论国有林场发展瓶颈及对策

○福建省尤溪国有林场 叶明妹 邱加荣

当前，国有林场改革任务已基本完成，随着属性从全民所有制为主体的生产性事业单位、实行企业化经营管理，转变界定为提供生态公益服务、按从事公益服务事业单位管理，国有林场事企分开、分离办社会职能已基本实现。但生态功能显著提升、生产生活条件明显改善、管理体制全面创新总体目标尚需进一步优化和提升，国有林场改革的主要任务尚需进一步强化和落实，国有林场改革发展的政策支持体系尚需进一步加快进度建立，国有林场改革依然任重道远，国有林场发展仍然存在瓶颈，深化改革、创新发展仍将是国有林场永恒的主题。

一、国有林场发展瓶颈

(一)功能定位仍需明晰

从目前国有林场改革情况来看，虽然已经把大多数国有林场主要功能定位为保护培育森林资源、维护国家生态安全和提供生态公益服务，属性被明确界定为公益服务事业单位，按公益服务事业单位管理，但许多国有林场功能属性定位实质上与改革前没有发生根本性变化，依旧是生产性事业单位，经费来源渠道依然未改变，各项生产经营管理和经济业务活动依旧沿袭着原有的模式进行，尚未全面推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，国有林场在生态建设中的重要作用也尚未有效发挥和体现出来。

(二)管理体制仍需理顺

国有林场改革后，实行中央、省、市、县四级管理体制，属性被划分为公益一类事业单位和公益二类事业单位。公益一类事业单位的国有林场有的经费渠道为财政核拨(全额拨款)，其人员工资等事业费纳入同级财政预算，实行收支两条线管理；有的经费渠道还是为财政核补(差额拨款)，其人员工资等事业费只是部分纳入同级财政预算，其他费用由国有林场自筹解决，尚未实行收支两条线管理。公益二类事业单位的国有林场为财政核补(差额拨款)，其人员工资等事业费只是小部分纳入同级财政预算，国有林场职工工资、造林营林、森林抚育和森林保护等费用还要靠国有林场自收自支(自给自足)，经费不足部分还需国有林场通过林地、林木等各种经营收入来实现收支平衡和资金积累。目前，尚未建立起来有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的管理新体制，导致国有林场责、权、利仍没有完成统一，既要承担生态建设的社会公益性任务，又要面向市场积极创收来养活自己，同时国有林场既难以得到事业单位应该享受的扶持政策，也难以得到企业应该享有的经营自主权和灵活的经济政策，在一定程度上束缚着国有林场的建设与发展。

(三)经营机制仍需激活

1.人事用工分配制度依然僵化

一是人事制度行政化。在人事制度上，各级林业主管部门人事管理机构统一负责管理国有林场人事工作。由于人事管理方式和手段单一，对国有林场机构编制、职务晋升、职称评聘以及工资总额等管得过多过严过死，国有林场缺乏人事管理自主权，成为机关附属物，符合国有林场特点的人事管理制度尚未建立起来。二是用工制度单一化。在用工制度上，虽然人员实行了聘用制，但并没有打破事业单位的“铁饭碗”，干部职工普遍抱着“一签合同定终身”的思想，不思进取、人浮于事、效率低下的问题难以解决，干好干坏一个样、干多干少一个样的现象普遍存在；人员晋升提拔、评先评优、绩效工资等尚未真正与德、能、勤、绩、廉挂钩，人员能上能下、能进能出的用人机制还没有形成，有效的竞争激励机制和自我约束机制尚未建立起来。三是分配制度平均化。在分配制度上，由各级人力资源和社会保障部门及林业主管部门核定工资分配数额，工资主要与工龄、职称、职务等相挂钩，尚未与实绩、成效、贡献等相结合，这种工资分配上的平均主义现象普遍存在，突出实绩、奖勤罚懒、奖优罚劣的绩效工资分配机制尚未建立起来，在很大程度上影响和打击了国有林场干部职工的积极性、主动性和创造性。

2.生产经营管理机制仍然不灵活

一是计划经济管理模式突出。每年年初国有林场上报年度营林生产、木材产销及经济计划，年度生产及经济计划经上级林业主管部门批准后严格实施，每年年底国有林场根据计划执行情况对计划进行一次调整，计划调整须经上报审批后实施，严禁计划外开支，一切生产经营活动都离不开计划范畴，仍然沿袭计划经济管理模式。二是生产经营管理机制陈旧。各级林业主管部门依靠行政管理手段来管理国有林场各项事务，国有林场各项工作也是根据各级林业主管部门下达的目标任务和绩效考评方案来展开，这种按部就班的管理模式，造成国有林场管理千篇一律、死气沉沉，失去创新与发展生机活力，造成国有林场缺乏生产经营管理自主权，在较大程度上制约着国有林场可持续发展。

(四)支持政策仍需健全

目前，各级地方政府虽然出台了加强国有林场管理的办法，在一定程度上规范了国有林场生产经营管理，但是许多地方政府尚未把国有林场用电、饮水、安全及通讯等基础设施建设和保障性安居工程纳入同级政府建设计划，也未把国有林场道路按属性纳入到相关公路网规划，未安排专项资金用于国有林场森林防火、有害生物防治、管护站与护林点用房建设和电网改造升级工程；尚未出台国有林场基本公共服务政策，未制定针对国有林场所欠金融债务的化解政策，未开发适合国有林场特点的信贷产品；尚未出台国有林场发展急需的管理与技术人才引进政策，未放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件和提高国有林场林业技能岗位结构比例，未建立公开公平、竞争择优的用人机制和人才发展环境。因此，各级地方政府应该按照国有林场改革总体要求，加快出台支持国有林场建设与发展的政策和措施，为国有林场持续健康高质量发展提供政策支持与保障，不断激发国有林场发展生机与活力。

二、国有林场发展对策

(一)明确功能定位

树立绿水青山就是金山银山的理念，践行像保护眼睛一样保护生态环境、像对待生命一样对待生态环境的战略思想，确实把国有林场主要功能明确定位于保护和培育森林资源、维护国家生态安全，坚持生态导向、保护优先原则，以提高森林资源生态功能为出发点和落脚点，实行最严格的林地和林木资源保护制度，为维护国家生态安全、保护生物多样性、建设生态文明发挥示范引领作用，让国有林场真正从本质上回归公益属性，在生态建设中作出重要贡献。

(二)理顺管理体制

1.建立垂直管理模式

按照国有林场现行管理权限，明确由各级林业主管部门对国有林场实行垂直管理，经费由各级政府财政负担，实行收支两条线管理，真正建立管理科学、精简高效、体制顺畅、符合实际的管理模式，切实解决多头管理、效率低下、遇事扯皮的弊端。

2.科学合理核定编制

根据国有林场功能属性、经营规模、管理难易、森林培育、资源保护、科研试验以及生态建设等需要，实事求是、科学合理地核定国有林场事业编制，用于聘用管理人员和专业技术人员；同时要加强编制使用监管，科学设置岗位，明确岗位职责和条件，做到定岗、定责、定人，实行人员聘用制度和岗位管理制度，建立能者上、庸者下的聘用机制。

3.完善管理监督体制

按照谁主管谁负责的原则，由所管辖林业主管部门履行国有林场所有权、管理权职责，负责指导、检查、考核、监督、管理辖区国有林场人事、生产、经营、资金、资产等运行情况；国有林场履行法人职责，科学、灵活、有效地进行生产经营管理与开展经济业务活动，确保国有资产保值增值。

4.健全资源监管体制

建立国有林场森林资源产权制度，真正做到森林资源产权清晰、权责明确、管理科学和监管有效。建立国有林场森林资源保护制度，把国有林场森林资源保护管理纳入到当地政府和林业行政主管部门综合考核评价范畴中，保持国有林场林地范围、用途和经营区的长期稳定，打击改变林地性质用途和破坏森林资源的违法行为。建立国有林场森林资源有偿使用制度，明确国有林场收益分配方式，保障国有林场合法权益。建立国有林场场长森林资源离任审计制度，对国有林场场长实行森林资源离任审计，确保国有林场森林资源增长，增强国有林场发展后劲。

(三)搞活经营机制

1.深化人事制度改革

建立科学规范、权责清晰、机制灵活、运行有效、监管有力、符合实际的国有林场人事管理新机制，实行以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度，各级林业主管部门要下放国有林场人事管理权，增强国有林场人事管理自主权和使用权。

2.建立科学用人机制

一是建立聘用制度。把聘用合同作为国有林场人事管理的基本依据，实现由固定用人向合同用人转变，促进国有林场自主用人，保障职工自主择业。二是建立岗位管理制度。严格控制岗位结构比例，做到按需设岗、按岗聘用，实现由身份管理向岗位管理转变。三是建立竞聘上岗制度。运用聘期考核、民主测评、领导评议等多种方法，形成一个职务能上能下、人员能进能出、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出的充满生机与活力的用人机制。四是建立绩效考核制度。出台绩效考核办法，坚持平时考核、年度考核和聘期考核相结合，并把考核结果作为评先评优、职务晋升、职称评聘、人员聘用、绩效工资以及奖惩兑现等的依据，充分激发国有林场内部活力。五是建立奖惩制度。出台符合国有林场实际的奖惩办法，规范国有林场各项奖惩措施和奖惩情形，充分发挥奖惩在人事管理中的激励和约束作用。

3.建立合理分配机制

一是建立灵活机动分配机制。形成重实绩、重成效、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜的自主灵活且符合国有林场实际的工资分配激励机制，扩大国有林场工资分配自主权，允许国有林场对有重大科技发明、贡献突出的人员予以重奖。二是建立提高基层待遇机制。对长期坚守艰苦边远地区管护站、护林点的人员，在工资待遇上适当给予倾斜，切实提高基层一线干部职工的工作积极性、主动性和创造性。

4.放活经营管理机制

从创新优化经营管理机制入手，尽快摆脱计划经济管理模式，各级林业主管部门要减少行政管理手段干预国有林场事务，减少计划手段控制国有林场生产经营管理和经济业务活动，赋予国有林场充分的生产经营管理自主权。一是明确经营方向。把经营方向转到生态修复和建设、保护森林提供生态服务上来，构建布局科学、结构合理、功能协调、效益显著的森林生态体系，形成整体功能完整、稳定的森林生态系统，凸显森林防风固沙、涵养水源、保持水土、改善生态及调节气候等作用，突出森林生态效益和社会效益，充分发挥生态建设骨干作用。二是实行科学经营。采用科学经营理念与经营措施，实施先进营造林技术，建设优质、高效、多功能森林，不断提升森林质量与生态功能，确保森林覆盖率、森林生长率持续增长和林种、树种结构趋向合理，推动森林经营走上科学化、集约化、精细化和可持续轨道，充分发挥森林经营示范作用。三是坚持市场导向。以国有林场森林经营方案为依据，科学安排林木采伐，合理利用森林资源，力争把林木资源优势转化为产品优势与经济优势；对于自主经营的商品用材林，引入市场机制，按市场化运作，根据国内国际市场行情，开发市场适销对路的林木新产品，实现经济效益最大化。

(四)健全支持政策

1.扶持基础设施建设

由各级政府把国有林场用电、饮水、安全、通讯等基础设施建设和保障性安居工程纳入当年同级政府建设计划，节省国有林场基础设施建设费用；把国有林场道路按属性纳入相关公路网规划，并予以资金支持，减轻国有林场道路建设投资负担；每年安排专项资金用于国有林场森林防火、有害生物防治、管护站与护林点用房建设和电网改造升级工程，减少国有林场非生产性开支。

2.出台财政金融政策

由各级政府财政安排资金用于统筹解决国有林场改革成本，把贫困国有林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，使贫困国有林场尽早脱贫；加快出台支农惠农政策和国有林场基本公共服务政策，从多方面减轻国有林场公共建设负担；适时制定国有林场所欠金融债务的化解政策，并开发适合国有林场特点的信贷产品，从金融政策上支持国有林场做大做强。

3.优化人才队伍结构

由各级人力资源和社会保障部门、林业主管部门出台国有林场发展急需管理与技术人才引进政策，吸引人才为国有林场事业作出贡献；尽快放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，提高国有林场林业技能岗位结构比例，激发专业技术人员的潜能；尽早建立公开透明、公平公正、灵活高效的用人机制和人才发展环境，形成人尽其才、才尽其用、竞相奋斗的良好格局。