总体国家安全观视域下的中国海外投资保险制度研究

韩丽HAN Li

（西北政法大学，西安710063；中铁电气化局集团有限公司，北京100036）

0 引言

经济安全肇始于冷战时期，起初被视为政治安全和军事安全的附属。冷战结束后，经济安全的内涵发生改变，作为独立命题被学界关注。

国内对于经济安全的研究起步于80年代末期，研究范围不断扩大，如今国内学者对经济安全进行深入研究，研究对象包括经济安全的概念、体系以及经济一体化趋势下对经济安全的影响等。直到2014年习近平总书记提出走中国特色国家安全道路，在总体国家安全观的指引下，国家经济安全的研究进入新的阶段。在总体国家安全观的视域里研究经济安全，学界将视野集中在经济安全的内涵旨要分析方面，或者将中美贸易摩擦等事件作为切入点，研究如何在总体国家安全观的引领下，稳妥应对中美贸易摩擦等。本文将运用总体国家安全观思维，对中国海外保险制度进行重述。需要说明的是，本文谈论的海外投资限于海外直接投资，对海外间接投资不再赘述。

1 海外投资保险的内涵

海外投资保险是指，资本输出国对本国海外投资者在国外可能遇到的政治风险，提供保证或者保险。如果投资者在国外因政治风险的发生而遭受损失，可以请求保险机构予以补偿。由此可知，海外投资保险承保的范围是政治风险，政治风险不同于商业保险，也不同于社会保险，有其自身特点：①国际性。 一般来说，在国内法范畴内，单边投资保险规范和海外投资基本法律共同构成海外投资保险的制度规范体系。目前中国尚未颁布海外投资基本法律，调整海外投资的多为多为行政法规、部门规章层面的规范性文件；又有属于国际法范畴的多边投资保险规范。②非商业性。海外投资保险的承保范围为以征用风险为主的政治风险。所谓征用风险，即指投资所在国政府基于某种需要对外国投资者的投资收益以及其他收益采用临时禁止兑换的方式所带来的不可预知的风险。③官方性。海外投资风险的实质为国家对海外投资者的一种保证，一方面海外投资保险的审批和承保多由国家机关和国家指定机构承担，另一方面承保风险的范围多为东道国国家原因造成的风险。此外，双方政府间通常通过双边投资协定等国际法范畴的规范性文件来解决由于征收等风险而引起的争议。

2 中国海外投资保险制度的现状

2.1 法律法规

国内方面，中国目前尚没有制定专门的法律法规来对海外投资保险领域进行规范，但是已经制定的《关于建立境外投资重点项目风险保障机制有关问题的通知》等海外投资方面的行政法规、部门规章等规范性文件，共同构成海外投资保险的制度基础，文件种明确由国家发展改革委员会和中国出口信用保险公司共同建立境外投资重点项目保障机制以及中信保在提供境外投资风险保障服务的具体类别。国际方面，双边投资保护协定的方面，自1982年中国和瑞典订立第一个双边投资保护协定以来，截至到2016年底，我国已经和104 个国家订立双边投资协定。多边投资保护条约方面，中国1988年加入《多边投资担保机构公约》（又名《汉城公约》），成为其成员国。

2.2 机构设置

中国出口信用保险公司2001年12月18日成立，由中央汇金投资有限责任公司和财政部作为股东设立，其中中央汇金投资有限公司是由国务院100%持股的中国投资有限责任公司设立。为鼓励本国投资者进行海外投资业务，中信保专门开设海外投资保险业务，主要是对投资者在投资所在国所发生的因政治风险以及违约风险等所造成的经济损失进行赔偿，其与商业保险不同之处在于其所具有的政策性。中信保对海外投资保险的承保范围、损失赔偿比例、项目主要申请条件、业务流程等作出规定。值得注意的是，2014年财政部制定并发布《关于引入商业保险公司开展短期出口信用保险业务试点有关问题的通知》，规定除中信保外，还有四家商业保险公司可以探索性地开始经营短期出口信用保险业务（人保、大地、平安、太平洋）。试点开展保险信用期限一般在一年以内的出口信用保险业务（特殊情况下不超过两年）。非长期的海外保险业务的开展，扩大了海外投资保险的承保机构范围，便于中小微企业获得保险业务的支持，为中小企业坚定走出去的步伐打下坚实基础。

3 中国海外投资保险制度存在的问题

3.1 中国海外投资保险模式的定位存在模糊不清

目前世界上通常存在两类海外投资保险制度模式，一类是双边投资协定模式，美国等采用这类模式；一类是国内立法保护模式，德国等采用这类模式。采用双边投资协定的模式，即投资者所在国与投资所在国通过订立双边投资协定的方式，通常当签订协定国的投资者因政治风险的发生而产生经济损失的时后，保险机构向将给予其一定的的经济赔偿用来弥补其损失，即可代位取得对东道国的索赔权利。国内立法保护模式，不要求投资者所在国与投资所在国之间签订任何投资方面的协议，直接以国内立法形式规定对符合条件的投资者提供投资保险。然后国内立法虽然能够解决保险机构的承保问题，但是保险机构的代位求偿权利没有得到保证，往往只能通过外交途径予以解决。

依照中国出口信用保险公司“海外投资保险”的“项目主要申请条件”中规定要求，投资项目应符合以下三个方面的要求：其一是从我国宏观政策角度考量，应符合我国外交、金融等政策要求；其二是从投资国法律和政策方面限制，应符合投资所在国的法律的、政策的规定；其三是对批准许可的要求。中国出口信用保险公司在为投资者提供保险时，并未要求投资所在国与中国签订任何投资协定，即无论投资所在国是否与中国签订协定，中国出口信用保险公司均可对其承保。可见中国不同于美国的双边投资协定模式。但是我国也并没有制定海外投资保险方面的法律法规，仅有些海外投资的行政法规、部门规章层面的规范性文件，也不能称之为真正意义上的国内立法保护模式。

3.2 投资者的认定范围过于狭窄

中国出口信用保险公司对合格的“海外投资保险的申请人和被保险人”，即合格投资人的界定主要依据属地主义原则，即将是否在中国境内注册或者实际控制权由中国境内注册的法人掌握作为区分依据，但是对于金融机构，则是只要为项目提供融资即可，而不区分是否注册在境内还是境外。可知，中国将合格投资者限定在“法人”，从而排除自然人、非法人机构成为合格投资者的可能。而且要求注册地或者实际控制地为中国境内。《汉城公约》承认自然人作为合格投资人的地位，而且有条件的承认东道国的法人、自然人的合格投资者的地位，显然《汉城公约》中的合格投资者比中国的规定宽泛的多。

3.3 承包范围对海外投资风险的覆盖有限

中国出口信用保险公司对承包范围的界定是采用有限列举的方式，列举了汇兑限制等四种政治风险和违约风险，即对所列举范围以外的风险不在其承包范围之内。然而《汉城公约》采用有条件的排除的方法来确定承保范围，几乎涵盖所有非商业性风险。

根据各国立法实践，海外投资保险的承包范围一般会包括外汇险、征收险以及战乱险三个险种。在外汇险里，美国只将禁兑险作为承保范围，但是在德国、日本等国外汇险里还包括转移险的。对于征收险，美国对征收行为有年限限制，但是在德国、日本等国没有。除以上三种风险外，日本还承保其他风险。

4 一带一路背景下海外投资保险制度重新审视

一带一路国家共67 个，其中包括发展中经济体36个，发达经济体14 个以及转型经济体17 个，分属于英美法系、大陆法系、伊斯兰法系三大法系。可知一带一路国家法律情况之复杂。根据中国社会科学院发布《中国海外投资国家风险评价报告2015》，在这个评价报告中对35 个一带一路沿线国家进行研究，其中低风险级别国家1 个，中等风险级别28 个，高风险级别国家6 个，在这些国家中，存在政权不稳、地区冲突、民族宗教问题复杂等，成为中国海外投资的一大障碍。为有效控制各类风险，保证中国海外投资安全，海外投资保险制度亟待加强。

首先，高度重视海外投资保险制度对海外投资安全保障的重要作用。总体国家安全观扩展了传统国家安全观的范围，强调“以经济安全为基础”，而且中国海外直接投资的安全与否除了影响经济安全外，还可能波及到政治安全甚至国际安全，是新时期构建国家安全不可忽视的组成部分。中国海外投资保险制度正是采用经济手段对海外投资安全进行保障的有力措施之一。

其次，加强海外投资保险立法工作。上文述及中国并未出台海外投资基本法律，更别提海外投资保险法律，几近空白。虽说中国作为MIGA 的创始会员国，可以通过《汉城公约》所建立的多边投资担保机构来解决海外投资保险，而且一带一路国家多为发展中国家，也符合MIGA 的要求。但是MIGA 是通过向会员国海外投资保险机构提供再保险或者共同保险来加强其承保能力，而不是代替国内海外投资保险机构。所以，海外投资保险立法以及相应机构设置仍是重点。

再次，加强双边投资保护安排。双边投资保护的安排主要是通过双边投资协定的签订来实现的。截至2016年底，中国已经和104 个国家定立了双边投资协定，中国与一带一路大多数国家之间已经签订BIT，但是伊拉克、阿富汗、尼泊尔等国尚未签订。而且即便已经签订BIT 的国家，很多BIT 的签订时间为上世界80、90年代，现在需要更新完善。如果双边投资保护安排不到位，那么保险机构就无法顺利向东道国行使代位求偿权利。

此外，完善投保主体的范围。按照目前中国投资保险相关制度安排，自然人是不能作为合格投保人的，但纵观世界各国以及MIGA 的规定，自然人是能够作为合格投保人的。将自然人排除在合格投保人之外，没有法理依据，且限制合理投资，建议予以修改。