浅论国有投资建设项目招标清单控制价的质量管理

□ 文| 潘兴琳

造价咨询企业制度规定及现状

《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令第149号）及2020年建设部令第50号修正版规定：工程造价咨询企业是指接受委托，对建设项目投资、工程造价的确定与控制提供专业咨询服务的企业。工程造价咨询企业资质等级分为甲级和乙级，甲级造价咨询企业可从事各类建设项目工程造价咨询业务，乙级造价咨询企业可从事工程造价2亿元以下各类建设项目工程造价咨询业务，工程造价咨询企业依法从事工程造价咨询活动，不受行政区域限制。《管理办法》明确了造价咨询企业服务范围、职责以及在建设项目全过程投资控制中地位和作用。

但是在法律责任上，《管理办法》仅对造价咨询企业无资质或超越资质承接业务或未及时按规定办理变更备案等违规行为作了禁止规定；对工程造价咨询成果文件出现质量问题，企业应承担什么样的责任未做具体要求，仅仅提出工程造价咨询企业在承接各类建设项目工程造价咨询业务时，应当与委托人订立书面工程造价咨询合同，以合同形式明确双方责任和义务。因此，造价咨询合同是招标人加强造价管理、保证清单控制价质量、追究问题责任的重要抓手。

当前，工程造价咨询企业主要以民营股份制、合作制、个体经营形式为主，规模一般不大，少则数十人，多则数百人。在业务承办能力上良莠不齐，有的企业规模不大、资质较高，缺少水利、公路、安装、智能化等专业造价人员，遇到专业性强或技术复杂的工程项目，独立承办工程造价咨询业务力不从心，需要借助外部力量或通过转委托方式完成。企业内部运营管理比较单一，以工程造价咨询业务为主，缺少党建学习和廉洁文化教育，企业员工廉洁风险防范意识不强。

招标清单控制价的作用及要求

自2003年住建部出台《建设工程工程量清单计价规范》后，全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的建设工程使用工程量清单计价招标已持续十多年，招标清单控制价在项目竞价招标和投资控制上取得了较好效果。

清单招标的作用主要表现为：一是作为招标编制最高投标限价（控制价）的依据；二是作为投标人编制投标报价的依据；三是作为已完工程计量及阶段性结算的依据；四是作为办理工程变更、工程索赔、结算审计的依据。所以，招标清单的准确性对建设项目全过程投资控制影响较大。

招标控制价是招标人根据国家、省市行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法、以及招标文件和招标工程量清单编制的最高投标限价，其作用主要表现为：一是有利于招标人有效控制项目投资，防止恶意投标带来的投资风险；二是有利于引导投标人报价，避免投标人无序或恶意竞争；三是反映项目人、材、机投入社会平均水平，为判断投标报价是否低于成本提供参考依据。招标控制价实行标前公开，杜绝了“标底”泄密现象，促进了招投标市场公平、公正。

《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》规定：工程量清单应当依据国家制定的工程量清单计价规范、工程量计算规范等编制，工程量清单应当作为招标文件的组成部分；最高投标限价应当依据工程量清单、工程计价有关规定和市场价格信息等编制。所以，造价咨询企业在编制工程量清单和控制价时，必须保证清单内容与招标图纸一致，保证清单内容符合招标要求，保证清单计量和控制价计价误差在规定允许范围。

建设项目招标一般投资规模大、招标时间急，图纸深度不断调整完善。清单控制价编制一般以专业小组作业、相互衔接配合为主，编制人员的个人能力经验、责任心直接影响到总体服务质量，如：某人在工程量计算或价格组价时出现错误，其他人员很难检查复核出来。因此，从建设项目招标特点及清单控制价重要性来讲，要求造价咨询企业要不断加强对员工职业能力素质培训，强化员工的责任意识和合作精神，增强职业道德和廉洁自律意识。

招标清单控制价编制中存在的问题

招标人问题

1.合同管理不够重视。

建设项目全过程建设管理涉及设计、造价、招标、施工等环节，政府通过设立城市重点建设办公室或企事业单位通过设立基建办负责项目建设全过程管理，但是招标人缺乏熟悉工程造价业务管理人员，对造价咨询企业编制的清单控制价质量难以把控，造价咨询合同管理不严，造价质量问题责任追究不到位。

2.图纸设计深度不够。

建设项目一旦批准立项，加快实施建设成为必然，设计和招标环节计划安排的时间一般比较紧，往往设计图纸深度不够、内容不全、前后不一致的问题较为常见。造价咨询企业在清单控制价编制过程中如果不提出澄清，通过推测、估算来解决图纸描述不清或前后矛盾的问题，必然为招标投标和合同履约带来隐患。

3.标前图纸不断修改。

标前招标人提出图纸修改或设计院自行完善图纸较多，现行招标投标一般采用CAD电子图，设计院一般在前版电子图基础上修改后发给造价咨询企业，有些项目标前图纸修改可能多次，导致图纸修改出现多个CAD电子版本，为清单控制编制核对带来很大麻烦，给最终发布的清单与图纸是否一致带来风险。

造价咨询企业问题

1.分部分项清单特征描述不详细。分部分项清单工作内容和特征描述是清单组价的重要依据，房建、市政工程清单一般将工作内容列入“特征描述”内，水利和公路工程清单没有特征描述规定。实践中发现有的清单特征描述比较简单，尤其以项列入的清单既没有招标图纸，也没有详细描述工作内容，为清单组价、项目施工带来争议。

2.清单存在缺漏项或工程量偏差。清单开项全不全、工程量计算准不准是决定清单编制质量的关键，造价咨询企业以年轻人从业居多，缺少施工实践经验，对施工技术、工艺缺乏了解，对招标图纸和施工现场缺少综合分析判断，经常出现清单错项、漏项和工程量误差。

3.材料询价不规范价格偏离较大。政府定期公布的市场信息价格涉及装饰装修、弱电智能、机电安装等项目的材料设备价格较少，需要通过企业自主确定，多数造价咨询企业没有建立设备材料价格信息库，一般通过网上询价，因网上材料设备品牌、技术参数等不完全一样，价格相差较大，编制的清单控制价与实际偏离较多。

4.企业内部三级复核流于形式。造价咨询企业在提交造价成果文件前按规定应履行内部三级复核，通过编制小组一级自查互查，质量专责部门二级复核审查，企业分管领导审定，逐级把关保证清单控制价质量。实践中造价咨询企业，一般只重视一级编制自查，二、三级复核审定流于形式，基本起不到造价质量控制的作用。

招标代理衔接问题

1.与招标文件衔接。招标文件是清单控制价的编制依据，清单编制范围、材料设备品牌、计量计价依据通过招标文件约定明确，实践中招标文件定稿往往比较滞后，影响清单控制价编制效率和质量。

2.与交易系统衔接。现行招标投标一般采用电子交易系统实施投标报价清标和初步评审，需要造价咨询企业选择能够与交易系统数据接口匹配的造价软件，编制的造价成果文件符合电子评审系统要求。

完善清单控制价质量管理的建议

清单控制价的编制质量对国有投资建设项目投资控制影响较大，但是影响清单控制价编制的质量因素是多方面的，如何保证清单控制价的编制质量，发挥清单控制价在投资控制中的有效作用，需多部门、多方面共同努力、协同管理。

1.招标人要重视建设项目投资控制、重视造价咨询业务委托和合同管理，配备熟悉了解造价业务的人员，加强造价咨询业务队伍选择，明确造价质量问题责任，加强造价咨询合同管理。同时，招标人要加强图纸设计质量，及时澄清图纸存在的问题，督促设计院整理修改的最终图纸，保证发布的图纸与清单一致。

2.造价咨询企业应把保证造价成果文件质量放在第一位，企业法定代表人要亲自抓，加强内部用人管理、明确责任，加强造价咨询业务研讨培训，加强造价成果文件三级复核，加强员工职业道德、廉洁自律教育，做到将造价业务办理与党建和廉洁教育相结合，让每位员工做到业务精通懂、职业讲道德、廉洁守纪律。

3.建立第三方造价成果文件审核机制，政府可以通过招标建库或直接委托国有企事业单位承担国有投资项目标前招标清单和最高投标限价审核，并与项目施工跟踪审计和竣工结算审计密切配合，建立第三方全面审核、造价咨询企业考核以及向造价主管部门定期报告制度，对审核发现的问题依据造价咨询合同处理。

4.造价行业主管部门应加强对造价咨询市场的监督管理，不定期检查造价咨询企业投标承诺履行、内部三级复核执行及造价业务档案整理归档等情况；根据第三方造价审核报告情况，对经常出现造价质量问题的造价咨询企业予以通报，并视问题造成的影响程度记录企业不良信用信息，充分发挥造价主管部门监督作用。

结语

国有投资建设项目实行工程量清单和最高投标限价（控制价）招标已成为常态，对造价咨询企业的市场现状以及清单控制价质量对投资控制的作用，各级政府应高度重视，应加强对造价咨询企业管理，加强清单控制价编制质量，探索建立第三方审核机制，实现国有投资项目全过程造价控制，促进造价咨询行业健康发展。