激化的情绪，则植根于社会场景本身的变革中惯常化的逻辑，即资源实际供给与预期诉求之间的落差，体现在征地拆迁、房屋安置、民间借贷、邻避设施等多领域。信访者的偏激既是对场景变革的折射，又会给场景变革带来不确定因素，这些因素属于片面情绪表达导致的结果。信访工作中，常见的名言便是，“改革开放以前给他五十块他大唱赞歌，现在你给他五万块他都说凭什么某人拿得更多”。这种比较，便是片面情绪的反映，可理解为一种非理性化的、源自于社会转型的心态失衡。

若认真分析改革开放以来、尤其是21世纪以来围绕信访治理的问题，则不难看出，一方面部分信访者片面化的情绪会与复杂化、不确定的技术载体相交织，以一定的社会事件为导向，产生公共危机。另一方面，片面情绪的影响往往会更加潜在化、长期化、不可控，影响将不仅仅是某一突发式的危机或社会问题，更体现为孕育于部分社会成员价值取向中的、对于群众工作的不信任，乃至对于法治缺少必要的恪守，即“人们只有在一种情况下关心法律，那就是用另一条法律为自己辩护”。在当前阶段，信访者的片面情绪往往体现为“你跟他讲法的时候，他会质问你为什么不通情达理，而你和他说道理，他反而说自己做法符合某法律条文”。在部分信访者看来，法律不是权威化的规范，而是在一定程度上被扭曲，成为投机牟利、逃避责任的工具。至此，在“自下而上”的表达中，围绕国家政权建构、治理的群众工作话语体系，遭遇到既往整体性传统失效之后的历史断裂。

四、话语重构：信访治理的双重调适与转型阵痛

回顾历史，海外汉学研究曾如此评价中国共产党的群众工作与新中国国家建构之间的关系：“毛主义的建设很持久，从而能达到一个羽毛丰满的国家形态的新阶段。毛成功地组织并维持了一个持不同意见的政权。著名的群众路线说明了革命精英转变为统治精英的问题，这样的精英必须同时既建立国家，又进行革命。”海外汉学家的诠释与中国社会本土的话语规范诚然有一定的出入，然而从中可以得出推断，“自上而下”调查、动员的群众工作话语体系，与新中国成立的历史进程相伴相生，这段历史应涵盖革命政权建构与新中国成立初期的阶段。群众工作的话语塑造了围绕新中国国家政权建构的信访治理，而在改革开放之后，为应对“自下而上”表达的趋向，信访自身开始历经法治化与信息化的双重维度的调适，一方面以法治和信息技术两种方式承载起话语传统，另一方面正经历如何与法治化、信息化真正契合的转型阵痛。这可从信访法治化和信息化进程中分别叙述。

其一是信访法治化的进程。回顾20世纪80年代以来法治化进程，信访法治化既体现为地方的创新性法规探索，又可见诸中央整体化的法治建构。地方在信访治理中，完善行政规章，依托法律文本承载群众工作话语的做法，从1982年黑龙江省信访法规出台开始。2013年，淮安市正式制定并实行的《关于进一步加强信访信息化建设提升信访工作科学化水平的意见》，则属于21世纪地方信访法律文本创新尝试的代表。整体性的法治建构则涵盖了党中央国务院系统化的制度规范建构，如果说1995年《信访条例》的首次制定是整体法治建构的前兆，那么此后以1999年九届人大二次会议将“依法治国”写入宪法为导向，信访治理开始整体迈向法治化，这一趋势通过2000年国家信访局成立和2005年《信访条例》修订得到了证明。

21世纪以来，不稳定要素所带来的“自下而上”，其引发的结果是国家治理在制度层面上的回应，即《信访条例》的修改。2005年《信访条例》的确立，可理解为对社会场景“自下而上诉求”的应对。“自下而上”的诉求，除2003年“非典”和“孙志刚案”两大重要的历史事件之外，又可在2005年著名的“北京信访洪峰”中找到。2005年修订的《信访条例》首条即规定，“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例”。若与历史对照，其可与1951年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》遥相呼应，如“五一决定”首条，“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员”。从中可看出，2005年《条例》回应“自下而上”表达的方式在于，以制度文本的形式在信息技术革命与社会转型相交织的场景中承载信访的话语传统。

由此可见，《信访条例》的价值基石，在于群众工作的话语传统，《条例》中“维护信访秩序，制定本条例”的制度语言，则是信访以法治化文本承载话语传统的体现。在此之后，长足化的法治语言得以进入信访治理的制度文本，2014年党的十八届四中全会在提出“全面推进依法治国”的同时，正式制定“信访纳入法制化轨道”的战略目标。由此可见，信访法治化，诚然包含着“自上而下”的国家政权治理活动，然而来自于社会场景的结构重组，则使“自下而上”的表达占据主导地位。信访的法治化，对应的正是社会场景变化下的问题诉求，或者说社会场景变化的问题，对信访的法治化提供了公众议程，使改革开放以来的群众工作必须重视系统化的制度构建。

其二是信访信息化的进程。这一点可在2002年广州市的政务公开中找到语言先导。2002年《广州市政府信息公开规定》指出，“保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开，增加行政活动的透明度，监督政府机关依法行使职权”。地方上的先导尝试为之后整体化的制度语言奠定了基础。2005年《信访条例》提出建立“全国信访信息系统”，且强调“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统”，以及“县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息網络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统”。回顾信访治理所经历的信息化进程，2005年《信访条例》中关于信访信息化的战略目标，无疑为信访的治理过程指明了一种方向，即信息技术的语言，需要以一种更为明确化的方式，正式进入官方的制度文本当中。

在此之后，信访信息化，伴随着法规政策的演进，日益在国家治理的各个层面，呈现出自身的话语依据。如2006年国家发改委颁布《关于国家信访局全国信访信息系统一期工程项目建议书的批复》之后，国务院启动了全国信访信息系统，基于中共中央和国务院2007年联合出台的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，电话、电子邮件等传统电子政务，均被纳入更为多元、更为全面的信访信息系统的概念范畴中。2010年之后的政策文本，则可以2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为代表，即“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制”。这无疑是一种承前启后的话语坐标，启后则主要体现在2016年《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”的指导意见》中“2020年底前，实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的‘互联网+政务服务，体系的目标”。事实上，信访信息化背后的政权整合，对应的是“大数据”“人工智能”场景中“自下而上”、且日益复杂化的表达诉求。

由此，信访治理的话语重构过程在法治化、信息化的双重调适中可见一斑，然而话语重构的阵痛在社会场景的变革中亦悄然出现。各级政府和基层群众自治组织，均将信访作为维护社会稳定的主要乃至唯一途径，这已然成为现阶段信访治理中的普遍样态，然而信访在维护稳定中的不可替代性却导致信访治理自身与法治化、信息化之间的鸿沟，这体现在两个方面。一是由于信访治理的唯一化，面对分化意见、技术风险、片面情绪等历史断裂中的问题，其扩张则具有必然性，而以维持稳定为单一目的的扩张易于与信访法治化的整体设计相冲突。二是科层化的信访信息系统无论如何设置，均无法充分掌控多元的技术媒介和复杂的技术语言。换言之，信息技术在提供多元载体的同时，亦催生了多样化的价值理念和行为模式，二者交织，会构成表达的不确定要素，增加原有信访治理的压力。

既往对信访治理的认知中曾出现“取消论”“扩权论”两种极化的论断。“取消论”判断信访治理与法治化总体趋势之间存在不可调和的张力，认为信访对社会问题的过分承载终将使化解问题的法治渠道难以建构。“扩权论”则侧重强调信访治理在现阶段不可替代的维护社会稳定作用，却不探讨其未来走向。若从作为外延的历史与作为内涵的话语中诠释，则可发现两种论断均失之偏颇。信访治理本身是中国特色社会主义法治体系中不可或缺的组成部分，其正式提出便是基于新中国成立初期的制度文本，改革开放之后则以日益完备的法治形式和技术载体呈现出来。信访治理对社会问题的过分承载属于自身在改革开放之后所面临的治理困境，然而其终究应契合法治的建构逻辑，这是信访治理在信息技术革命与社会转型中的存续逻辑所在。一言以蔽之，其关键在于调适中的合理重构。

对“自上而下”的群众工作话语而言，其重构明显受制于改革开放以来的历史断裂，必须经历来自场景变革的转型阵痛。这在话语层面上突出体现为两个关键点，一是法治是否能有效承载、保障信访的话语传统，或者说信访在法治化进程中是否真正能够找到合理定位。当前阶段常见的是片面依赖信访的现实图景，质疑信访与法治统一性的“信访取消论”亦甚嚣尘上。二是信访的话语体系是否能够在信息技术革命中发挥良善治理的功效，抑或是信访信息系统是否能有效统合多元分布，却往往以事件为导向聚合在一起的意见表达。信访治理在整体性动员传统消解、褪色之后显得无所适从。信访的现实扩张、意见表达的复杂不可控、信访存续的社会争论皆说明了这一点。信访治理通过法治化、信息化进行话语的自我调适，将在场景变革中不断接受考验。当前阶段的信访治理，需基于国家治理的实践，寻求延续群众工作价值内核，且契合改革发展的新的话语体系。

五、结语：围绕国家政权的治理变革

综上所述，信访治理基于新中国国家政权的建构与治理的实践场景产生，包括革命政权建构、新中国成立初期与改革开放至今的历史进程，其治理实践的深入开展，又是以群众工作为话语规范的。改革开放尤其是21世纪以来，对于围绕信访产生或是汇聚于信访的诸多社会问题，其诠释不应局限于对单一社会事件、信访行为或是具体信访工作的分析，亦不能停留于具体化、外在化的政策条例，而应更为整体化、内在化。提出信访的治理之维，旨在整体勾勒信访作为中国社会本土治理模式的内在逻辑，一是从外延叙述其经历的历史缘起与演进过程，二是从内涵诠释信访的价值内核，从中探讨信访话语体系的缘起与重构。通过紧扣历史的断裂与话语的重构，可得出以下四点结论。

其一，可在历史和话语两重概念的辩证关系中，把握信访治理的外延与内涵。信访治理的历史进程，可理解为群众工作话语的生成和演进之路。信访治理，本身是群众工作话语在历史演进中的创设。如果从话语角度回顾信访治理的历史，那么信访治理的历史缘起，不应局限于改革开放以来的具体问题，亦不应停留于新中国成立初期的政策文本，而应朝向更为久远的历史方位寻求坐标，即革命政权建构时期的群众工作话语规范。反观信访话语，即群众工作的价值理念，是在长期历史进程中产生和发展演变的，包括革命政权建构、新中国成立初期和改革开放至今的历史。一言以蔽之，历史与话语，构成了信访治理的基本维度。

其二，可通过对话语传统的追溯，发掘出信访治理中断裂的历史进程。信访治理，其历史缘起可追溯到革命政权建构阶段一系列的调查、反映群众工作的活动。从《兴国调查》到《必须重视人民来信》，革命政权建构时期的群众工作孕育和发展，终于在新中国成立初期，以整体化、制度化的形式呈现出来，创设了与新中国政权紧密相伴的信访治理模式。在革命政权建构和新中国成立初期，信访治理以“自上而下”动员为主，而到改革开放之后，信访治理开始演变为被动应对“自下而上”的表达，在统合分化意见、防控技术风险和应对社会成员片面情绪上面临困境，且缺乏新的整体性、有效性规范。从“自上而下”到“自下而上”，断裂由此产生。

其三，依托历史与话语概念，可勾勒出诠释信访治理更为整体化、内在化的图景。盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）曾言，“好制度就是那些能夠把观念基础转化为行动的制度”。信访治理的过程，或者说信访治理的制度，见证了群众工作价值理念发展成熟的历史。对群众工作话语传统的内在把握，使关于信访的研究不会止步于具体化的社会事件，或是外在化的具体政策机制，从而为诠释信访的内在价值提供了清晰的逻辑指向。这样便可以回答为何当前诸多社会问题的化解均有赖于信访的问题。对信访法治化与信息化进程的诠释，则可反映改革开放以来话语重构的尝试与转型的阵痛。话语重构的内在张力，为当前阶段具体化、外在化的信访矛盾，寻找到契合内在价值的原因。

其四，通过把握历史与话语的交互辩证，可发现信访是围绕新中国国家政权的建构与治理产生的。从革命政权建构到新中国成立初期，信访孕育于国家政权一系列“自上而下”的举措，而改革开放以来的国家治理又使信访发生了重要、关键的历史演变。信访的话语规范，即群众工作价值理念，是新中国国家政权建构和治理的基石。群众工作的话语规范所塑造的信访治理，旨在通过“自上而下”调查、动员为新中国国家政权的建构提供合法性的根基，而改革开放之后，信访治理因整体性传统的褪色和新规范的缺乏，在被动应对“自下而上”的表达中无所归依。既往信访研究成果较多简单复制“国家整合一社会表达”的英美历史社会学范式，故而历史和话语，作为信访治理的外延与内涵，是使国家政权概念不再孤立化、空泛化的关键所在，是信访研究扎根本土的深化方向。

责任编辑：王赞新