“党的领导”的法文本表达

李振宁

摘要：坚持党的领导是我国立法工作的一项基本原则，这不仅体现在立法原则、立法程序、立法体制等宏观方面，而且体现在法律法规内容和表述等微观方面。立法需要在法文本中对“党的领导”予以表达，既表述了党的地位性质、融入党的路线方针政策、体现党组织职责权力形式原则程序等，又明确地体现了立法落实党的政治建设、坚持法治的社会主义属性、保证立法政治属性。法文本表述党的领导，是以法言法语具体化党的领导地位，扩展其法律适用性，推进党的领导制度化、法治化。对于立法中涉及党的领导的条款，应及时向党委请示汇报，确保在适当的立法层级和立法权限内立法，做好法律法规在征求意见和审议过程中的意见处理，并对法文本表述党组织义务保持谨慎。

关键词：党的领导;立法;政治属性;党内法规

中图分类号：D9

文献标志码：A

文章编号：1004-3160（2020） 01-0055-15

立法坚持党的领导，各类法律规则既坚持党对立法工作的领导，也坚持党对“党政军民学、东西南北中”的全领域领导。法律规则中则难免涉及如何表述“党”和“党的领导”，也即如何理解“党入法”的问题。

一、法文本表达“党的领导”的认识

（一）如何认识“党的领导”载入法律

1.落实党的政治建设的重要方面。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对党的领导和法律制度、对政治原则与立法业务等的关系做了一系列要求，如立法和修法过程中应明确规定党的领导地位，在国家机构组织法和社会组织章程中载入党的领导，将党的主张和部署转为法律制度等。将“党的领导”载入法律，是对党的领导原则、对党领导立法工作原则的明确要求和具体工作部署。一直以来，在法律理论界和实务界对于是否在法律法规中规定党的内容存在争议。这份《意见》对立法工作提出了具体要求，无论是制定法律法规、修改法律法规还是进行法律法规清理，就党对相关工作的领导地位、就贯彻党的领导主张和重大决策部署而言，都应旗帜鲜明地规定在法律法规中。

2.建设社会主义法治的重要保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）明确指出，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”;“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求”。建设社会主义法治的第一原则是坚持党的领导，全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系需要完备的法律规范体系，而将“党的领导”载入法律法规，是加强和改善党的领导、保证党的执政地位的集中体现，是保证法治建设“社会主义”特质的关键因素。习近平同志指出，“法治当中有政治，没有脱离政治的法治”。栗战书委员长指出政治属性是立法工作的第一属性。将“党的领导”载入法律法规，就是以立法实际行动来坚持正确政治方向，表现政治站位和政治自觉，确保立法和社会主义法治在政治性、政策性和方向性方面与党的领导保持一致。

3.新时期立法工作的重要原则。《全国人大常委会2019年度立法工作计划》要求“把坚持党的领导融入法律制度”。《国务院2019年立法工作计划》明确指出立法应服务党的工作，对于党的战略部署等，立法应“主动对接、积极融入”，推动落实社会主义核心价值观入法入规。“把党的领导融入法律制度”，给中央和地方的立法工作提出进一步要求。这一原则，一方面体现为党在立法工作机制和程序方面的领导力，如立法项目选定权、重大立法事项决定权等。另一方面是对法文本本身的要求，体现对“党的领导”的融入程度，要求所立的法载入了“党的领导”内容，转化了党的主张，贯彻了党的政策精神和战略决策部署等，是对法律法规指导思想、制度设计和具体内容的特质要求，体现将党的领导融入法律制度的全方面。尤其是在设计制度、起草条款方面，法律法规需要落实党的路线方针政策举措，需要将文件语言、“党言党语”转化为“法言法语”，要求法律条款既符合立法技术规范，又符合立法政治属性要求。

（二）如何理解法文本表达“党的领导”

将“党的领导”载入、融入法律制度，具有政治意义和极端的重要性。同时应从法制规律、法律科学的角度，科学的理解在法文本中表达“党的领导”。

1.对党的领导的载入和强调。党的十九大报告和“十九大党章”均规定和强调“党是领导一切的”，这是我国各领域工作的政治逻辑起点。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，这是建设社会主义法治的根本准则。《立法法》规定立法应“坚持中国共产党的领导”，确立了我国法律法规规章等的总的立法原则。根本上，党的领导是初始逻辑、一级逻辑，法文本如何表达及具体的表达方式等是第二位的、次级逻辑。因此，在法文本中表达党的领导地位和党的路线方针的指导性，并非是对党的“赋权”“确权”或对“党的领导”的确认，而是对“党的领导”原则的鲜明表达、对党领导法律地位在相关领域的着重强调、对党的主张路线思想方略等的“法言法语”转述。

2.对全民、对外的法律适用性。党的领导原则同样广泛存在于党内规范性文件和党内法规中，但通过法律制度来表达载入“党的领导”，具有更广泛的法律适用性和对外的法律效力。如比较法律法规与党内法规，从对人效力的角度，党内法规主要约束党组织机构和党员;国法约束全体中国公民、在中国境内的外国人，甚至包括外国人在中国境外对中国国家或公民犯罪。国法划出底线，提出党内外组织和个人的共性要求;党规设定高标准，专门调整党内关系。法具有国家性和普遍性，这与依靠血缘关系的原始习惯、宗族人情关系的村规民约等都不一样，也与依托组织关系、理念信条和纪律要求的政党章程规定也不一样。因此，载有“党的领导”相关内容的生效的法律法规，有关“党”的法律规范同样也就具有了国家性、普遍性和全民的适用性，进而以党纪党规和国规国法，共同保证“党的领导”的广泛适用性。

3.在憲法法律法规下活动的要求。党在宪法法律范围内活动，这与党领导人民制定宪法法律、党领导立法工作是不矛盾的。习近平总书记指出，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。《依法治国决定》强调，“党的领导必须依靠社会主义法治”。法律法规中载入党的相关内容，一方面是对“党的领导”原则的贯彻落实，另一方面也是对相关党员、党组织的约束，将党在宪法法律范围内的活动法律制度化，通过法律规范的形式将党的领导原则权利义务化。如《依法治国决定》要求“立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”，《行政法规制定程序条例（2017）》第四条规定制定政治方面法律的配套行政法规应及时报告党中央，该条例可以看作是对党的文件精神的落实。假设一项相关的配套行政法规，相关党组织未报告党中央，从党的文件和纪律的角度可以追究法规制定相关主体的党纪责任，从法律制度的角度则对相关法规的法律效力产生影响，甚至可以认定应报未报党中央讨论的有关法规无效。

4.“善于”形成法律、转化意志的体现。党领导社会主义法治建设的一个基本原理是使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，在具体制度设计和工作方法上要求要做到“善于”，即善于做好党主张的转化，善于做好法文本的表达。立法坚持党的领导是毋庸置疑的，那么法文本具体如何表述“党的领导”就是是否做到“善于”的具体体现。如习近平总书记对北京的城市定位和城市治理思路有过专门的讲话指示，是北京市城市管理领域立法的指导思想遵循。北京市制定机动车停车条例、制定非机动车管理条例、修改城乡规划条例等立法活动，均围绕习近平总书记关于疏解非首都核心功能、建设和谐宜居之都的要求展开，体现地方立法如何做到“善于”转化党的意志。党的十九大报告判断我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在交通、民生、资源等领域立法如何针对这一基本矛盾展开制度设计，也是“善于”转化党的意志的一个体现。

二、法文本表达“党的领导”的实践

梳理现行有效的各类法律法规，目前大致是通过定性描述、彰显地位、权力行使等角度表达“党的领导”。

（一）定性描述

是指法律法规有关条款对“党的领导”和“中国共产党”的地位性质等进行直接表述。这类法律一般效力层级较高，相关法律规范虽然不具有司法裁决属性，但属于对历史和现状的确认，有政治效力、权力属性和真理认定价值。最为具有典型性和代表性的是《宪法》的序言，梳理了党带领人民奋斗的历史，以历史经验通过宪法确认“中国共产党”的政治合法性，明确中国特色社会主义需要继续坚持中国共产党的领导的原则。2018年修改《宪法》，宪法的条文中总纲第一条增写一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以具有最高法律效力的国家根本法的形式，再次确认中国共产党的领导地位。同时，“宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。”

（二）地位彰显

《中共中央关于加强党的政治建设的意见》规定“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”，也就是说，党领导相关工作的法律地位需要在法律法规中予以明示。党的领导不仅是基础性的政治原则，还是必须宣诸于法的法制准则。实际上，在该《意见》出台前，我国的法律法规已经不同程度不同方式地在法文本中彰显体现了党的领导地位。

1.领导地位原则概括。是指法律法规比较直接简洁地明确某一领域工作党的领导地位。如《国防法（2009）》第十九条旗帜鲜明地指出我国的武装力量坚持中国共产党的领导;《监察法（2018）》第二条规定国家监察工作坚持党的领导原则;《公务员法（2018）》第四条、国务院《事业单位人事管理条例（2014）》第二条、《中国人民解放军文职人员条例（2017）》第三条和宁夏人大常委会《人事任免工作条例》等人事方面的法律法规等都强调了“党管干部”“党管人才”的原则;行政区划管理工作需要加强顶层规划，坚持党的领导（《行政区划管理条例（2019）》第二条）。此外，地方性法规中还确定了坚持党的领导的诸多方面和领域：如省人大常委会讨论决定重大事项、乡镇人民代表大會、制定地方性法规和民兵预备役组织等。

2.坚定思想信仰。法律法规的立法主旨或法律法规规范领域的指导思想等，以党的思想理论做指导，在意识形态领域明确党的领导，坚定思想信仰。大多数法律法规都是以列举的方式将法律制度坚持的党的思想予以明确，有的是完整引述《中国共产党章程》中规定的党的指导思想，如《公务员法（2018年修订）》第四条、《监察法（2018）》第二条等;有的是选取部分时期党的思想，如《工会法（2009）》第四条和《重庆市地方立法条例》第三条;有的仅规定以“习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，如《山东人大常委会讨论决定重大事项的规定（2018）》第三条。还有的结合法律法规适用实际做个性化表达，如对十八大后党的指导思想，在党的十九大之前制定通过的法律法规一般表述为贯彻“习近平总书记系列重要讲话精神”，十九大之后大多表述为“习近平新时代中国特色社会主义思想”。《西藏自治区立法条例（2017）》第三条表述为“贯彻习近平总书记治边稳藏重要战略思想”，将习近平总书记的思想与边疆工作实际相结合，表达具有地方特色。

3.坚守政治方向。推进社会主义法治建设，要沿着正确的道路、坚守正确的政治方向，最直接来讲就是立法内容和涵盖的制度设计，与党的政治方向保持一致，贯彻党的理论、路线和方略。有的规定应“坚持党的基本路线”（国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例（2011）》第三条）;有的规定应当“贯彻落实党的路线方针政策和决策部署”（《行政法规制定程序条例（2017）》第三条、《规章制定程序条例（2017）》第三条）;有的强调社会主义方向和马克思主义的指导（教育部《普通高等学校学生管理规定（2017）》第三条）。还有的与法律法规规定的具体事项相关联，如《黑龙江省民族教育条例（2015）》第二条规定民族教育事业需要将党的教育方针与民族政策相结合;新疆《去极端化条例（2017）》第四条要求坚持“党的宗教工作基本方针”。

4.坚持组织领导。主要是法律法规在规范组织建设和机制建设时，强调党组织的领导地位和战斗堡垒作用等。我国的诸多法律法规中都有建立党的基层组织的条款，涵盖了各类社会主体：

5.相关主体资质义务要求。这一点与党的领导地位是“一体两面”的关系，坚持党的领导地位的另一方面，就体现为其他相关主体对党的拥护;强调党的领导权，则需要其他相关主体符合一定的要求，或承担一定的责任义务。如《公务员法（2018）》强调了党管干部、党管人才的原则，并坚持党的基本路线和指导思想，相应地，公务员需要具备一定的条件和义务，需要拥护并自觉接受党的领导（第十三条、第十四条），不能散布有损党的声誉的言论（第五十九条），被开除党籍的不得录用为公务员（第二十六条），这些要求都与党的领导地位和党对公务员制度的领导相一致;《城镇集体所有制企业条例（2016）》第三十五条要求厂长（经理）需要贯彻党的方针政策;《教育督导条例（2012）》第七条要求督学应坚持党的基本路线;教育部《普通高等学校学生管理规定（2017）》第四条要求学生应当拥护党的领导，并学习党的理论思想;“云南实施村委会组织法办法（ 2013）”第二十八条要求，对于村党组织提出的属于村委会职权的议题建议，村委会必须召开会议讨论，保证了党的组织领导。此外，上述规定了在相关组织机构内成立基层党组织的法律法规，基本同时还要求该机构组织应当为党组织活动提供必要的条件支持和资源保障。

上述角度和方法，有的时候也是混合规定的。比如既明确了党在相关制度领域的领导地位，又规定了该领域制度工作必须坚持的指导思想和行动路线，同时规定了其他主体的义务以确保党的领导落到实处，如国务院《重大行政决策程序暂行条例》第四条。

（三）权力行使

党的领导是最基本的政治原则和法制准则，领导地位带来普遍性的领导权力，“没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量”。权力的行使体现为诸多法律法规所调整约束的政治、经济、社会等领域的各方面事务，需要在法律法规中体现为党组织的具体权力职能，以及职能行使的机制和程序。

1.实体方面：法律法规中规定党组织权力职能

对于党组织的权力职能，有的法律法规规定的比较原则，如需要保证监督党的方针政策的贯彻执行（如《全民所有制工业企业法（2009）》第八条、《城镇集体所有制企业条例（2016）》第十条）。也有的法律法规对党组织的职能规定的相对具体，规范到某一具体领域，如《全民所有制工业企业转换经营机制条例（2011）》第五条要求企业中的党组织应当“为实现企业转换经营机制的目标和《企业法》规定的企业根本任务开展工作”;《湖北省物业服务和管理条例（2016）》第五条要求街乡的同级党组织领导街乡组织辖区内成立业主大会、选举业主委员会等事宜“云南实施村委会组织法办法”（ 2013）第四条规定农村基层党组织应推进农村基层民主建设，如支持村民开展自治活动等。

2.程序方面：规定权力行使的机制、程序

（1）权力行使的机制。一般这类规定只明确到党的组织机构权力行使的程序性权力，如听取报告的权力、批准权、重大立法事项决定权等，或者法律法规中规定要建立相应的机制，如协调机制、人事制度等，但不规定进一步的程序规定，缺少流程性的细则。如党中央有对行政区划调整的听取报告权，《行政区划管理条例（2019）》第二条只表述到“报告党中央”，至于如何报告、报告后如何处理等，没有进一步规定，需要参照相关党内规范性文件或党内法规进行。类似的报告制度规定还有很多：

《天津市物业管理条例（2018）》第九条规定建立由社区党组织领导，居委会、业委会和物业参与的“议事协调机制”;为加强党员先锋模范作用，第十条在人事领域规定了“党员兼职制度”，引导党员业主成为业主代表、业委会成员，推动党员居委会成员和党员社区党组织成员兼任业主委员会主任，实现党员的“一岗双责”。此外还有国有企业内部党组织与管理人员“双向进入、交叉任职的领导体制”巴党代表“联系社区、服务群众制度”等。

（2）权力行使的程序。机制的行使离不开法律程序的支撑，相关的内容一般都由党的规范性文件或党内法规予以规定。在法律法规中也时有类似的规定，或简要说明机制的运行程序，或有相对详细的过程描述。四川省政府立法活动同样需要向省委请示，但与上述如《规章制定程序条例》《上海市人民政府规章制定程序规定》等规范立法的法规规章的规定不同，四川省还规定了请示程序的大概时间节点与相关主体，对立法重大事项请示汇报制度有一定的程序性规定。河南省人大常委会行使人事任免权，需要履行向同级党委的请示汇报制度，河南省在相关地方性法规中对汇报主体和时间节点也做了简单规定。此外，还有地方性法规规定了权力机制程序的简单说明，如对村务监督委员会的评议机制，由村党组织主持民主评议程序;对村重大事项决策，村党组织可以提出建议，由村民会议或村民代表会决议;对于立法规划/计划外的项目，应由常委会主任会议通过、党组向同级党委请示、党委批准后印发常委会会议并公开等。

《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定（2017）》在党的职权行使程序方面有所创新，将党的组织机构具体工作的程序和条件要求等明确规定，如计划内和计划外的重大事项讨论议题应经人大常委会党组报市委同意（第七条），讨论中的重大分歧意见或重大决议决定应由常委会党组报市委（第十六条）等。《天津市人民代表大會常务委员会讨论、决定重大事项的规定（2018）》第五条、第十四条、第十五条和第十九条也有类似的规定，在确定项目、解决分歧意见、通过决议决定等环节，需要由常委会党组报市委;而且程序方面的表述更加完整，在请示报告之后规定“按照法定程序”审议、表决或提交人民代表大会。

三、法文本表达“党的领导”的制度思考

（一）坚持党的领导

党的领导载入法律法规，不仅是立法技术问题，更涉及党规国法的边界问题，关系党的机构和国家机构的立法权限划分问题，根本看是党与国的关系问题。因此在思考站位时应坚持党的领导，在制度设计和实践操作时也应严格贯彻党的领导。在法文本中表达党的领导，宗旨是更好地贯彻党的意志，坚持立法的政治属性，那就不能偏离基本的政治制度和立法制度框架，要使法律法规表达“党的领导”这一立法实践同样在党的领导之下。

1.坚持党领导下的立法工作体制。《依法治国决定》强调了党对立法工作重大问题和法律制定修改中的重大问题的决策权。因此对于涉及党组织、党员实体权力（利）、行为规范及相关程序设定的法律法规，应履行对党中央和地方党委的报告义务。如《中国共产党党内法规制定条例（2019年修订）》第四条规定“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”。但对于何为“党组织职权职责”“义务”等可能存在一定的模糊空间，可能涉及法律法规与党内法规的立法权限划分，可能关涉相关领域的体制机制改革，也可能属于立法中的重大问题，相关立法应保持谨慎态度，应按《中国共产党党组工作条例》和《中国共产党重大事项请示报告条例》等的规定，履行请示报告程序，取得同级党委或上级党委的同意。

2.以党组织机构为核心推进立法进程。按《立法法》规定和我国立法实践，一部法律法规案从提起到表决通过，在具体立法程序进程上一般由政府法制机构、人大专门委员会工作机构、人大常委会法制机构等逐步推进。但在涉及党的领导内容的条款方面，应以党的组织机构为核心展开程序安排。

《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（中发[2016]10号）要求有立法权的地方党委主要负责人对“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。各级常委会党组和各级政府党组应重点研究法律法规草案中与党的领导相关的条款，履行请示报告义务，贯彻落实上级或同级党委的指示意见。同时可以充分发挥全面依法治国（省）委员会的平台作用，尤其是利用好依法治国（省）委员会立法小组的沟通协调作用，在这一机制下充分讨论形成共识。

3.围绕党的权力完整形成制度闭环。党的领导应贯彻立法全过程和各方面，对法律法规中涉及党内容条款的讨论研究决策制度也应是全链条闭环：在制定立法规划计划时，人大常委会党组和政府党组充分研判，向同级党委说明可能涉及党领导内容的立法项目。政府向同级人大常委会提出法律法规案前，或法律法规案表决前，相关党组应就党内容条款向同级党委进行报告。立法起草过程中，党组织的法制机构可以更多参与，甚至是提前参与。比如地方制定政治性较强、涉及党组织职权程序的地方性法规，常委会工作机构可将主要制度设计与党委、相关党组织的法制机构提前沟通，明确涉及党的领导、党组织职权的条款是否可以载入法规，以及法规表达党的领导的形式和表述等。《北京市人大常委会讨论、决定重大事项的规定》立法时，“市委多次就立法目的和依据、主要立法内容提出具体指导意见，还专门就立法中的难点问题请示了中央办公厅法规局”，法规规定有“市委”“党组”等表述，也经过市委办公厅法规处请示有关部门同意。有关党、党组织机构的表述，由党委法制部门进行立法参与和意见沟通，更为便捷权威。在备案审查环节，目前党内法规、党的机构发文都由党内法制机构负责备案审查，可以考虑凡法律法规中规定了党的内容的，负责备案审查的机构将有关条款提请相关党的机构进行审查，实行双审查制。

（二）形成规则体系

在法律法规中规定党的领导地位內容的做法，应该通过党内法规或国家立法来予以确认固化。一方面是将党的文件的政治要求明确为国家立法机关的义务，丰富党领导立法、立法坚持党的领导原则的顶层设计。另一方面使这种各级各类立法机关自发的、略显散乱的立法实践制度化、规范化，使这一立法现象具有机制保障和程序依托。

1.国法保障。《立法法》总则部分明确了立法应坚持中国共产党领导的原则，可以考虑在分则部分将这一原则具体化，如明确法律法规与党内法规的立法权限划分，如将向党委的请示报告制度等法制化。其他如国务院《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》和两高的《最高人民检察院司法解释工作规定》《最高人民法院关于司法解释工作的规定》修订时，以及未来监察委在制定监察法规时，均可以考虑完善规定涉及党内容条款的制定程序，以及党内容条款是否属于裁判规范、是否具有可诉性等。

2.党规保障。《依法治国决定》提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。党内法规体系是法治体系的重要组成，更可为国家法律如何表达党的领导提供依据。《中国共产党党内法规制定条例（2019）》第四条规定了党内法规的立法事项种类，也就宏观地划定了国家立法与党内立法的内容，人大或行政立法不能规定“党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理”。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》等文件同时还要求立法“融入党的领导”“转化党的主张和部署”。因此，对于在法律法规中表达党相关内容的其他方面，或者更明确界定何为“职责职权”“义务”，可由党内法规来规定具体如立法权限、基本原则、方式方法等内容，更好地保证政治正确。也有学者建议制定党领导立法方面的“工作规程”，以确保党领导立法工作的制度化。党规与国法有着相同的价值旨趣，在党务、政务交叉领域，甚至可以探索党政联合立法。党规国法联动，“不断提升国家法律的权威性和党内法规的正当性”。

3.立法技術规范。行政机构的法规范表达已经有比较成熟的规定和做法，如全国人大常委会法工委编制的立法技术规范等，但对于法律法规如何规范地表达“党”“党的地位”“党的机构名称”以及“党的领导原则”等，各级、各地法律法规多为各自实践、“各自为政”，还缺乏统一的技术规范。尤其是2018年机构改革后，党政合署办公的情形增多，在立法中如何表述相关组织机构名称，以党的机构作为主责机构还是只能以行政机构作为主责机构，都是立法中容易产生分歧的问题。可以通过立法法或者立法规范的方式，确定表达规范，确保对党的领导的表达“书同文”“言同语”。

（三）学理分析说明

立法应坚持党的领导，这一原则是确定的，也是学界和实务界的一项共识和遵循。但是体现党的领导的具体方式还存在一定的争论，如有的认为，党的领导是思想和宏观领导，应坚持党政分开，党的内容不在法律法规的具体条文中体现。还有的认为，法律法规是给社会定规则的，用来划分公民组织的权利义务责任“定分止争”，是司法争端解决的裁判依据，党的内容条款在涉及监察责任、行政复议、司法诉讼时难以处理，法律法规中不应规定党的内容。这些争论都需要充足的政治学、法学等学理研究论证。

1.规定党相关内容的必要性论证。党的领导入法，应保证科学性和严肃性，应有论证过程。从政治基本原则角度看，党是领导一切的，这是建设中国特色社会主义的基本原则，法律法规中是否表达党的领导，在政治基础上并不会影响党的地位。从工作体制机制角度看，党统揽全局、协调各方，很多工作都有请示汇报等工作机制保障，无需一定通过法律法规规定。从组织行为规范角度看，党内法规等对党的领导机制等有详细的程序性规定，不会无规可依。因此法律法规中规定党的相关内容，尤其是涉及有关党的机构组织的职权、工作程序特别是党的建设问题等方面的规定，应该有充分的论证过程，如是否有党的法规、文件要求，是否属于填补党内规定空白，是否有利于法制建设发展等，以免突破法律法规在党相关事项方面的立法权限，避免带来立法机关审议党务这个难题。

2.法律规范层级的适当性论证。并非是所有层级的法律规范都适宜规定党的内容。法律和行政法规立法权限较为充足，科学立法、民主立法程度较高，可以根据相关程序对涉及党组织的内容进行规定。地方性法规，属于有立法权的人民代表大会及其常务委员会的立法活动，是人民意志的集中体现，人民选举人大代表组成人民代表大会，代表人民反应意志、代表人民行使国家权力，人大制度也是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，党的主张与人民意志高度统一。从民主制角度来说，在地方性法规中规定党的内容也有一定的理论基础。但对于地方政府规章和部门规章而言，效力层级较低，缺少民主制度基础和程序，不宜规范含有党组织如何行事等体制性的内容，实践中可以采取与党的机构联合发文的方法来解决立法权限不足的问题。

3.复议（诉讼）中的排除性认定。立法时应考虑法律法规的实施性问题。法文本中规定党领导的相关内容，有的是立场宣誓性的，有的是责任确定性的，有的是程序规范性的。有的规范，可以作为追究监察责任、进行纪律处分的裁定规范，如有的基层党组织未尽职行使权力，或者某些机构拒绝为党组织行权提供支持等，可能依法律中党内容条款追究其政治责任和纪律责任。如《北京市街道办事处条例（2019）》第四十四条规定“对于在落实党建引领‘街乡吹哨、部门报到工作机制中拒不履行职责的工作部门”的，由街道办事处报区人民政府来进行调查、督办。但从根本上，含有党内容的条款不具有行政复议和司法裁判中的可复议性或可诉性，也就是公民和法人等不能在复议和诉讼中针对党内容条款或党组织要求复议、诉讼，党的组织机构不能成为被告。

4.立法意见建议的说明解释。对法文本中规定党的内容存在异议和不理解的，应做好解释说明工作，统一思想认识。以人大立法为例，对于在审议过程中人大代表、常委会委员针对含有党、党的领导条款提出的審议意见如何处理？如，某代表提出法律法规中不应规定党组织的名称或领导人的名字。对于这类意见，首先要尊重代表委员发表意见的权利，这一方面是作为党员的代表/委员的权利，同时也是作为公民/党外人士的代表/委员的权利，我党也允许公民提出批评建议。但更重要的是要明确党在相关领域的地位问题是不具有争论性的，宪法、立法法、组织法、代表法等均明确规定了党的领导地位，在具体的法律法规文本中规定党的内容是合法正当的，也是作为代表或委员应当始终坚持的，代表和委员对此不必做实质性审议。同时，应当充分发挥党员委员/代表的作用，审议法律法规时积极发言，表述党在立法方面的主张。最后应当及时向党委汇报有关党内容条款审议意见的处理情况。这一现象再次说明了有关法制保障和技术规范的重要性，可以为立法表达党的领导提供规范指引。同时也提示相关机构可以在起草法律法规案说明和报告时，注意有意识地对涉及党内容的条款进行解释和引导。

四、余论：法文本对党的义务的表达

一般来讲，从党对一切的领导原则可以直接推导出的是“权力”和“地位”，如党对武装力量、对干部人才的管理等;其次可以推导出“职能”和“权限”，即不仅有权领导某一领域工作，而且有必要、有责任发挥领导力，如企业里的党组织应贯彻党在经济领域的路线方针政策，有权力、有责任听取下级党组织的汇报等。如果从法理上继续推导，则是“义务”和“责任”的概念，法律既授予权力也约束权力，既明确地位和职权也规定义务和法律责任。目前有效存在的各层级法律规范中，对党的权力地位、职能权限等都有规定，但是对于是否可以在法律法规中规定党组织机构的行为义务，需要在理论和实践层面予以分析研究。

（一）在认识上，党的组织机构能否承担“法定义务”

党的规范性文件和党内法规中规定了党员和党的组织机构的义务要求，也就是说党员、党的组织机构承担着“党内义务”，那么，理论上来讲将党内义务以法律法规的形式予以规定，就形成了党的“法定义务”。从学理上来讲，一项义务是党内义务还是法律义务，关键在于党内法规与法律法规在党相关事务方面的立法权限。《中国共产党党内法规制定条例（2019年修订）》第四条已经明确了“党组织职权职责”和“党员义务权利”属于党内法规的专属事项，因此是不能以国家法律的形式规定党组织机构职权职责和义务的，2018年天津市人大常委会在审议《<天津市物业管理条例>修正案（草案）》时，就有委员和代表提出“地方性法规不宜对党组织直接设定法定义务”。

义务指示人们怎样的行为是应为的、必为的或禁为的。法律义务是构成法律责任的法定前提条件，法律责任就是因不履行义务而应承担的法律后果。对于组织机构而言，法律法规大多强调的是职责，如政府委办局、乡镇街道等的职责。在一定情形下也有“义务”的含义，如宪法规定一府一委两院由人大产生、受人大监督，那么人大监督权对应的就是一府一委两院被监督的义务。所谓党组织机构的法律义务就是在法律法规中指示哪些事项或行为是党的组织机构应为的、必为的或禁为的，如果应为而不为或者禁为而为，可能承担一定的法律责任和法律后果。在认识上明确了国家立法在党的事项方面的立法权限，但在实践中，部分法律法规条款可能存在着性质认定方面的模糊和不确定。

（二）在实践中，法律法规规章等能否规定涉及党组织机构义务

目前我国各级法律规范中，还没有直接设定党员、党组织机构义务的规定，但有的法律规范的性质可以进行深一步的讨论。

1.有的法律条文的性质存在一定的讨论空间。《全民所有制工业企业法（2009修正）》第八条规定，“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”。这一条款可以理解为强调了党的组织的权力，对企业生产经营拥有一定的“监督权”;同时也可以理解为是对党在企业中的基层组织的工作要求，要“保证”企业贯彻执行了党的方针政策。这种“权力”“权限”条款可能也构成了一项职责和义务。

2.有的法律条文可能间接推导出相关义务规定。《监察法》第十二条、第十五条规定，各级监察委可以向本级中国共产党机关派驻监察机构，对中国共产党机关的公职人员进行监察。这一条款的规范角度是确定监察委的职权职责，监察委对本级共产党机关公职人员监督权和监察权的确立，另一方面就是要求各级党的机关有接受监察的义务。因此在法律层面，可以通过理论推导出党组织机构承担的法律义务。

3.有的法律条文可能已经规定了党组织的职责义务。《全民所有制工业企业转换经营机制条例（2011修订）》第五条规定企业中的党组织“应当为实现企业转换经营机制的目标和《企业法》规定的企业根本任务开展工作”。“应当……开展工作”的表述可以理解为规定了企业党组织的行为义务。2018年天津市政府出台《天津市社区物业管理办法》。《办法》第一条规定立法目的是“为强化社区党组织在区域社会治理中的领导地位和作用”，并规定了大量的社区党组织、街道（乡镇）党（工）委权力职责义务条款。《办法》第四十条第二款规定街道（乡镇）党（工）委应当对社区党组织履职情况进行考核，属于规范不同级别党组织内部关系的规定，是权力对权力的“派生义务”，但由政府规章的形式来予以规范，在立法权限和政治正当性的角度分析是可以商榷的。

（三）在技術上，如何理解某一个法律法规条款是否是一个义务条款

有学者认为，义务规则=应当+行为，也有学者从“应当”“应该”“必须”“不得”“义务”等“规范词”来判断一项法律条款属于消极的不作为义务或积极的作为义务。义务条款除了符合上述规范要件的判断外，在实质方面应该体现出对相关主体的约束、要求和责任。《天津市物业管理条例修正案（草案）》第二条中有“加强社区党组织对业主委员会和物业服务企业的领导”这样的表述，有委员和代表认为这属于义务设定，地方性法规不宜规定，法制委员会采纳相关意见将其改为“业主委员会和物业服务企业要在党组织的领导下开展物业管理活动”。草案中的条款体现了条例对社区党组织的要求，“应当行为”的内容是加强对业委会和物业企业的领导。在形式和实质上，符合学理上对法律条款分类界定的判断，属于义务条款，给党的组织机构设定了法定义务。法制委员会对这一条进行了审议修改，将主动语态改为被动语态，句式结构由“甲应当对乙怎么样”改为“乙应该听从甲”，主语由党组织改为业委会和物业，也就将法规调整的对象由“社区党组织”改为业委会和物业，由要求党组织加强领导改为要求相关主体接受党的领导，由对党组织机构的义务改为其他主体的义务。同样是义务条款，但不再是对党的机构组织的义务要求。《湖北省物业服务和管理条例（2016）》第五条规定“街道办事处、乡镇人民政府应当在同级党组织领导和民政部门指导监督下，依法组织和指导……”《北京市街道办事处条例（2019）》第三条、第五条、第三十条都规定的是街道办事处在“街道党的工作委员会”“街道党建工作协调委员会”的领导下开展工作。这些都是规定其他组织被党领导的义务。因此，如果对某条款是否事实上规定了党组织的义务存在不确定性，稳妥的方式是以接受党领导的主体作为法律条款的主语，由“党应当加强领导”改为“应当接受党的领导”。

责任编辑：杨炼