走向法治之路：新中国成立以来党内法规的制度实践

王立峰

摘要：中国共产党党内法规作为正式的国家政党制度肇始于新中国的成立，其制度实践深深嵌入于政党一国家的政治建构之中，体现出政党规范与国家法律的协同发展轨迹。党内法规从政党内部规范向国家法律体系的转换，需要用法治理念、法治思维与法治方法重塑党内法规的规范性、民主性与科学性，更需要在党领导的全面依法治国视域下实现党内法规与国家法律的统筹推进、一体建设。

关键词：新中国;党内法规;国家法律;法治

中图分类号：D2

文献标志码：A

文章编号：1004-3160（2020） 01-0043-12

中华人民共和国的成立具有重要的政治意义，标志着由社会革命引发的国家转型，由经济基础的剧烈变动对应着宪法体制、民主制度、政党制度等上层建筑的一系列变化。这一系列变化对于一个以革命为行动主旨转向以国家治理为执政逻辑的政党来说，意味着制度建设是首当其冲的任务，只有制度根基筑牢，体制问题才能迎刃而解。从制度维度来看，一党执政的国家体制要求执政党自身建设（自我革命）与国家政权建设一定要统筹推进、一体建设，这就要求中国特色社会主义民主政治一定要处理好“坚持党的领导、人民当家作主与依法治国”三者之间的关系，并且在制度维度上实现三者的有机统一。基于此，从新中国成立至今的70多年里，中国共产党领导下的中国特色社会主义的政治制度实践就一直是围绕着党的制度建设、国家法律建设、民主政治建设三大主题进行的。国家法律建设是以宪法为根本法的中国特色社会主义法治体系建设，确立宪法至上的依宪治国、法治国家建设的基本路向;民主政治建设是以人民民主专政、坚持党的领导为核心依归，不断发展完善人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度;党自身的制度建设则体现为制度治党与依规治党的实践，坚持党章为本这一原则，实现党内法规制度体系的不断完善。“三足之鼎，跛一足不可立鼎。”与民主政治实践和国家法律实践相比，以党内法规建设为主的依规治党实践的制度基础还比较薄弱，制度经验明显不足，理论研究相对匮乏。基于此，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出了具体工作目标：“在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要的党内法规……为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系打下坚实基础。”党的十八届四中全会指出，要把完善的黨内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系之中。从历史制度主义视野来看，研究某一制度的生成逻辑与演化轨迹，必须将其置于特定历史情境之中，考察其历史路径及其路径依赖性问题。政治学家马奥尼区分了两种不同意义的历史依赖性：一是过去的历史遗产影响了我们的价值观念、文化导向等，表现出“渐变”（incremental change）的趋势;二是“途径依赖”，其机制表现为，一旦有了特定的初始条件，其随后变化受到已有过程的影响，导致途径上或结构上的“锁定”（ lock-in），由此展现出不同的演变轨迹。从新中国成立到现在已经70多年了，中国共产党也已经诞生了99年，在努力践行《纲要》设定的目标过程中，需要回过头总结一下依规治党实践的制度生成轨迹，反思党内法规建设遗留下来的历史包袱与制度路径，整理行装再出发。

一、从政党内部规范走向中国特色社会主义法治：中国共产党党内法规制度建设的历史回溯

在中国共产党近百年的发展历程中，以党内法规建设为主的制度治党实践在其立党之初就一直贯穿于党的历史发展的各个时期。新中国成立之前，中国共产党在历经土地革命、民族独立和解放战争的血火洗礼中，就已经开始思考马克思列宁主义原理如何与中国本土实践相结合、以严明的党内法规保持党的革命性与战斗力的问题。1921年中共一大通过《中国共产党的第一个纲领》和1922年中共二大通过党的第一部章程——《中国共产党章程》，标志着新生的无产阶级政党在依规治党实践方面迈出了第一步。1938年在延安召开的中共六届六中全会上，毛泽东首次提出了“党规”的概念，这标志着党内关系制度化尤其是制度治党实践成为党自身建设不可或缺的重要内容。据统计，这一时期从属性上归类，中国共产党共出台党内法规性文件131份，涉及了各个方面。其中，党章和党章性文件10件，党的组织法规42件，党的宣传、教育法规20件，党的纪律性法规10件，党的军事法规19件，其他类型法规19件。由于在特殊的历史时期，党内法规的制度实践仍处于摸索阶段，革命性、纪律性与保密性是这一时期党内法规的主要特征，但确实为后期（新中国成立后）党的制度建设提供了宝贵经验。

新中国的正式政治制度应当以1954年宪法作为发轫点。“五四宪法”在宪法序言部分强调“以中国共产党为领导的人民民主统一战线”，既赋予了中国共产党领导地位的合宪性依据，也正式确立了一党执政的政治合法性。作为领导党与执政党，党的制度建设与国家政治法律具有高度的同构性，执政党的制度建设就已经开始内嵌于国家制度体系之中，治党与治国必须在中国共产党统筹下实现协同发展与一体建设。1956年中共八大通过的《中国共产党章程》，是我们党领导中国革命取得胜利并转入经济建设之后制定的第一部党章，反映了执政党所处的特殊地位、环境及时代赋予的使命。八大党章强调：要建立科学的领导制度和组织制度，防止党政不分、以党代政和权力过分集中的现象;要加强对党员干部的约束和监督，防止利用职权谋取私利的行为和各种腐化变质现象。根据八大党章的精神，党内制度建设取得一定的成效，在基层组织建设、监察委员会、统一战线工作、党委会和党组制度等方面都出台了一系列的党内法规，党已经开始全面探索在执政条件下依规治党的可行路径。然而，随着后期反右斗争扩大化、文化大革命的开始，党的思想领域出现了严重的“左倾”错误思潮，党内法规建设也遭受了重大挫折。虽然这一时期也制定了党章和一些党内法规，但指导思想与路线方针的原则错误，反而对国家政治和社会生活造成了更严重的冲击。这一阶段出台的党内法规也成为后期党内法规清理工作的重点领域。

改革开放后，党的指导思想从“以阶级斗争为纲”转到了社会主义现代化建设上来，党的政治路线重新回到了“一切从实际出发，实事求是，实践是检验真理的唯一标准”，党的民主集中制原则、集体决策机制、党和国家领导体制等政党政治制度走向了正轨。1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上强调：“党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难有保障。”这是中国共产党第一次把党内法规与国家法律并列，突显了依规治党与依法治国的共适性问题。1980年党中央颁布了《关于党内政治生活的若干准则》，明确提出“必须认真维护党规党法”，这是中央文件中首次使用党规党法这一概念。1982年党的十二大修改了党章，十二大党章清除了“左”的错误，吸收了“七大”和“八大”党章的优点，并根据新时期执政党的特点，提出了许多新的要求，如规定了中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心;党的领导主要是政治、思想和组织的领导;党必须制定和执行正确的路线、方针和政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员在一切工作和社会生活中的先锋模范作用;党必须在宪法和法律的范围内活动;等等。1990年党中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，这是党在正式文件中首次规范“党内法规”的名称，并对党内法规的适用范围、制定主体、制定程序进行了规定。1992年10月，中共十四大修改的党章明确规定了各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他的党内法规”，“党内法规”概念首次得到党章的正式确认。2002年中共十六大进一步修改了党章，明确规定“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。坚持扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，巩固人民民主专政”，进一步保障了依规治党与依法治国在政治实践意义上的有机契合。这一时期，党内法规的制定、备案、解释、清理等工作也有序进行，党内法规体系不断得到完善。1991年4月，中共中央办公厅设立法规室，专门负责中央层面的党内法规工作。2011年7月，中办法规室更名为中办法规局。2012年6月，中共中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作。通过历时两年两阶段的清理，对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规建设，党内法规体系建设成为新时代党的制度建设的重要目标。习近平总书记指出：“需要明确的是，在我们國家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更加严格。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”2014年10月，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，历史性地将“完善的党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系”之中。这标志着中国共产党党内法规从政党规范走向法治规范，党内法规的法治属性实现了质的飞跃;也表征着以法治理念、法治思维、法治理论与法治方法实现党内规范与国家法律的制度同构。对此，习近平总书记指出：“全面推进依法治国，需要我们党以法治思维和法治方式管党治党、执政兴国。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。目前，党内法规的系统性、整体性和与国家法律的协调性不够，亟需推动党内法规制度建设。”2012年5月26日，标志着党内立法法的《中国共产党党内法规制定条例》正式颁布实施，同年发布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》;2013年中共中央印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》;2018年中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018-2022年）》。由此，党内法规制定工作驶入快车道。据统计，“这一时期共制定修订92部中央党内法规，包括2部准则、14部条例，占现行有效中央党内法规的近50%，制定修订党内法规数量之多、质量之高皆前所未有。”有人认为：“2013年可以称为党内法治的元年，在正确看待和吸收90多年来尤其是改革开放以来党内法规、党内法制、党内法治建设正反经验基础上，在党员权利保障、党内权力监督等法治脉络上迈出了党内法治建设的坚实一步。”2016年，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，对建党100周年时党内法规制度体系建设的总目标进行了规划部署，到时将构建起以党章为统帅的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度的“1+4”框架，形成章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则的“1+6”规范体系。2019年9月，中共中央印发了再次修订后的《中国共产党党内法规制定条例》，并配套出台了《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和《中国共产党党内法规执行责任规定》，为提升党内法规的立规质量和执规水平设计了更严格的要求。至此，作为中国特色社会主义法治体系之一的党内法规制度体系已初具雏形。完善的党内法规体系不仅标志着中国特色社会主义政党制度的创新，而且表征着中国特色社会主义法治体系的创新与丰富，具有划时代的重要意义。

二、中国共产党党内法规制度建设的法治经验

黑格尔说：“要想了解历史和理解历史，最为重要的事情，就是取得并且认识这种过渡里所包罗的思想。”中国共产党建党99周年，新中国成立71年，多党合作与政治协商制度也已经71年，在这重要的历史节点，需要透过历史迷雾，追溯制度成长的实践路径，反思其制度思想与价值理念，为未来制度实践提供经验借鉴。

（一）宪法为上与党章为本：党内法规的法治原则与党性准则

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》首次提出了“宪法为上、党章为本”这一法治基本原则，突出强调“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作”。党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制;党章也是党内规范的根本大法，确立了党内法规建设的法治原则。宪法则是国家法律的根本大法，是所有法律的母法。宪法涉及了国家的政治、经济、文化、社会、对外交往等各方面的重大原则性问题，定义了国家法治生活中最根本、最重要的问题如指导思想、根本制度、根本任务、国家性质、政权组织形式等。

从纵向历史维度来看制度的演进，党章与宪法呈现典型的制度耦合与联动机制，无论在制度生成逻辑还是价值表达方面，都构成党内法规与国家法律的法治遵循。现行宪法的五次修订可以分别对应于党的十三大、十四大、十五大、十六大与十九大黨章的修改，呈现出“党章修改在先，宪法紧随其后”的政策性修宪现象。党章的序言与宪法的序言保持了指导思想、制度宗旨与规范用语的一致性，这既彰显宪法的政治法属性，也表征党章与宪法的制度契合性与协调一致性。“宪法为上、党章为本”，是中国特色社会主义法治的根本原则，确立了中国共产党领导下全面依法治国的根本宗旨，也是党内法规制度建设的法治原则。这一原则的现实制度实践，一方面，要求宪法要将党章遵循的执政党的指导思想、根本路线、奋斗目标等通过宪法的制定与实施活动转化为国家法律，从而实现法律治理与政治调控的制度契合与协调统一。诚如有学者所言：“一个政党的内部规约与社会公众乃至整个国家的命运前途紧密相联、休戚与共，在世界政党历史与现实的大视野里，中国共产党的经验和理论应属一个罕有特例。”另一方面，党员和党组织必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。党内法规与国家法律具有制度共通性，可以“用宪法的方式将党成熟的路线方针政策国家化、法律化、制度化，以宪法引领、推进并保障党的主张在宪法框架下的全面贯彻落实”。

（二）依规治党与依法治国：党内法规的法治场域

“场域（field）”是法国社会学家布迪厄提出的概念，用以分析社会各子系统内多元主体、资本要素、制度惯习等型构的多元复杂关系。“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络或一个构型。根据不同位置在不同类型的权力形态，型构不同的客观关系。”政治场域与法律场域都是国家这个元场域的两个独立的场域系统，制度构成了政治与法律两个场域桥接的纽带，法治构成了党内法规与国家法律共生的现实场域。“党内法规与国家法律关系问题的背后实际上反映了政治与法律的共生性问题，政党政治寻求国家法治的合法性依据和制度保障是现代民主政治的主要内容，政治与法律纠葛与调适必然是通过政治制度与法律制度的共治和协调为前提的。”“法治”作为一种动态的治理方略，显然有别于静态的法制或规范，体现出很强的主体驱动性，使禀赋良法善治价值的制度真正动起来，具有可评估的实效性。

党内法规的法治化必须借助依规治党这一实践路径来推进，但介于党内法规与国家法律共处于中国特色社会主义法治这一制度场域之内，这就要求依规治党不能离开依法治国，二者必须协调一致、一体发展。“正确处理依法治国和依规治党关系，事关党政关系、政治与法治关系、党的领导与法治建设关系，是我国社会主义民主政治建设的原创性主题，是中国特色社会主义法治建设的一个鲜明特色。”中国共产党的领导是中国特色社会主义法治最根本的特征，治党管党的依规治党其实从政党治理方面来看也是治国的一种方式，因而，依规治党与依法治国本质上是一致的。正如习近平总书记指出的，“要把依法治国、依法执政、依法行政统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围活动统一起来”。这就要求党内法规建设在坚持全面从严治党战略布局的前提下，不能脱离全面依法治国这一现实场域，要有效区分党内法规与国家法律的边界问题与协调问题。针对前者，不能以党代政、越俎代庖，混淆党务与国务，不当干涉国家司法事务，要突显出党内法规的政党制度特色。针对后者，一定要秉持“坚持依规治党，同样要把党员和党组织活动纳入到宪法法律轨道，自觉坚持把党的主张上升为国家法律”这一立场，否弃“党大还是法大”的伪命题，自觉维护党内法规与国家法律的制度权威，以治党管党作为法治国家建设的牛鼻子，把依规治党纳入国家治理体系之中。依规治党与依法治国是党治国理政的“车之两轮、鸟之两翼”，共同作用于中国特色社会主义法治的伟大实践之中，不可偏废，必须相辅相成、相互促进、相互保障。

（三）党的领导、人民当家作主与依法治国：党内法规的法治维度

党的十九大报告明确提出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践”，而“中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式”。自从中共十六大以来，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一作为中国特色社会主义政治制度与政治文明的高度概括，就一直出现在中国共产党的历次全国代表大会的报告之中，奠定了中国民主政治的基调。三者的有机统一勾勒了中国特色民主政治场域中的执政党、人民与国家的关系维度。坚持中国共产党的领导是中国特色民主政治与中国特色法治国家的政治前提和保障。中国共产党以其先进性和代表性，成为中国民主政治与法治建设的领导力量，肩负为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的伟大使命，掌舵“中华号巨轮”不断走向辉煌。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量;人民是国家的主人，是民主政治与法治国家的主体，党的主张与国家法律都是人民意志的高度凝结。坚持人民当家作主，就是坚持一切权力属于人民，一切为了人民，坚持以人民为中心;坚持人民主体地位，就是坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。依法治国是人民在党的领导下，依照宪法法律治理国家，管理社会事务和经济文化事业，保障自己当家作主的各项民主权利。由此可见，党的领导是实现三者有机统一的政治前提，人民当家作主是三者统一的政治归宿，依法治国是三者统一的制度保障。

党内法规建设不能脱离中国特色的政治土壤，这是生成中国特色政党制度的现实根基。首先，坚持党的领导必然要狠抓党的制度建设，实现全面从严治党。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的、是最高的政治领导力量。坚持党对一切工作的领导，保证法制统一、政令统一，顺利推进新时代中国特色社会主义各项事业，必须建立健全坚持和加强党的全面领导的制度体系，这就需要完善健全的党内法规体系，保障党执政的制度合法性。其次，民主政治必须强化党的制度建设。习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”因此，党内法规制度建设要立足中国民主政治的实践，真正把权力关进制度的笼子里，通过党内法规的法治化保障人民的主体地位。最后，治国必先治党，要实现党内法规与国家法律有机的制度契合，使党的执政与国家的法治实现有机统一。党内法规制度建设要善于借鉴法治的价值、理论与方法来保障党内法规的立规、执规与督规的民主性、科学性、规范性，让遵守法规制度蔚然成风，切实做到有规可依、有规必依、执规必严、违规必究。

（四）党内法规与国家法律的衔接与协调：党内法规的法治路径

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。”全面依法治国，必须实现党内法规与国家法律的有效衔接和协调统一，这是中国特色社会主义法治体系的必然要求。习近平总书记指出：“要完善黨内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”纵观中国法治的发展历程，从革命法制——法制建设一一法治国家的制度衍生过程来看，政党、政府、社会等各方面的法治支流共同汇聚起法治国家的洪流，而且随着民主政治的不断发展，中国特色社会主义法治的内涵不断丰富。在这一洪流中，党内法规与国家制定法共同构成了法治体系的渊源，而且十八大以来出台的一系列党内法规具有很强的法律形式的趋同性，“党内法规与国家制定法在形式规范方面具有共通的属性，在语法形式的择取、规范词的使用、条款的编排方式、文本的结构形式等方面具备相同或者高度类似的特征”。

党内法规建设不仅要在形式规范性方面向国家法律靠拢，更需要在实质规范性方面解决二者的制度契合性问题。实现党内法规同国家法律的衔接与协调，必须坚持以党章和宪法为基本遵循，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一。首先，需要确立党内法规的规范边界问题，区分党务与国务的界限。要明确哪些事务专属于党内法规调整领域，不适用国家法律;哪些事务是党内法规与国家法律共同调整的领域，可适用党政联合发文共同规范;哪些事务是国家法律专门调整的领域，不适用党内法规调整。其次，需要党内法规与国家法律保持协调一致。这就需要党内法规制度建设在立规、执规、督规与守规方面与国家法律的立法、执法、司法与守法保持同步协调、统筹推进，使党依法执政、依规治党与依法治国一体推进。最后，党内法规可以向国家法律制度适时转化。在党依照宪法法律治国理政过程中，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。

三、党内法规的法治化：党内法规的制度实践路径

党的十九大对党内法规制度建设作出了新的重大部署，明确提出要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系;《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018-2022年）》也明确要求到建党100周年时，要形成以党章为根本、以准则条例为主干的党内法规制度体系。由此可见，“党内法规制度体系”是党内法规制度建设的工作目标和基本要求。基于此，在总结党内法规制度建设第一个五年经验的基础上，未来的党内法规制度建设应重点关注以下几方面的问题。

（一）坚持党内法规制度姓党：坚持正确政治方向和法治思想引领

中国共产党党内法规是中国特色社会主义的政党制度，独具中国特色，是马克思列宁主义基本原理与中国国情相结合的产物，是马克思主义的中国化。这一基本定位明确了党内法规的“党性”内涵，因此，不能把中国共产党党内法规归属于西方政党学说的分类法（党团理论），更不能在西方的“国家一社会”二元框架下，用西方政党理论进行阐释。在中国特色社会主义法治体系之中，党内法规体系与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系并称，党内法规除了党性之外更具有“法治”属性。这就要求党内法规既要秉承制度的党性要求，也要符合制度的法治要求。首先，从党性属性来看，党内法规制度建设必须坚持正确政治思想的引领。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以党的政治建设统领党内法规的制度建设，树立“四个意识”，坚持“两个维护”，在制度建设中紧紧围绕党的全面领导，确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。其次，从法治属性来看，党内法规制度建设既要坚持法治理念、法治思维与法治方法，又要有效区分党内法规与国家法律的适用领域和调整范围的不同。党内法规不能全面取代国家法律，国家法律也不能脱离党的领导，要合理界分两者适用的边界。在时机成熟时，要将政党政策上升为国家法律，进而实现党政“共同立法”，实现党内法规与国家法律的“互联互通”。

（二）科学立规、严格执规、保障督规、自觉守规：党内法规的法治一体化

“徒法无法自行。”制度规范只有在实践层面被遵守、执行、适用，才能具有法治实效。法治本身就表征为一种动态的实践过程，亚里士多德的“良法之治”正是体现为一种动态的制度实施过程。党内法规制度建设要坚持法治一体化，就必须也体现出这一实践的过程，如此才能真正发挥制度治党的实效。首先，立规必须规范化、科学化与民主化。立规的规范化强调党内法规的制定必须依规而立，注重质量，要有明确的立规主体;科学性要求党内法规的内容符合规范的技术性要求，术语表述要准确、精练、无歧义;民主性要求党内法规要符合法定的党内民主程序，体现民主集中制原则，满足规范的发布方式等，使规范具有公开性。其次，执规必须严格，保障党内法规的执行力。提高执规效力，就要解决好党内法规“写在纸上、说在嘴上、挂在墙上”的形式主义问题。强化党内法规执行力，不仅需要党内法规制定之时，在规范内容中进一步明确执规主体、执规程序、执规方式，还要进一步明确执规的权限、范围、依据。这样，一方面可以保障党内法规的实施掷地有声、抓铁有痕;另一方面也可以保障党内法规的合理实施，从而避免滥用执行权或不当执行的问题，保障党员干部的权益免受侵害。再次，全程督规，注重党内法规的实效性。党内法规的有效实施离不开监督，监督是实施的保障，起到纠偏和校正的作用。党内法规制度实践一定要强化以问责为中心的监督体系建设，发挥各级党委、纪检监察部门的执纪监督职能，保障监督的多元化与常态化。最后，自觉守规，强化自律。自律是法治的内在约束。党内法规之中存在着大量的道德性规范，对党员提出更高的道德要求，这是中国共产党的先锋队组织的特质。习近平总书记强调：“领导干部做尊法学法守法用法的楷模，是实现全面依法治国目标和任务的关键所在。”党员与党员干部守规要区分主体要求的不同，重点是抓党员干部这一关键少数，形成以上率下的守规氛围。要坚持道德与纪律的二手抓，把家风建设、生活作风建设与党风建设共同作为守规的主要内容。要坚持学规与普规共同推进，把党内法规制度作为各级党委（党组）学习和培训的重要内容，把党内法规课程纳入党校、政法学院、干部学院必修课程，强化相关方面的教学体系、专业方向与师资队伍的建设。

（三）强化党内法规的实效评估与清理工作：坚持问题导向与规范调适相结合

作为制度规范形式的党内法规集中反映了特定时期党内治理活动情况，本身就具有时效性，随着时间的推移必然存在着新旧制度的更替问题。在制定党内法规时，立规主体未必都能够全面考虑到所有的现实问题;一定时期内的规范性文件大量积累之后，必然会出现党内法规之间龃龉不合的问题;随着时代变迁，党内政治情况变化，有些党内法规就会发生过时、部分不合时宜的情况，这就需要适时调整。以现实问题为导向，对党内法规进行评估，根据评估结果展开法规的清理工作，这是法治发展的应有之义。首先，要建立运转有序的备案评估机制。一是完善党内法规的备案审查权，设立专职的备案审查机构，使实质性备案审查成为常态化的运作机制;二是搭建党内法规的评估机制，出台专门的“党内法規评估条例”，提升评估实效。其次，要明确党内法规的解释权限，指定专门解释机关，防范党内法规适用领域中存在的过度解释、扩大解释和随意解释，防范党内法规解释权的滥用。最后，要强化党内法规的清理工作，保证清理工作的常态化，使党内法规制度永远与时俱进。应出台专门的“党内法规清理工作条例”，定期对既有的党内法规进行“洗澡”，淘汰那些已经落后时代发展的党内法规，使党内法规的立改废程序化、规范化，及时清除那些不适时的、不适当的、不适法的规范。

（四）党内法规与国家法律统筹推进、一体建设：以党内法治推进国家法治

习近平总书记指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”党内法规制度体系建设不可能闭门造车，要把管党治党的制度建设纳入国家法治视域内，与国家法律体系建设一道发展、协同并进、相辅相成。党治与法治的双重治国理政的方式决定了党内法规与国家法律共同成为相互辅助与补充的制度体制，这也使得中国的现代国家治理必然纳入依规治党与依法治国有机统一的双轨体制之中。实现党内法规与国家法律的有机统筹，需要从以下几个方面着手：一是以人大党委会党组制度为平台健全“党领导立法”机制，遵循《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》要求，把党的领导贯彻落实到依法治国全过程。二是以党政机关联合发文形式提高政党立规与国家立法的协同性，实现党内法规与国家法律互联互通。实践方面要进一步细化党政联合发文的适用、解释与审查工作，避免党内法规的泛化。三是构建党内执纪与司法监督统筹推进机制，有效协调纪委执纪监督、国家监察监督、司法监督之间的纪法衔接机制。要构建纪法衔接的有效模式，保障党内问责与司法问责之间的合理程序与制度平台，实现二者的有序联动。四是健全中国共产党支持司法机制，解决党纪处理和法律责任之间发展不均衡的问题。要发挥政法委的制度优势，处理好党的领导和司法机关依法独立公正行使司法权之间的关系;要建立健全领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

综上所述，中国共产党党内法规作为一项基本的政党制度，虽然从建党开始就进行了规范化的尝试，有其制度生成演化的历史轨迹，但被纳入正式的国家制度体系的实践，则是始于新中国成立。从新中国成立开始，基于其政党制度的独特性而深深嵌入于国家制度建构之中。正如习近平总书记指出：“每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”从中共十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，到中共十八届四中全会把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，说明中国共产党党内法规的法治之路才刚刚启程，法治实践经验的不足必然使得前行之路漫漫其修远。但我们相信，中国特色的政党制度已经深深扎根于中国的政治土壤，成为马克思主义中国化的伟大实践。新时代，不管外面风云如何变幻，不论前路多么艰难险阻，不顾安危系于何方，中国共产党一定会不忘初心、牢记使命担当，在建党100周年时，实现建成完善的党内法规制度体系的伟大目标。

责任编辑：曹桂芝