城乡二元体制、生产要素流动与城乡融合

李国正

摘要：城乡发展失衡以及农村发展不充分已经严重制约了中国经济增长由出口、投资驱动模式向消费驱动模式的转变。研究认为，与以农业为主的“乡土中国”不同，在城镇化快速推进的“城乡中国”，农业发展不但受制于乡村发展环境，而且还要面临城镇化的冲击;乡村凋敝的表征之下是土地、劳动力（人才）、资本等生产要素从乡村向城镇的单向流动，其根源为长期以来形成的城乡二元体制壁垒。新时代下，伴随着新户改、土地流转与资本下乡等一系列农村农业改革政策，城乡二元体制的壁垒逐步消弭，但是由于城镇化质量不高、农业生产要素低收益，城乡间生产要素流动仍旧存在较大障碍。今后应从优化城镇公共服务质量、推进农业供给侧改革等角度，实现城乡融合发展。

关键词：乡村振兴;城乡融合;户籍制度;城镇化;生产要素

中图分类号：C93

文献标志码：A

文章编号：1004-3160（2020）01-0024-09

一、引言

十九大报告提出“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。其中，城乡发展失衡与乡村凋敝是重要体现：一方面，伴随农村剩余劳动力大规模进入城镇，以土地资源粗放利用、人口过疏化、经济发展动力不足为主要特征的农村“空心化”问题日益突出（王成新等，2005;周祝平，2008;刘彦随等，2010），进而导致新农村建设主体缺位、农村贿选、农民政治冷漠等基层治理危机重重（仝志辉、贺雪峰，2002;胡荣，2006;孙昕等，2007）;另一方面，农村集体经济弱化以及城乡二元经济结构导致乡村公共品供给能力受限、城乡居民收入与消费差距较大。

当前，中国经济增长正由出口、投资驱动模式向消费驱动模式转变，然而，由于城乡居民收入水平差距较大、农村居民消费能力不足等原因，导致中国居民整体消费水平一直处于疲软状态：1978-2010年，中国最终消费率由62.10%下降到48.19%;2013-2017年，在新型城镇化、供给侧改革、新旧动能转换、降税减负等多重因素驱动下，消费对经济增长的驱动作用逐步增强，由47.0%提升到57.6%。然而从全球来看，不但远低于英美以及日韩等发达国家，并且与印度和巴西等发展中国家相比也存在较大差距。

通过乡村振兴缩小城乡差距、提升农村居民消费水平，不但关乎2020年全面小康社会的实现，而且关乎中国经济增长模式的转变。

二、乡村凋敝之谜：城乡间生产要素单向流动

导致中国乡村凋敝的“谜底”究竟为何？自秦以来二千多年的中国乡村发展历程表明：今日乡村之凋敝并不是中国乡村自始有之，而是一个阶段性的表征;乡村兴衰的本质是土地、劳动力和资本等生产要素在城乡间的流动。

从先秦“奖耕战、抑商贾”（朱绍侯，1985）到秦汉、唐宋的“重农抑商、崇本抑末”，再到明清时期的“海禁”之策，中国古代始终将“重农抑商”作为基本国策（虽然到明朝中后期，伴随着资本主义萌芽的产生与发展，出现了“工商皆本”的思想，但是明清时的主流思想仍旧是“重农抑商”），导致工商业和城镇化发展水平一直较低，城镇的功能也主要局限于政治和军事防御;相比之下，农业、农村、农民成为古代中国的主体元素，土地不但是最重要的生产资料，更是社会地位和社会财富的象征和载体（费孝通，1985;黄宗智，2000），“一切古老国家都把土地所有权看作所有权的特别高尚的形式，并且把购买土地看做特别可靠的投资”，故而“上自绅富，下至委巷工贾胥吏之俦，赢十百，莫不志在良田”（清·陶煦《租核·重租论》），乃至自耕农、佃户、佣工亦“莫不思殖恒产”，以求“力农致富”成为地主;失去土地的农民不但要面临社会地位的下降，更要沦为佃户、雇工，承受地主、富农的盘剥。这一时期，不但土地成为整个社会财富的“蓄水池”，而且农村也是城镇所需农产品、手工业品和服务的主要产地和来源：在整个十九世纪，至少有四分之一的GDP来自传统手工业、运输、贸易、建筑和房地产，其中大多数在农村地区进行。

新中国成立之初，在“优先发展重工业”的战略框架下，为了保障工业发展所需农产品原料的供给和原始资本积累，国家对农业领域的资源计划置制度全面取代了市场和价格体系的作用：1962-1978年，粮食价格几乎维持不变，17年间只调整过3次，总体提高幅度不足20%（数据来源《中国农业发展报告》、联合国粮食及农业组织（FAO）、《中国农产品价格调查年鉴》）。为了确保农产品“统购统销”的效率，在三大改造之后，迅速在全国范围内确立了人民公社制度;与此同时，由于工商业和城镇化发展水平较低，能够吸纳的农村剩余转移劳动力有限，故而采取了限制劳动力进城就业的政策，形成了城乡二元户籍管理制度，进一步剥夺了农民进城择业的权利。“统购统销”、人民公社、城乡二元户籍制度等将农民牢牢束缚在土地上，农业发展所需资本被工业所汲取，农村成为维持城市较低生活与生产成本的保障。

改革开放以来，伴随家庭联产承包责任制等农村改革的推进，突破了“以粮为纲”的单一结构，农民生产积极性得以提升，农村剩余劳动力得以从土地中释放出来。然而，自1956年以来所形成的城乡二元户籍制度及其附着在户籍之上的诸多制度（例如城市就业、教育医疗、粮油供应等），铸成了城鄉二元隔绝体制，进而造成了大规模农村待业群体。鉴于此，国家相继出台了支持农村集体和农民兴办各类企业的政策（如：人民公社解体后，社和队改为乡和村，社队企业本应更名为乡村企业，1984年中央4号文件将其改名为乡镇企业），农民在解决温饱问题的同时开始探索多种经营，盘活了农村经济，进而形成了以乡村集体企业兴旺发达为标志的“苏南模式”和以农民个体私营企业蓬勃发展的“温州模式”。这一时期，基于卖方市场、农村廉价劳动力、灵活经营、政策支持等宏微观因素，乡镇企业得以迅速发展，乡村也随之得以繁荣。

90年代末开始，由于市场环境变化、政企不分、产权模糊等原因（谭秋成，1999;姜长云，2000;熊万胜，2010;汤鹏主，2013），乡镇企业开始走向衰亡。此时，城乡人口流动的壁垒开始消弭，农村剩余劳动力开始大规模涌入城镇;而囿于农村土地产权残缺、农村土地承包经营制度、农村集体建设用地制度等，工商业资本难以进入乡村，导致农业生产要素投资的收益率低下、缺乏革新动力。与此同时，在城乡二元体制下，公共财政支出过度偏向于城镇，加之农村集体经济弱化，导致农村公共品长期供给不足（叶子荣、刘鸿渊，2005;贺雪峰等，2006）。总之，在快速推进城镇化的过程中，由于城乡之间的“虹吸效应”，导致农村的土地、劳动力、资本等生产要素不断地被汲取，最终导致了乡村凋敝。

综上所述，与以农业为主的“乡土中国”不同，在城镇化快速推进的“城乡中国”，农业发展不但受制于乡村发展环境，而且还要面临城镇化的冲击。乡村凋敝的表征之下是土地、劳动力（人才）、资本等生产要素从乡村向城镇的单向流动，其根源为长期以来形成的城乡二元体制壁垒。

三、城乡二元体制：形成、演化与困境

（一）户籍制度与城乡二元体制的形成

户籍制度是中国封建国家中最具特色的社会制度之一，从商王朝到春秋战国的萌芽到初步形成，至秦代的正式建立，逐步发展成为了封建王朝通过掌握人民的土地和人口进而掌控行政与财政的重要依据。正如唐代学者杜佑的：“有其谷，则国用备;辩其地，则人食足;察其人，则徭役均;知此三者，谓之治政”（《通典·食贷·田制》）就形象的表达了人民、土地、徭役、赋税相结合的建立在户籍制度基础上的封建社会对人民进行控制和剥削的形式。新中国成立以后，户籍制度不但成为收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的主要途径以及保障部分公民在就业、教育、社会福利等方面权益的人口管理方式，而且成为城乡间生产要素流动的制度性障碍。故而，掌握户籍制度的变迁以及对城乡二元体制演化的影响，对于促进城乡生产要素自由流动以及城乡均衡发展具有重要的意义。

1.新中国成立之前户籍制度变迁及作用

从商朝开始，其统治者为做到对奴隶的进一步控制，实行了“登人”“登众”的人口登记制度，为后来的统治者提供了初步的户籍管理思路。春秋战国时期，由于个体的小农经济和土地私有化出现的情况下，统治者为了更好的控制重要的政治经济资源人口，并刺激农民生产积极性，开始按照人口登记情况进行土地分配，进而征收赋税和徭役，从而建立了集人口控制、土地分配、赋税徭役、基层社会管理为一体的户籍制度。秦代则是编制什伍组织，在一统中国后，开始“黔首自食田”（《史记·秦始皇本纪》），并在全国范围内推行户籍登记。西汉则是在秦什伍制的基础上实行编户齐民，将农民与土地紧密相连，通过对土地的控制权掌控着大量农民，令其承担国家主要的赋税徭役。在经历混乱的三国时代后，从西晋开始建立了占田制的土地制度，恢复了乡里制，到北魏从宗主督护到建立了三长制，通过三长制、均田制和租调制，北魏重新确立了以管理人口、分配土地和徭役赋税于一体的户籍制度。隋朝则是进强化了户籍管理以加强中央集权。唐承隋制，建立了一套完整的户籍管理体系，实行两税制：地税和户税，并实施坊村分制从而控制人口的流动。宋代开始实施方田均税法和保甲法，以便查清户口，严格控制基层社会，并维持政府收入。元代的户籍的主要特征就是分四类按等级区别对待，管理上实行村社制。明代实行户帖制并编制赋役黄策到清代完善保甲制，以查清人口并控制和维持社会秩序，到太平天国运动爆发后，清代逐渐衰落，保甲组织瓦解。为了维持社会治安，各地开始尝试新的户籍管理办法。1898年，湖南创设了保卫局，对我国近现代户籍管理的方向和警察制度的建立意义重大。1905年，清政府在中央设立了巡警部，用以编制和管理户籍，确立了新的户籍管理的行政体制，代表着我国古代户籍制度的终结。

民国时期，政府为了维持社会的稳定，于1931年出台户籍法，1937年颁布保甲条例，1947年发布户口普查法。哈尔滨作为全国解放最早的大城市，流动人口众多，时有拦路抢劫事件发生，社会治安状况较差，阻碍着经济的恢复发展;同时为了甄别敌特，哈尔滨当地市公安局对全市户口实行了普遍清查，重新统计，建立了户口管理制度，为新中国成立后的户籍管理的发展奠定了基础。

2.新中国成立以来户籍制度变迁与城乡二元体制的形成

新中国成立以后，为了构建公共秩序、维持国家的安全与稳定，建立了户籍制度。1950年发布的两部条例就是为了监视和控制敌特，以便保证社会治安，并为国家的建设和管理提供人口资料;同时规范了城市的户口登记和管理以便恢复社会秩序。从建国初土地改革到第一个五年计划结束的这段时期，国家颁布了各项管理条例（见表1），户口登记和管理已经慢慢成型，该阶段由于工业区的建设创造了大量的就业机会，人口流动政策宽松，农村剩余劳动力可以自由流动到城市就业。

1958年初，《中华人民共和国户口登记条例》发布，对公民从农村迁往城市进行了严格控制，开始了从国家层面限制农民进入城市。这时期全国范围内推进人民公社化运动，过度追求发展速度，严重阻碍了农业生产的发展，进一步导致出现了严重的粮食供应与大饥荒问题。鉴于此，中央于1961年发布了关于减少城镇关于减少城镇人口的条例以此减少城镇人口。这个阶段，国家极为关注农业增长，但是为了避免流失农村劳动力以及增加城市户口带来的压力，对农民的自身发展工和工农之间的利益差有所忽视，在国家动员城市人口下乡的同时，开始通过《户口登记条例》以及配套的“粮油供应制度”“就业制度”“社会保障制度”等對农村人口流动实施严格管制，最终形成了严格的城乡二元体制。

（二）改革开放以来城乡二元体制演化与困境

1.新户改与城镇化

伴随着人民公社以及农产品“统购统销”的终结，户籍制度成为城乡二元体制的主要依托。十一届三中全会开启了改革开放的序幕，伴随《关于农民进入集镇落户问题的通知》（1984）、《关于城镇暂住人口管理规定》（1985）等户籍改革制度的出台，限制城乡人口流动的制度性壁垒开始消弭，农村剩余劳动力得以大规模进入城镇。21世纪以来，国家进一步放宽了城镇落户政策，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（ 2014）拉开了新一轮户籍改革的序幕：全国各省市纷纷取缔了农业户口以及非农业户口的身份差异，将“二元”转变至“一元”，统一登记成居民户口，将城乡之间的户口登记制度进行了统一;与此同时，新户改开始后，除北京、上海等特大城市以外，各地纷纷降低或取消了落户门槛。伴随着新户改的推进，城镇化率快速提升，截止到2018年底，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别达到59.58%、43.37%;从国家发展战略层面，国家卫计委预计2030年中国常住人口城镇化率约为70%。提高城镇化率是大势所趋。

虽然我国的户籍制度改革的种种政策已经落地，但在实施与推进的过程中面临着众多挑战。第一，特大城市、大城市的落户门槛依然较高，在稳定住所、居住年限、就业范围等方面作出严格管控，资金、人才竞争的格局也使更多落户政策向精英倾斜。第二，针对集中于一线城市的农民工，主要实施积分落户政策，形成了包括购房指标在内的积分落户评价体系，这种体系给农民工群体落户设置了较高门槛;同时在吸纳新的城市居民落户上缺乏有效激励，有的甚至设置了隐性门槛，政策传导不畅。第三，农业转移人口的整体进城意愿呈下降态势，加之中小城镇缺乏足够的吸引力以及农村土地权益，导致户籍人口城镇化率的提升举步维艰;一些地方政府则“层层加码”，通过“赶农民上楼”、撤县设区等方式，追求城镇化率的提升。第四，一些地方政府在户籍改革中仍旧存在“宅基地换住房、承包地换户口、承包经营权换社保”的政策，以放弃农地权利作为其进城的前置条件。

建国以来我国户籍制度的弊端在于户籍功能出现了异化，把本不该有的利益分配功能附加在了户籍之上。当下各地所实施的居住证制度和积分落户是利益剥除和利益扩散这两种改革路径的延续，没有能够从根本上解决城乡二元体制所产生的种种问题。我国城镇化的本意是将大量的农村人口转变为市民人口，在提振内需的同时为经济发展提供充足且高质的人力资本供给;但是，在发展过程中逐渐形成了将农业人口作为廉价低端劳动力使用的劳动力城镇化，遏制了农业转移人口的市民化，这样不仅造成了内需不足，而且导致人力资本供给的透支，同时也严重阻滞了农业农村现代化发展。

2.土地流转与资本下乡

2004年以来，国家相继出台了15个有关农业的一号文件，推出了“三权分置”“土地流转”“资本下乡”等一系列农业改革政策，其宗旨是在坚持农村土地集体所有制和保障农民土地承包权益的同时，实现农村土地适度规模化经营。伴随土地确权的完成以及土地流转的推进，工商业资本进入农业领域的制度性障碍基本消除，土地流转面积占总耕地面积的比例由2007年的3.5%上升到2016年的35.1%，其中绝大部分由工商业主体经营;然而，还是有约三分之二的耕地分散在数量众多的农户手中。土地分散难以集中，导致“能够用于支付农业资本化的成本所必须的绝对地租总量难以明显增加”（温铁军，2016）;此外，伴随着中国由“农业国”发展为“工业国”，农业发展所需生产要素（劳动力、土地、资本、人才）的价格会更多地受到来自工商业市场的影响，从而影响投入农业部门的生产要素回报率，进而导致农业部门中生产要素“用脚投票”问题的发生。换言之，当前中国农业仍处于“农业要素投资的低收益率”（舒尔茨，2006）阶段。

农业生产要素投资是一个理性决策的过程，小农户是务工、务农还是“半工半农”（即兼业化），工商业资本是否进入农业领域，主要取决于土地收益。以华北地区的小农户为例，这一地区的耕作制度主要是“一年两熟”或“两年三熟”，通过“夏播秋收”（7月-10月种植玉米、花生）和“秋播夏收”（10月-次年6月种植冬小麦），扣掉种子、灌溉等成本（播种与收割有政府农业补贴，故而对于小农户而言种植成本比较低），每亩净收入大约1200元左右（小麦亩产400-500公斤，单价为2.4元/公斤;玉米亩产500-700公斤，单价为1.8元/公斤，花生（带壳）亩产400公斤左右，单价为4元/公斤左右），用当地农户的话说“种两茬，赚一茬”。黄宗智（ 2014）对安徽平镇的调查发现，小规模的家庭农场、大规模“家庭农场”和企业型农场的亩均净收入分别为1270元、520元、315元，其中小规模的家庭农场之所以高是因为不需要支付土地租金和人工成本（雇工费用）;此外，从土地生产率来看，三者的亩产分别是500-550公斤、450-500公斤、400公斤，劳动生产率基本趋于一致。国务院发展研究中心农村经济研究部牵头的“松江调查”也发现，对于通过土地流转实现规模化的家庭农场而言，每亩土地的净收入大概为384元（一年两熟的耕作制度：水稻亩净收入184元、越冬小麦亩净收入200元），加上财政补贴（450-500元/亩），合计每亩净收益也不足1000元。

此外，当前我国农业机械化率已经超过80%，在工业用机械化“武装”了小农户之后，又从两个方面促进了小农户的“兼业化”：（1）伴随着工资性收入的增加，农业剩余劳动力往工商业转移、农村居民转移至城镇（市民化）是农民“用脚投票”的必然选择。然而，受个人禀赋因素和宏观制度环境的影响，农民工大多在非正规部门工作，收入较低、工作稳定性差、工作环境恶劣、社会保障缺失、技能提升途径缺乏，进而导致进城农民工群体难以实现“城市化”到“市民化”的转型（文军，2004）。（2）机械化极大地缩短了小农户从事农业劳动时间，进而降低了“机会成本”，使得小农户（尤其是土地密集型农产品种植区）“兼业化”更为便利;此外，机械化降低了女性在农业劳动中的劣势，提高了女性从事农业生产的概率，使得小农户家庭内部分工得以实现，进一步深化了中国农村“男主外、女主内”的传统家庭分工。

总之，在城乡之间生产要素自由流动的制度性壁垒破除之后，一方面，由于农业生产要素投资的低收益，农业生产要素革新以及规模化经营面临巨大挑战;另一方面，由于城镇化质量不高、农民工就业能力较低，加之农村土地权益提升，小农户的机械化、兼业化从一定程度上阻碍了土地流转。

四、城乡融合的对策：基于国际经验的借鉴

美国作为一个高度城镇化的发达国家，其在城镇化建设方面非常注重农业发展的进程和城镇在体系上的多层次以及中心镇和中小城市的发展路径，对城镇的发展有合理清晰的科学规划：第一，美国具有自由开放的城镇化模式，打破了区域间隔阂，通过建立众多的地方小城镇、不同大小种类的中心镇以及大都市等不同层次的城镇体系形成都市圈带动发展;第二，美国政府十分关注农业的发展，在推动城镇化发展的同时打造农业现代化，提升了农业生产率、保证了城市粮食供给，进而为大批来自农村的农业劳动力向城镇转移创造了条件;第三，政府十分重视中小城镇的发展，通过小城镇的集聚形成协同效应;第四，美国政府非常注重城市规划的科学合理，通过规划来确定各个城市的功能定位，从而使每个城市能更好地发展。日本则是通过住民票和户籍簿进行人口管理，日本的城市化率已达93%，基本消除了城乡间的差别，而这得益于日本在发展城镇化的同时也积极推进了工業化发展，为大规模农村转移劳动力提供了城市就业机会。此外，日本政府对农村、农业的建设极为重视：一方面投入了大量的资金建设农村;另一方面积极引进国外先进技术，推动农业机械化，将大规模农村人口从土地中解放出来转移至城市并形成了许多都市圈。

马克思和恩格斯曾对城乡关系做过深刻剖析并指出，未来的城乡关系会在新的基础上平衡、协调、发展，最终实现融合;先进的国家应把农业和工业结合起来，逐步消灭城乡间的对立。通过对美国和日本的发展经验来看，与我国城乡二元结构分明的户籍体制不同，这两个国家的人口流动都比较自由宽松，其户籍的管理主要是提供人口信息，而不与社会公共福利挂钩。更为重要的是美日政府都很注重农业现代化和工业化的同步推进。

城乡融合的本质就是实现劳动力、土地、资本等生产要素在城乡间自由流动。结合美日的发展经验，推进城乡融合发展，可以从以下两个方面着眼：

（一）转变户籍制度改革与城镇化发展的思路，建立产业互补和交互融合的社会结构，而不是单向割裂的去推进城镇化发展

对于我国这样的人口大国来说，人口大量集中到一线超大城市是不现实的，可能的替代路径就是走多元都市圈的道路，通过城乡两个发展空间的双向交流实现城乡一体化，使城乡之间的种种要素实现自由流动，这样既可以利用大都市的规模经济和人才信息集中的优势，让城市的生产要素能够注入乡村，同时也可以让乡村的资源能够进入城市，互相联通与促进，真正的实现城乡融合。当务之急是实现城市之间的公共服务均等化，使得居住在大城市圈范围内的大中小城市互为补充，使中小城市的人们也既可分享大都市圈的种种优势，又可享受中小城市的安宁。其前提是提升中小城市公共服务的水平，实现城市间公共服务的均等化，特别是在教育、医疗等资源上能各具特色和优势。政府可以增加政策性住房收投入，增加廉租房的建设与供给;改善教育服务质量，使教育资源的分配公平合理;完善医疗体制，实现医疗资源的均衡化分配。

（二）推进农业供给侧改革，提高农业生产要素投资的回报率，进而通过市场机制实现生产要素在城乡间的自由流动

具体而言，首先是生态化：考虑到当前农业环境污染严重，农产品质量问题突出以及城乡居民消费观念的转变，中国现代农业发展必须由粗放式经营向集约化经营转变，走生态化农业之路，这也是农业供给侧改革的应有之义;通过发展生态农业，可以将粮食从无差异化的低附加值产品转变为绿色、有机的高附加值产品，不仅能提升农业生产要素投资的收益，还可以保护农业生态环境和地力。农业生态化必须与品牌化相结合，即基于农产品质量的提升，打造特色品牌产品，进而提升农地的亩产值。其次是合作化：基于农业生产层面的家庭化经营，在生产资料购买、销售、深加工等环节提高合作化水平;通过合作社可以加速农产品品牌化，进而有助于提升农产品销售价格和增加农业生产要素投资的收益。最后是产业融合：即指农产品生产、加工和销售服务的融合;由于农产品原料价值比较低，导致农业生产要素投资的回报率难以提升，故而需要在加工和销售服务等环节增加收益，一方面有利于生产要素的集中集聚，提升农业整体的发展水平和竞争力;另一方面有利于提升農产品附加值，进而提高农业生产要素投资的回报率。

责任编辑：叶民英