新技术新业态下国库事中监督的制约因素和对策建议

■陈永汝

（中国人民银行温州市中心支行）

1 新技术新业态下的两种事中监督方式

随着互联网技术的不断提升，政府预算收支的流程也在不断优化。电子缴税的“三方协议”签订、电子退更免业务的推行、集中支付的电子化等业务的优化，让国库事中监督也产生了不小的改变，除了利用人工进行监督外，还可以利用计算机“大数据”对业务进行监督。

1.1 人工监督

人工监督主要包括临柜审核、分级审批、现场与非现场检查。临柜审核，包括对外来的凭证、资料、报表等进行合规性和政策性审核。分级审批主要包括对资金退拨款按事项内容和金额大小进行审批。现场和非现场检查是通过现场执法检查和业务资料的比较分析，对商业银行代理的国库业务的规范性、安全性进行监督，对发现的问题提出整改建议或依法查处。

1.2 计算机监督

计算机监督主要是TIPS、TCBS系统对预算收入的部分审核功能，以及通过开发国库事中监督系统来实现。对所有预算收入、支出、退库、更正业务，运用阈值管理等方式，进行逐笔、实时监督，防止人为的随意性，达到机控与人控的有机结合，杜绝监督盲区，有效地保障财政资金安全。

2 国库事中监督内容

2.1 预算收入入库监督

对政府税收收入、非税收入等预算收入是否按照规定及时、足额、规范上缴国库进行监督。税收收入已基本实行电子缴税，通过TIPS系统，主要审核清算银行来账与系统中各项清算要素是否相符，汇划时间是否及时。非税收入中，由税务代征的部分收入，流程与税收收入类似；另一部分为财政下属各执收单位开具纸质《非税收入缴款书》手工办理入库。主要审核来账资金与对应纸质凭证所列的金额、科目等要素是否一致、经收银行是否签章无误。

2.2 预算支出事中监督

主要分为实拨支出监督与集中支付监督两大类。实拨支出主要监督支出是否按照预算执行，是否符合法律法规规定，支付指令是否正确无误。集中支付主要监督集中支付资金清算的真实性、准确性、及时性。目前很多地区预算支出均已实现“无纸化”，支付指令直接通过“前置系统”传输，由系统自动对凭证印章、金额等进行校验。除此之外，实拨支出中，还需重点监督实拨支出是否纳入预算、拨款依据的完整性和有效性；集中支付中，需要关注支付额度的充足性、代理银行办理国库资金清算的准确性和及时性等。

2.3 退库事中监督

对退库业务的真实性、准确性和合规性进行监督。目前退库业务已经全面实行“电子化”，通过TCBS系统，税务机关发送退库指令及“电子退库申请及原缴款信息清单”，再由国库部门经办人员审核后进行清算。因此，在监督的重点上，除了要核对印鉴外，根据不同退库类型，所需填报的退库依据也不相同：对于国有企业计划亏损补贴，查看是否提供亏损补贴指标文件；对于出口产品退库，查看是否超过税务局下达的额度。

2.4 其他事中监督

除了上述3大类业务外，国库的事中监督还包括对更正（调库）、国债、地方债、地方国库现金管理、 财政专户、商业银行代理国库业务等业务的监督，这里就不一一赘述。

3 新技术新业态下强化事中监督的必要性

随着新技术新系统的运用，特别是国库业务电子化后，财政收支运行效率得到提升，但国库事中监督容易在高效的收支运行中丧失，强调事中监督的必要性也就凸显出来。

（1）强化国库事中监督，形成预算收支监督完整链条。人大对全年预算收支计划的审批、财政和国库对预算执行的办理和审核、审计部门对决算后的预算收支情况进行审计，形成了人大、财政、国库、审计，事前、事中、事后的全过程监督，有利于加强预算监督制衡。

（2）央行的超脱立场和事中监督的内生性，确保预算收支落实到位。各级国库具有垂直管理、立场超脱、无利益追求的优势，在办理预算收支中，事中监督伴随预算资金入库、退付和支拨等业务过程自然产生，是实时的、动态的、过程的、逐笔的监督，有力有效，切实维护各级政府预算执行的严肃性和有效性，确保国库资金使用准确到位。

（3）财政政策与货币政策的协调管理，实现宏观调控的一致性。财政部和人民银行是财政政策和货币政策两大宏观调控部门，加强预算收支运行监督，确保和货币市场流动性的协同管理，保障宏观经济平稳运行。

（4）深化国库事中监督，是保障国库资金安全的重要手段。国库资金安全是国库工作“三条底线”最基础底线。经过对国库业务全方位、全过程的检查和控制，完善和落实国库会计管理内控制度，能够尽可能地减少业务差错和案件的发生，保证实现国库资金安全的目的。

4 新技术新业态下事中监督的制约因素

4.1 法规层面的制约

从法律层面来看，人民银行对国库资金的事中监督主要依据是1985年颁布的《国家金库条例》及其施行细则，这些法规都出台于20世纪80年代，明显滞后于财税体制改革和国库业务发展需要，特别是国库业务电子化后，其指导性不强、操作性较差。今年新颁布《预算法施行条例》对事中监督的表述变化不大，无法适应当前国库业务的需要，特别是对事中监督工作如何适应国库业务电子化未能有明确的指导。

4.2 信息技术运用后流程制约

近几年来大量财政支出采取集中支付模式，财政部门对资金支出管理方式也发生变化，如许多政府基建投资类项目调整为授权支付，授权范围进一步扩大。授权支付逐步由最初的零星、小额，到现在大额资金、全方位，甚至有的地方财政支出已经100%采取集中支付方式。而由于最初集中支付模式的设计未过多考虑事中监督因素，如今集中支付在财政支出中的占比提升，让国库部门处于被动清算的地位，集中支付方式的事中监督流于形式。

4.3 新业态对事中监督的制约

今年是实施个人所得税汇算清缴的第一年，增加的大量个税退税集中在二季度，如温州一个市在3个月里办理了个税退税32万笔；2019年小微企业普惠性政策退税，温州在2个月里办理退税17万笔；以及今年国家为支持疫情后企业复工复产而实施的“两直”资金拨付，消费券的发放，都是“政治任务”，因时间紧，业务量大，大量支付数据经相关部门的审核，到国库已经是最后环节，剑在弦上，不得不发，事中监督自然也由财政、税务和奖补资金牵头单位的审核替代。个别地方消费券发放还出现设立过度户的形式，造成财政资金“体外循环”，被央行叫停的情况。

4.4 监督手段未能跟上电子化进程的制约

当前事中监督的主要方式还是以人工为主，不能适应预算收支基本全面实行电子化的需要。“3T”系统监督审核功能弱，未能建立起全国统一的事中监督系统，各地在监督履职能力削弱的现实情况下，采取自行开发监督系统的方式来弥补，但不能从根本上解决监督弱化问题。

5 对策建议

（1）法规修订应该提上议事日程。《国家金库条例》是国务院颁布的法规，明确了国库的职责和权限，规范了国库的监督内容。《条例》制定的目的是统一组织国家财政收支、健全国家金库制度，国库事中监督是预算执行环节的重要组成部分，因此，在财政国库业务不断发展变化的今日，各部门要抛却成见，提出适应信息化普遍运用在国库工作的修改建议，尽早修订《条例》。政府部门对国库进行领导，人大也应对国库履行监督情况进行再监督，促进国库事中监督效果。

（2）开发统一的国库事中监督系统。为改善事中监督被动局面，各地各显神通，四川、山东等省根据自身实际相继开发各自急需的监督系统。但系统开发处于无规划、单一性、应急式特征。要做好事中监督，应做到全国一盘棋，统筹规划，优化3T系统功能，统一开发连接3T系统的事中监督系统。

（3）国库集中支付关口前移。集中支付对国库支出的政策性审核挑战最大，但国库集中支付系统已使用多年，完全改变流程极其困难。因而采取集中支付审核关口前移，设定阈值，国库审核在银行支付前，并实施负面清单管理，不失为好办法，各地已有一些实践经验，可以推广实施。

（4）改进政府在线奖补兑现系统模块。疫情后，各类纾困资金、奖补资金发放已成为国库业务新业态，面广、多头管理和时效性强的特点，存在与财政支付系统对接难，需要过渡户等痛点。应以问题为导向，迭代升级政府“惠企直通车”在线奖补发放模块，与财政支付系统连通，实时推送符合支付条件的奖补清单给财政支付系统，进入集中支付流程，护航资金安全直达企业。国库可通过该系统审核政策依据、审批过程、违规操作情况，实现在线直达与事中监督的统一。

（5）人员素质要跟上电子化发展要求。信息化在国库业务中的全面应用是时代潮流，国库工作人员应该应潮流而动。要坚守业务基本原理，它是开展国库监督工作的基础，无论国库业务以何种面貌出现，基本原理都不会变。还要全面提升信息化运用能力，要在各种不同的业务形式中识别出、判断出业务的规范性、政策执行的准确性。