中央高校改善基本办学条件专项资金预算拨款制度的研究—— 以哈尔滨工业大学为例

○哈尔滨工业大学 王汉国 姚 璐

按照《中央高校改善基本办学条件专项资金管理办法》(财科教〔2017〕3号)规定，专项资金用于支持中央高校及附属中小学校的校舍维修改造、仪器设备购置、基础设施改造、基本建设项目的辅助设施和配套工程等，是中央高校一个重要的财政专项资金来源，对于学校发展建设发挥着非常重要的支持作用。目前，财政部门安排该项目的年度预算主要根据国家总资金盘子、专家评审意见，采取因素法分配预算，结合上年预算执行情况，衡量绩效目标和完成状况等方面，核定下拨高校改善基本办学条件专项资金。

一、预算拨款制度状况

(一)委派专家组进行评审

高校主管部门按照“先评审后入库”的原则，组织专家或委托有资质的评审机构对高校申报的改善基本办学条件项目进行评审，通过评审的项目纳入部门项目库，按照部门预算编制有关要求，从部门项目库中提取建议纳入财政部项目库的项目报送财政部。每年7月，高校主管部门组织专家或委托评审机构进驻各高校，对上一年的项目资金使用情况进行检查，同时对高校申报的下一年项目进行资料评审和现场勘察，对项目进行客观评估，完成评审意见，评审结果和意见上报高校主管部门和财政部。

(二)采用因素法分配预算

根据《财政部 教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》(财教〔2015〕467号)的文件内容，因素拨款法被明确引入财政预算资金分配方式中，这是高等教育拨款方式的一个重大进步。改善基本办学条件专项资金的预算分配因素主要包括高校的房屋面积和仪器设备数量等存量资产情况、在校学生人数、新校区建设以及阶段性重大维修建设任务等特殊因素，同时考虑地区、民族、小规模和特色办学以及受灾、平衡等其他因素。

(三)考核预算执行进度

按照财政部《中央教科文部门预算执行管理办法》(财教〔2011〕128号)规定,实行预算执行与编制挂钩制度。财政部对各部门当年预算执行进度进行考核，规定重要考核时间节点和进度要求，根据考核结果，可对相关部门当年预算进行调整。财政部在审核测算部门下一年度预算时，把部门当年的预算执行情况、财政拨款结转和结余资金的使用情况等，作为编制下一年预算的重要参考依据。对于支出进度较低、存量资金数额较大的部门或地区，在安排下一年预算和分配转移支付资金时，予以适当核减预算拨款。

(四)开展项目绩效评价

按照财政部《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预〔2015〕88号)规定，中央部门及所属单位按照批复的绩效目标组织预算执行，根据设定的绩效目标对财政拨款项目或部门(单位)开展绩效监控、绩效自评和绩效评价。

1. 开展项目年度绩效自评。高校遵循履行部门主体责任和财政拨款项目支出绩效自评全覆盖的基本原则，根据财政部门规定的评价形式和打分方法，在预算执行结束后，对照设定的绩效目标开展资金使用绩效自我评价，对未完成绩效目标及指标的原因进行逐条分析，研究提出解决措施，形成年度绩效自评报告。经部门汇总后，于次年4月底前报送主管部门、财政部，作为部门(单位)预算、决算的组成内容和以后年度预算申请、安排的重要基础。

哈尔滨工业大学作为工信部直属高校，在每年八月，按照财政部和工信部要求对项目进行梳理检查，包括项目建设年中进展、存在问题及偏差原因、下一步工作措施及建议，上报绩效目标执行监控报告；在每年度结束时，对照项目设定的绩效目标组织开展项目资金使用绩效自我评价，在认真收集、分析绩效执行信息基础上，对完成绩效目标及指标情况进行逐条分析，研究提出解决措施，上报年度绩效自评报告，并在部门决算中进行情况说明。

2. 针对选定项目开展绩效评价。财政部或中央部门有针对性地选择部分重点项目或部门(单位)，在资金使用单位绩效自评的基础上，开展项目支出或部门(单位)整体支出绩效评价，对部分重大专项资金或财政政策开展中期绩效评价试点，形成相应的评价结果。根据需要，绩效评价工作可委托专家、中介机构等第三方实施。财政部门和预算部门及时整理、归纳、分析和反馈绩效评价结果，并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。

二、目前预算拨款机制中存在的主要问题

(一)专家评审具有局限性

根据《中央级普通高等学校改善基本办学条件经费评审指导手册》，评审机构必须组织评审专家到项目实施现场进行实地调研，深入收集项目信息，核实项目建设内容，掌握第一手资料，并做好现场调研记录。但是，专家评审组进驻高校一般仅3—5天，短时间内难以深入收集项目信息，对于评审判断存在一定影响。同时，主管部门考虑工作量和时间因素，每年组织几个专家评审组分别评审所属高校，同一专家评审组的评审高校对象有限，难免出现高校之间评审标准不一致、同一高校不同年度评审专家不同、受主观性影响等因素。另外，由于评审与预算拨付执行间隔时间较长(半年多，将近一年)，项目实际实施条件与评审时相比会产生很多临时性变化，例如项目实施条件和具体实施方案、突发紧急状况、物价或汇率变动、科技发展更新等，评审结果存在一定局限性。

(二)因素法影响办学导向

采用因素法分配改善基本办学条件项目预算拨款，主要影响因素是房屋面积和学生人数，即高校规模，具有较强的投入导向。一方面，高校为了获取更多的财政资金支持，会出现明显的规模扩张趋势，在一定程度上忽视了“内涵”提升；各类评估和排行榜的导向作用也越来越明显，为了扩大声誉、促进招生，高校对科研产出数量追逐不遗余力，而忽视教学科研质量的提升。这些都不利于高校办学绩效的提高和教学科研等事业的可持续发展。另一方面，财政部门虽然考虑了特殊因素，但是对于小规模学校、特殊地区、特色学校支持倾斜力度不足，规模大的高校集中了更多的拨款资源，规模较小的学校在争取拨款方面没有优势，想要扩大办学规模又需要背负沉重的债务负担，出现了资金拨款的“马太效应”。

(三)部分项目不适用预算执行序时进度考核

实行预算执行与编制挂钩制度的根本目的在于督促高校提高资金使用效率，但是势必会导致部分高校想尽办法达到序时进度要求，大力督促项目预算执行进度，在减少存量资金、避免产生结余资金的同时，也容易出现在考核节点前突击花钱的情况，忽视资金使用效益，产生一定的财务风险。改善基本办学条件项目的工程施工受到地理位置、气候条件和地方政策等不可抗拒因素的影响，投资规律不是完全按照时间的线性关系支出，而是按照项目审批进程和工程施工进度及合同约定的付款方式确定。

以哈尔滨工业大学为例，由于项目预算执行受到各项因素的影响，大部分工程项目不适用于按照每月序时进度考核。例如：①气候条件影响。学校地处冬季寒冷漫长的北方高寒地区，每年仅4月中旬至10月中旬六个月的最佳施工期，可调工期空间很小，6月末达到50%投资计划非常困难，而为保证正常教学科研办公和学生生活秩序，绝大部分修缮工程只能安排在假期开工实施；②政府审批影响。部分项目由于地方政府审批环节严重拖期，无法按期开工建设；③招标采购影响。设备购置和工程施工的招投标及政府采购周期长，如果招标过程中出现废标，重新履行招标程序，需要更长的时间；④预留经费影响。项目执行过程中应预留不超过3%的质量保证金，质保期一般在1—2年不等，质保期过后，无任何质量问题才能支付项目预留质量保证金，如果按照100%完成预算进度，不利于保护学校利益，存在一定的风险；⑤预算调整影响。如果项目由于特殊情况需要进行预算调整，每年只有7月底可以申报一次，按照程序上报工信部和财政部，学校收到正式批复文件一般需要3— 4个月，对项目执行产生很大的影响。

(四)绩效评价发挥作用不足

科学合理的绩效评价和考核体系是全面绩效预算实施的基础，只有以绩效为导向对预算资金进行规范全面分析、考评、激励和监督,才能做到预算编制和预算执行的统一。改善基本办学条件项目存在目标设定难以量化、执行中变动因素较多的情况，科学合理的绩效评价体系尚未建立。目前绝大多数高校尚未开展全面系统的绩效评价，自评工作也因各高校指标体系不统一而流于形式，评价结果是否科学有待商榷。同时，拨款因素的预算执行管理部分，仅将上年度预算执行率是否均衡和达标列入考核内容，而改善基本办学条件项目的执行内容一般为一年周期，考核结果无法真正发挥连续促进项目绩效管理作用。

(五)机动费用预算额度不足

改善基本办学条件项目虽然实施规模大，资金需求量多，但是子项目比较分散，例如各个楼宇常规的水电暖等维修改造、网络工程建设维护、图书资料和实验室仪器设备购置等，实施条件改变、突发情况等影响因素很多。特殊情况项目需要进行预算调整时，学校收到正式批复文件时间过长，对项目执行产生很大的影响。项目评审和预算批复中没有预留足够机动费用，高校在实际执行中会受到很多限制，不利于充分发挥资金的使用效益。

(六)其他特殊因素未充分考虑

项目预算拨款中存在的其他一些特殊情况没有得到充分考虑，或政策倾斜力度不够。

1. 建校年限。学校建立时间越久，建筑物和仪器设备就越会存在严重的老旧现象，改善基本办学条件就需要投入大量的资金进行修缮维护。

2. 气候条件。我国幅员辽阔，南北方高校气候条件迥异。例如东北地区的冬季严寒漫长，南方地区一年四季多雨潮湿，对建筑物和道路等的使用寿命和自然状况产生影响极大，持续进行维护和修缮的任务较重。

3. 修缮标准。南北方的建筑维修施工方案和定额标准存在很大差别，工程内容和要求要充分考虑防潮、极端温差和保暖等因素以及这些因素导致的成本差异。

4. 其他情况。学校适应社会发展和地方政府要求做出重大规划需要特殊资金支持，但是地方政府由于经济发展状况无法提供有效帮助等。

以哈尔滨工业大学为例，由于在项目经费评审中未充分考虑特殊因素，导致学校资金缺口较大。例如：①建校年限因素。哈工大1920年建校，建筑物和仪器设备存在严重的老旧现象，部分楼宇是20世纪中期的保护性建筑，每年需要大量资金进行修缮；②气候条件因素。学校地处冬季寒冷漫长的东北地区，对建筑物和道路等的使用寿命和自然状况产生极大影响，持续进行维护和修缮的任务较重；③修缮标准因素。东北地区建筑维修施工的方案、内容和要求受极端温差和保暖等因素影响较大，成本相对较高；④其他情况因素。学校发展建设要符合城市规划整治要求，而地方政府对所需资金支持非常有限。

三、预算拨款制度的改进建议

(一)项目资金预算分配要充分考虑学校环境、地域及特色等多方面因素，做到统筹兼顾、适度倾斜

建议项目资金分配除了充分考虑学校房屋面积和仪器设备数量等存量资产情况、在校生人数、阶段性重大维修任务、地区和受灾等因素之外，还应结合学校的建立时间、所在地区的气候条件和地方经济发展的支持力度、其他特殊情况等，做到统筹兼顾，切实发挥资金绩效。

(二)专家评审统一标准口径，增加项目机动费用

部分项目设立常规二级项目，免除评审程序。建议增加设立“基本办学条件常规维修维护”二级项目，根据学校基本情况和历年支出规模核定30%— 40%的常规性支出额度，用于常规建筑物的水电暖、道路和管网等维修改造、图书资料和实验室仪器设备购置等，响应国家对高校“放管服”的主导精神，不需要进行事务所专家评审，学校可统筹使用；对于达到一定资金规模的需要独立反映的房屋修缮、基础设施改造、仪器资料购置和建设项目配套等采取事务所专家评审与财政部核定相结合的方式确定。例如：房屋修缮和基础设施改善工程单项支出200万元以上、单台套50万元以上的通用仪器设备和100万元以上的专用仪器设备购置等，学校严格按照评审结果和预算批复执行。

(三)赋予学校更多对项目实施方案自主统筹调整权限

建议赋予学校更多的自主统筹调整权限，对于项目执行过程中由于特殊情况需要在一级项目内部调整预算的，按照调整事项的重要程度和资金额度，由学校自主调整，上报主管部门备案，限额以上的事项履行上报主管部门审批和财政部备案程序。

(四)预算执行考核和开展绩效评价结合特殊因素

工程项目按照施工进度进行预算执行考核，调整按月序时进度的硬性考核方式；充分考虑项目性质及合同规定付款模式，保证资金安全和发挥使用效益；对于发挥改善基本办学条件实际效果周期较长的项目采取特殊绩效评价方式。

中央高校对改善办学条件专项资金的使用和管理尚处于不断完善和改进阶段，各高校应在项目资金使用和方案执行过程中不断分析问题、总结经验，逐步完善全面预算管理和项目执行内控管理，进一步强化绩效意识，争取更多资金收入，合理安排资金支出，注重资金使用效益，切实改善教学、科研办学条件，充分发挥财政专项资金对学校发展建设的支持和导向作用。