中央企业国有资产评估管理问题与对策探析

■张炜钰

（中电科投资控股有限公司）

引 言

资产评估在国有企业改革发展中发挥着重要的价值门槛作用,是防止国有资产流失的关键环节。随着国资监管的不断深入，经济行为与资产评估定价问题相伴产生，资产定价是否公允客观直接关系到国有股东权益能否在交易中得到充分保障。如何进一步加强国有企业资产评估管理工作、切实保障国有权益，充分发挥资产评估的价值发现和价值监督功能，成为目前中央企业管理人员需要考虑的主要问题。

1 企业国有资产评估管理分析

1.1 管理制度分析

在20世纪八九十年代，并购浪潮涌现，资产评估机构作为客观、独立、公正的评定估算第三方应运而生。随着改革开放和社会主义市场经济的不断发展，市场化程度逐渐加深，国有资产的结构布局发生了较大变化。国有企业混所有制改革、境外收购、员工股权激励、收购非国有企业产权、非货币资产出资等经济行为逐年递增，方案设计愈发复杂，国有资产的价值判断越来越重要。

为加强企业国有资产评估管理，我国陆续出台了多项行政法规，1991年《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）确立了我国资产评估工作的基本依据。此后，监管部门陆续出台了多部政策性文件，如《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）、《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资委产权〔2006〕274号）、《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》（国资产权〔2009〕941号）、《关于规范中央企业选聘评估机构工作的指导意见》（国资发产权〔2011〕68号）、《企业国有资产评估项目备案工作指引》（国资发产权〔2013〕64号）、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）等。通过多项制度与政策修订，我国企业国有资产评估管理制度体系逐步搭建。

1.2 管理机制分析

随着国家机关组织结构的逐步调整，资产评估管理机制发生较大改动，主要围绕监管主体和监管模式两个维度发生了变化。第一，从国有资产监管来看，监管主体已从国有资产管理局转变为财政部、国资委双主体分类监管机制，监管模式由申请核准制转变为核准备案制。第二，从资产评估行业监管来看，监管主体已从政府监管转变为政府与行业协会双层监管，监管模式转变为行政监管与自律监管有机结合。

在现行国资监管体系下，企业国有资产评估项目执行核准备案制。经国资委批准的经济行为事项涉及的资产评估项目由国资委备案或核准，由国务院国资委所出资企业及其各级子企业批准的经济行为事项所涉及的资产评估项目由中央企业负责备案。通过管理机制的调整，进一步落实了监管“放、管、服”总体原则，主管部门资产评估备案权限下放至中央企业，重心转移到监督检查与评估管理，提高了对央企集团的审核要求与备案责任。中央企业在国有资产评估备案工作过程中，需根据相关资产评估备案指导要求，从评估报告内容、评估报告形式、评估目的、评估方法和评估结论与经济行为的适配性等多维度对资产评估报告进行综合审核。

2 企业国有资产评估备案核准制的管理意义

对于中央企业来说，国有资产流转涉及的十三类经济行为需要进行资产评估，如：与产权变动相关的改制、合并分立解散、增资减资、产权转让等行为；与资产处置相关的资产转让、非货币资产出资、资产租赁等行为；与非国有单位相相关的收购非国有单位企业产权、接受非国有单位出资、抵债、置换等行为。实施企业国有资产评估备案责任制，要求中央企业肩负起企业国有资产的监督管理职责，承担国有资产评估活动中的监督工作和所面临的各种风险问题。

随着主辅分离持续发展，产权多元化发展速度进一步加快，企业之间的重组并购进程不断推进，国有资产整体流转频率以及流转额度得到了明显提升。在国有产权流转环节中，资产评估作为经济行为的定价参考依据发挥着重要作用，同时也成为防范国有资产流失的重要“防火墙”。为此，中央企业必须了解资产评估备案工作的责任和风险因素，通过制定科学规范的管理制度，进一步夯实基础工作，增强对国资监管风险点的敏感性，贯彻落实国资监管各项规定，切实做好国有资产监督管理的“守门人”。

3 企业国有资产评估管理实务问题

我国资产评估服务属于近几年新诞生的服务行业，在当下实际发展过程中依然存在多种问题。立足于实务层面分析，中央企业在实施资产评估工作、推进备案管理过程中通常留有以下几类问题：

一是所选评估机构不符合相关资质要求，整体执业水平存在较大差距。比如：某些评估报告当中存在不恰当的推卸责任表述、存在前后数据不一等低级错误；评估方法、评估参数、对比案例的选取不够合理，导致评估结论与市场价值偏离较大等。

二是被评估单位干涉评估机构独立执业，造成评估结果有失客观公允。比如：被评估企业以及评估单位之间提前设置评估值，先定价、后评估；被评估企业干涉评估与专项审计的独立判断，故意调高或降低评估值等。

三是被评估单位缺乏评估备案意识，先经济行为后评估、甚至不评估。比如：在产权转让、资产转让或资产出租等处置国有资产的经济行为中，为提前锁定意向方，企业先行签订交易协议，未经评估即锁定意向价格，在一定程度上对国有资产定价依据不充分。

四是评估过程缺少有效监管，在评估备案管理中缺少有效的初审环节，审核责任全部积压在央企集团总部，无法将责任分解落实到各级子企业。比如：子企业仅履行形式审核即报送央企集团评估备案，大量评估备案项目积压在央企集团总部，由于总部机构人力有限，无法对每个项目做到实质审核，导致评估备案项目缺少严格审查，存在审查风险。

五是评估结果公示范围过窄，未能充分发挥广大员工的监督权力。比如：对于非商业敏感项目，企业对评估结果的公示范围仅限于公司管理层，而非全体员工，限制了广大员工发表意见的途径，阻碍了获取不同意见的渠道。

4 企业国有资产评估管理对策

4.1 加强中央企业资产评估管理制度建设，形成工作依据

资产评估是一项政策要求特别强，技术水平要求很高的综合性领域。为了进一步加强资产评估的监督管理，提升评估备案审核质量，中央企业应该建立健全资产评估管理制度，明确工作细则要求，加强子企业评估项目监督检查及工作指导。

目前，大部分中央企业为了落实国家资产评估政策，相继设计了制度规范，而在实际操作中，部分子企业由于缺少专门人员和机构，缺乏制度指导、重视程度不够，致使资产评估管理审核存在疏漏。因此中央企业应该跟紧国资监管改革风向标，强调政策引领，不断优化完善企业内部制度，确保制度建设核心环节不掉队。重点从以下方面着手：

一是所有三级以下单位资产评估备案需设置二级初审，将初步审核责任分解落实到各子企业，建立问责机制，做到有章可循、有迹可追。

二是在设置归口管理部门基础上，建立重大项目联合审查机制，由财务、规划、投资、资产、纪检监察与法务等多个部门会审，从财务、投资、管理、法律等多个维度充分挖掘潜在风险，制定防范措施。

三是搭建公共信息平台发布评估项目，增加信息透明度，建立评估机构公开投标选聘机制，对所有评估项目执行评估机构执业质量考评与动态调整机制，防控被评估单位与评估机构的利益输送。

四是规范资产评估备案流程以及报告审核程序，充分发挥专家审核功能，扩大评估公示范围，加强资产评估过程的监督管理。

4.2 强化业务培训，提升评估管理队伍综合素质

优秀的专业队伍是提升资产评估管理质量的关键，能够有效预防各种违规问题的发生，避免资产评估管理工作环节缺失问题，保证监督工作的合理性。因此，中央企业应该结合当下资产评估管理质量参差不齐的实际情况，宣贯评估备案流程及审核要点、讲解相关政策法规，以及合规性等内容的培训等，提升评估管理队伍的专业素养。同时通过积极利用资产评估行业优秀资源，组织各领域评估专家进行技术经验分享，打造一支专业有素的国有企业资产评估管理队伍，全方位提升国有企业资产评估管理水平。

4.3 进行全面检查，保障资产评估独立、客观、公正

随着国资委将资产评估管理备案相关权限下放，相关责任和风险也同时转移到中央企业，为此需要各央企在资产评估管理过程中，适当分解相关责任和风险，进行有效下移，在二级单位和资产占有单位中对资产审核进行严格把关。央企集团应对资产评估报告初审及整个评估过程进行有效检查，对重大资产评估项目进行事前报告、过程监督以及事后检查等工作。在评估机构的选择、评估水平、评估方法选择、评估流程等方面是否存在违背职业规范以及评估准则的现象，检查最终的审核报告是否满足相关规定要求，保证资产评估的客观性、独立性和公正性，确保国有资产安全[1]。