世界各国解决岛礁争端的 主要模式与启示

刘 朋，梁程虎

（1. 中共广东省委党校 广东党建研究所，广东 广州 510053； 2. 中共江门市委党校 党建教研室，广东 江门 529099）

国际岛礁争端是国际社会和国际关系中的一种客观存在。岛礁主权争端事关领土主权、国家安全和经济利益，是国际政治领域的世界性难题，已成为影响当事国之间关系的“死结”。近年来，全球范围的海洋与岛屿争端此起彼伏，争端的数量与复杂程度都在逐步增加，目前有60 多个国家存在岛礁争端，有效解决争端的成功案例却并不多见。由于岛礁主权争端背后存在着复杂的历史根源、民族情感、现实利益、战略考量以及国内政治力量博弈纠纷等因素，任何国家和政府都不会轻言放弃，加之这些因素交错叠加，就决定了岛礁争端很难在较短时间内完全解决，增加了岛礁争端解决的难度。如何解决这些争端，是考验各国执政党和政府国家治理能力和对外关系的试金石。20 世纪中叶以来，岛礁争端各当事国进行了探索和尝试，通过政治和法律等途径形成了一些解决争端的做法和模式。梳理和总结这些争端解决的做法和模式，对于我们系统思考和有效应对与周边国家存在的岛礁争端具有重要的理论价值和实践意义。

一、国际司法解决

国际司法解决主要包括两种方式，即司法裁决和司法冲裁，这是国际司法实践中最常见的做法和选项。国际司法解决方式是否具有合法性的前提是涉及争议的双方是否能达成共识和一致。也就是说，只有争端双方一致同意将领土争端提交国际法院或国际海洋法庭司法裁决，裁决本身作为解决争端的方式才具有合理性，裁决结果才有可能得到当事国认可并遵守。当然，当事国同意将岛礁争端提交国际司法解决，也未必接受国际判决的结果。若当事国未达成一致，仅是单方行为，则司法解决不具备合法性，裁决结果也不具备实际约束效力。截止到目前，亚洲、欧洲、美洲约有10 例争端通过此方式得以解决。国际法院对于历史性小岛礁的主权归属和海洋划界具有一定的影响。条约必须遵守原则、依法占有原则（裁决前殖民地岛屿争端适用）、有效控制原则、争端发生前被默认接受的实际控制行为等原则，是国际司法裁决海洋岛礁主权争端相对固定且必须坚持的原则。条约必须遵守原则是国际法院裁决领土争端优先适用的第一位的原则，若争端领土没有相关条约约定时，依法占有则是优先适用的原则，特别是涉及前殖民地国家争端时。有效控制原则是优先考虑的适应原则。根据当事国共识和这些国际法原则，国际司法成功解决了印度尼西亚和马来西亚关于里格滩岛和西巴丹岛争端、尼加拉瓜与洪都拉斯岛屿主权和海洋划界争端、马来西亚与新加坡岛礁主权争端、厄立特里亚与也门关于哈尼什群岛争端、罗马尼亚和乌克兰蛇岛争端等案例。

关于国际司法裁决。国际司法裁决是指通过国际仲裁和国际法院判决的方式解决当事国之间的海洋岛屿主权争端。国际司法裁决在解决岛屿争端过程中具备自主性和专业性等优势，但也存在一些不足，一方面，随着国际单边主义、民粹主义等思潮的盛行，国际政治环境使得当事国对国际法院的公正性客观性存在质疑；另一方面，国际法院所依据的国际法规和惯例在本质上具有“软法”属性，执行力不足成为软肋，导致在实践执行中存在一定困难。比如，2002 年11 月，荷兰海牙的国际法院根据1913 年的《英德条约》、1931 年的《法英换文以及尼喀两国政府间协议》对喀麦隆与尼日利亚海陆划界案（即巴卡西半岛争端）进行了判决，将争议地区判给喀麦隆，尼日利亚政府随后发表声明，驳斥海牙国际法院的裁决。后经联合国等多方努力，2008 年尼日利亚才举行主权交接仪式，将巴卡西半岛主权交还给喀麦隆，2013 年才彻底交还。

国际仲裁是国际争端法律解决的手段之一，又称“国际公断”，是指由争端当事国共同选任的仲裁人（包括机构）审理有关争端并作出具有一定约束力的裁决。在国际争端中，当事国可依其事先或事后所自愿达成的仲裁协议将争端交付仲裁。国际仲裁当事国主张必须依据国际法，必须尊重历史性权利，尊重事实，否则仲裁将丧失合法性。由于国际仲裁具有仲裁的一般特征，属于商事仲裁，是解决商事纠纷的一种渠道，理论上其仲裁结果具有一定的强制性执行力。但是，对于国际仲裁作出的仲裁结果，当事国虽然不可以单方面进行撤销，但可以有执行、不予执行两种选择，所以通过这种解决方式处理岛屿争端同国际司法裁决方式类似，在某种意义上说，岛屿争端最终能否顺利得以解决，主要还是要看争端当事国的主观态度和意愿。比如，也门与厄立特里亚的哈尼什群岛主权归属争端就是通过国际仲裁法院裁决的。哈尼什群岛地处战略要位曼德海峡，是连接亚洲和红海的必经之路，具有重要的战略意义和经济价值，地理上距离也门和厄立特里亚相似，难以用现有国际法原则进行裁量，因此两国对群岛主权争执不下，并于1995 年爆发冲突。后经两国协商同意，于1998 年10 月通过国际仲裁，在听取两国意见的基础上，将群岛最大岛大哈尼什岛主权仲裁给也门政府。对仲裁结果厄立特里亚政府表示认同，同意遵守仲裁决定，两国海岛领土争端最终得以圆满解决。再比如，2012 年11 月19 日，海牙国际法院就哥伦比亚与尼加拉瓜之间的岛屿主权争议经过11 年的审理作出裁决，但遭到哥伦比亚政府的强烈反对。同样，在“科孚海峡案”中的阿尔巴尼亚、“在尼加拉瓜境内及针对尼加拉瓜的军事与准军事活动案”中的美国以及“黑海海洋划界案”中的乌克兰等国都反对国际仲裁结果，没有遵守裁决。

二、政治手段和平解决

领土争端是威胁国家安全和引发战争的传统因素，用政治手段和平解决国际争端是国际社会的共识和美好愿望。政治手段是指“法律手段以外的争端解决方法和争端当事国以外的第三方解决方法”，主要包括谈判、协商、调停等等。[1]通过其他手段解决争端也离不开政治手段的配合和参与，目前已成功解决的岛礁争端案例中，政治手段发挥了不可或缺的作用。完全通过政治手段和平解决争端的案例并不多见，但通过政治手段缓和因岛礁争端升温的国际形势和双边关系的案例却屡见不鲜。政治手段和平解决岛礁争端，在国际实践中主要包括三种形式。

一是争端双方国家平等协商解决。争端双方国家平等协商解决是当事国本着相互妥协的精神、平等协商和平解决争端的方式，这是国际社会解决岛礁争端最理想的方式。双方平等协商解决成功的前提和基础是双方实力相当，能够相对平等地对待对方，且双方都愿意做出让步和在一定程度上进行妥协，让步和妥协是基于双方对于在争端中不让步和不妥协将给自己带来更大损害的权衡而作出的。双方平等协商解决虽然在理论上是一种处理岛屿争端的最理想化的途径，但是在当今世界的岛屿争端中却几乎难以进行。因为，争端之所以存在，正是因为领土主权关系安全发展大计，双方或其中一方拒绝妥协让步、据理力争导致的。在现有争端中，即便是国力相差悬殊的弱国，在主权面前通常也是毫不退缩，绝不让步和妥协。但也不乏有成功的典范，比如，中国与俄罗斯通过双方谈判友好协商成功解决黑瞎子岛主权归属就是一个成功案例。再比如，俄罗斯与乌克兰就刻赤海峡中段的图兹拉岛争议，曾一度引发军事对抗，后通过外交谈判，双方于2012年7 月12 日签署了《乌俄亚速海、黑海和刻赤海峡海上划界声明》等重要文件，将刻赤海峡的图兹拉岛归属乌克兰。

二是多方协商解决。多方协商是国际交涉的一种，是解决国际争端最基本、最简单的方法之一。但多方协商解决的成功案例却鲜有发生，原因是多国之间的利益表达迥异给协商带来了极大的困难，即使达成解决方案后，仍有产生新的利益矛盾的潜在风险。位于北极地区的斯瓦尔巴德群岛的解决就是多方协商解决的典型案例。为解决斯瓦尔巴德群岛的地位问题，1920 年挪威、丹麦、荷兰、英国和美国通过协商谈判签订了一套独一无二的国际条约，《斯瓦尔巴德条约》。条约规定挪威拥有斯瓦尔巴德群岛的主权，其他缔约国公民在遵守挪威法律的基础上，享有在斯岛条约划定的范围内开展矿业开发、渔业、科学研究和商业性活动等权利。条约规定的主权，实质上是把部分权利让渡给了缔约国，挪威拥有的是有限主权，这是多方协商和力量博弈的结果。

三是第三方调解。调解是解决国际争端的一种程序，是指在争议发生后，争议双方当事国在第三方国家或机构（双方均认可）的协调、帮助、促进下，促使争端当事国消除争议，达成协议。第三方调解是争端解决的温和模式，有利于缓和争端双方矛盾，为争端解决提供可能和契机。比如，伊米亚岛（土耳其称“卡尔达克岛”）地处爱琴海与土耳其近在咫尺，根据意大利和土耳其1932 年条约规定归希腊所有，土耳其一直拒绝承认，为此两国龌龊不断。1996 年希土两国为该岛所有权再次进入军事对峙状态，两国武装冲突一触即发。北约担心成员间爆发冲突，便出面协调斡旋，要求谈判对话解决分歧。两国虽然没有就此问题达成最终解决方案，但还是在美国和北约的台阶下改弦更张。客观上说，第三方调解解决岛屿争端是一种较为理想化的方式，影响操作的因素很多，不少国家心存芥蒂，担心外部势力插手使问题复杂化、扩大化、国际化，而拒绝第三方调解，更加主张双方解决。比如，在伊朗与阿联酋的领土争端中，伊朗曾明确表示与阿联酋之间的关系很好，只是有些误解，双方可以通过对话解决，不需要第三方插手。此外，通过第三方调解达成的协议也并不具备法律意义上的强制执行效力。

三、搁置争议、共同开发

搁置争议是邓小平针对中日钓鱼岛主权争端提出解决矛盾的政策主张，主要是“指争议双方对一些历史遗留的、在近期内难以解决的问题，暂时搁置起来，留待时机成熟时再去解决的一种争端处理方式”[2]。搁置争议是邓小平解决海洋争端战略思想的核心内容，是和平解决领土争端的新思路。在邓小平看来，搁置争议的前提是“主权在我”，对于争议较大且一时不具备解决条件的领土，先不着急解决，暂时不明确其主权归属，把分歧和争议搁置起来，进行合作开发，在合作开发增进了解中为最终彻底解决奠定基础。中国与周边国家存在诸多海洋主权争端，在短期内又难以解决，邓小平提出留给后代解决，相信后代更有智慧，这是邓小平政治智慧的体现。搁置争议提出后，成为解决世界主权争端使用较多的方式之一，也不乏成功案例。搁置争议不是彻底解决矛盾和问题，而是将矛盾和争议暂时搁置，使当事国之间的矛盾缓和，一旦遇到其他因素干扰，矛盾则会激化，甚至由“相对低调”的岛屿争端演变成国际关系和国际政治的热点问题。

搁置争议在属性上属于政治解决范畴，是争议双方在互利合作的基础上，针对复杂繁巨的历史遗留领土争端，以制度约定的形式确保当事国共享开发成果。同时，搁置争议还具有临时性特征，共同开发搁置的主权争议，不是最终解决争议；开放共享的是争议区域的自然资源和经济利益，禁止单方开发，因此，不影响争议区域的地位与最终的划界，具有过渡的性质。搁置争议作为一项政治色彩浓厚的国际官方合作行为，在谈判前后，以及协议制定过程中容易受到政党政治、现实利益甚至国际第三方势力的影响和制约，稳定性不高。搁置争议不能代替争端的解决，只是暂时缓和争议双方矛盾分歧的有效方式，在延缓中创造更多条件和空间，当然领土争端的彻底消除，还需要统筹考量和运用多种手段综合解决。

搁置争议是针对中日钓鱼岛争端提出的，目的是为最终解决领土问题创造条件，后来也运用于南海问题，在解决东海、南海岛礁争端中起到了较好的缓和作用。中日钓鱼岛争端曾经搁置争议长达数十年时间，为两国关系全面发展，地区稳定和经济繁荣以及国际关系的相对稳定起到了重要作用。但近来年由于日本国内政治右翼势力崛起壮大和美国遏制战略的影响，钓鱼岛问题发酵升温。搁置争议、共同开发，在国际上也有较为成功的案例，比如里海开发问题。里海原为苏联和伊朗的内海，油气资源丰富。苏联解体后，里海由苏联伊朗共享变为伊朗、俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦和阿富汗五国共有，因此如何界定里海法律地位，分享油气等里海资源，成为里海周边国家的心病。2018 年8 月，里海五国协商谈判签署《里海法律地位公约》，明确了共识和各方权利，为今后资源开发共享和相关合作确立了法律依据，结束了五国多年的里海争端。里海问题的解决，体现了搁置争议、共同开发这一争端解决方式的生命力，前景值得期待。此外，搁置争议方式能否成功，还需要当事国双方领导人的高瞻远瞩和具备一定的政治智慧。

四、军事手段武力解决

军事手段是解决争议领土的激进措施和最后保障，也是过往历史战争和武装冲突的重要诱因。直接运用强制手段武力解决并非可以一劳永逸，反而会使问题更加复杂棘手，矛盾更加激化，对当事国双方都会造成永久创伤，即使军事势力较强的一方可以通过战争手段直接获得争议岛屿的主权，形成事实上的占有，但也很难被现代国际社会接受，甚至还会造成国际社会的制裁、孤立和军事干预，自身付出巨大代价，得不偿失。“禁止使用武力或者以武力相威胁”与“和平解决国际争端”是现代国际法的两项基本原则，然而，不能据此得出国际法绝对禁止武力解决海洋岛屿主权争端的结论。“在国际海洋争端最终无法通过政治外交途径或者国际司法办法解决的极端情况下，无法排除采取军事措施解决争端的可能性。”[3]现实中，争议当事国经常采用言辞威胁、武力炫耀等手段给对方压力，目的是迫使对方让步就范，并非真正诉诸于武力。近年来，世界各国岛屿争端也没有单纯依靠军事手段武力得到最终解决的，会有诸多历史遗留，包括俄日“北方四岛”问题和阿英马岛争端。

千岛群岛是近代历史上日本和俄国两国角逐的竞技场。“北方四岛”是千岛群岛的组成部分，靠近北海道。1945 年，苏联对日宣战，依据雅尔塔会议决议采用武力手段夺取千岛群岛，日本从此丧失了1895 年日俄条约获取的千岛群岛主权。此后，千岛群岛包括“北方四岛”一直在苏联和俄罗斯的实际版图之内。20 世纪50 年代开始日本多次要求俄归还“北方四岛”，但是都未能成功，时至今日，“北方四岛”问题一直是日俄关系的焦点和难点问题。又如，马尔维纳斯群岛战争（简称马岛战争）也采用了武力解决方式。英国和阿根廷围绕着马岛主权的归属争论历史悠久，1833年英国政府派兵强行占领马岛，统治马岛长达170 年，马岛居民几乎全部是英国移民的后裔。二战后英阿两国多次谈判未果，20 世纪70 年代，由于马岛附近海域发现丰富的油气能源，关于马岛问题的谈判就更加艰难。1982 年2 月，阿根廷因两国谈判破裂，决定不惜采取军事行动来收复马岛，战争爆发，最终阿根廷战败。马岛争端并未因战争终结，两国分歧依旧。

五、全民公决

全民公决，是国际法的基本原则之一，是指“在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票的方式进行直接表决的制度安排”[4]。在国际法中，全民公决的行使存在一定的准则，对主体、客体、自决的内容有着严格的适应条件。其取决于公决是否具有合法性正当性理由，全体公民是否能够自由真实地表达意志，是否存在国际组织的监督，是否受外来势力干扰等。全民公决作为一种变更领土的方式，其合法性仅适应于历史上主权归属不明且有争议的地区，殖民地的民族地区，以及原本独立的民族国家纳入其他国家版图三类情况[5]，公决还必须经中央政府批准才能实行和生效，分裂性独立在法理上不具备合法性，在实践上也不被国际社会所接受。

目前世界上存在争议的岛礁以无人居住为主，极少数是有居民居住的，所以全民公决在国际岛礁争端中成功的案例也不多见。比如，马岛争端中，马岛战争的结束并不意味着领土争端已经画上了句号。2013 年马岛地方政府在英国的支持下，就马岛政治地位进行全民公决。因马岛居民多以英国后裔为主，对阿根廷不公，遭到了其强烈反对，强调“民族自决”并不适用于马岛问题，原因是1965 年联合国就通过决议把马岛问题纳入“去殖民化”范畴，公决不具备合法性。全民公决若不具备法理和程序上的公正，无当事国双方达成共识，仅凭一方推动，不但不能解决问题，反而还会激化矛盾和冲突。特别需要指出的是，要高度警惕一些别有用心的国家和组织打着全民公决的幌子，违法侵犯他国主权，干涉他国内政，分裂遏制他国谋取不义之利。

此外，历史上对于争议领土还存在托管解决的形式，是指依托管协定置于国际托管制度下的领土。领土托管是特定历史背景下的特殊手段，主要指二战结束时尚未独立的原国联委任制度下的领土、自敌国割离的领土以及负管理责任的国家自愿置于托管制度下的领土。这些领土已随着历史的发展妥善解决。目前世界各国对于争议岛礁已不适应此手段解决。

六、几点启示与思考

岛礁争端是国际关系的敏感事件。当前国际形势纵横捭阖，日趋复杂多变，很难使用一种方式毕其功于一役解决问题，需要运用司法、政治等多种手段综合解决、和平解决。不管使用何种方式，都需要有强大的国家实力和海上实力为保障，其“既包括以海上军事力量为核心的硬实力，也包括以构建国际海洋新机制为代表的软实力”[6]。以上几种模式是当前世界各国应对海洋岛屿主权争端的普标性做法和实践，总结梳理这些做法，对于我们有效应对岛礁争端有极其重要的启示借鉴意义。

一是进一步强化主权诉求效果。主权诉求亦或宣示主权，是最常见的应对岛屿争端的政治手段之一，是指用国家力量、手段、法律、国际政治和有效的历史依据来证明岛屿主权的归属问题。宣示主权是维护岛屿主权的最直接、最快捷的方式，争议当事国通常通过重要人物、重要活动或重要时机表达主权诉求。比如，在阿根廷英国马岛争端中，英国曾派遣威廉王子作为英国空军直升机驾驶员登岛服兵役，以显示其捍卫领土主权的决心。

二是强化对争议岛屿实施实际控制。国际法裁决争端领土主权归属时，一般尊重当事国对岛屿的实际控制状况。要多种维度进一步强化对争议岛礁的实际有效控制，这也是各国应对岛屿争端最普遍的做法。第一，从立法维度看，维护争议岛屿的主权问题不能仅依靠宣示，还需要建立健全相关法律体系，对争议岛屿的主权地位进行法律确定，做到法律不缺位。第二，从行政维度看，要完善对争议岛屿的行政区划，不断强化行政存在，提高行政管理能力；第三，从军事维度看，要加强争议岛屿周边区域的军事设施建设，强化对争议岛屿及其相关区域的有效军事控制和军事威慑；第四，经济维度层面，要加强对争议岛屿周边区域的海洋资源利用和开发，有效提升科研、能源、渔业、交通、安全保障等方面的有效管制和实际存在。

三是重视《联合国海洋法公约》等国际法规武器的研究与运用。包括《联合国海洋法公约》在内的国际法涉及领域广泛，是国际社会共识和国际规则的集中展现，需要深入研究和掌握，为我所用。当事国应“积极研究《联合国海洋法公约》设置的争端解决机制，采取行动，以防止自己在公约的框架内处于不利境地”[7]，这很值得我们高度重视。

四是妥善处理海上冲突，表达捍卫主权的决心信心。争议区域难免发生海上冲突，如何处理这些冲突，是当前和今后一个重要课题，亟需回答。要表达捍卫主权尊严的信心和决心，按照国家对外工作的方针原则，态度坚决、有理有据、决不后退，坚决维护国家主权和民族利益，创造有利于中国民族伟大复兴的周边环境和生存空间。