中美高校网络课程发展政策导向与实施路径的差异性分析——基于知识转型外在制度逻辑的视角

蒋 平

(绵阳师范学院教务处，四川绵阳 621000)

一、导言

在人类历史上，外在制度的出现滞后于内在制度，原因在于政府是外在制度设计的前提。但这并不意味着政府可以代表或代替外在制度，作为权威机构的政府是外在制度的守护者，通过对外在制度的设计、实施、监督以及强制执行，来为共同体中的所有人服务，从而实现詹姆斯·布坎南所提出的“国家保护职能”。换言之，在某种情境下，外在制度所代表的集体行动比个人行动具有相对的优越性，更容易促使共同体获得规模效益。外在制度与内在制度是相辅相成、相互促进的，这是因为外在制度与内在制度也有可能形成一个互相学习的机制，作为外在制度的组织可以通过吸取内在制度有益的知识来改造和完善外在制度，克服或避免外在制度的局限性，提高外在制度的供给和运行效率。同时，外在制度还可以弥补内在制度的不确定性，为内在制度的运行造就一个更开放有序的市场以及实现更为广泛且具有活力的劳动分工。为此，笔者提出“知识转型”外在制度的设想。由于外在制度源自于中美两国政府的不同政治权力机构，所以注定会因为“知识转型”外在制度的不同导致中美高校网络课程发展的差异性。

二、中美高校网络课程发展的政策导向：微观动机与宏观行为

中美高校网络课程发展的虚拟存在已是不可争论的事实，它不仅表明传统课程向虚拟课程的演化趋势，而且更是反映网络课程承载的知识形态发生的根本变化。可见，计算机网络和信息化技术构筑的“虚拟世界”既为中美高校网络课程的发展提供了“容身之所”，又为知识存在形态的转变创造了条件。中美两国政府权威机构的管理体制不同，他们对“知识转型”外在制度的设计以及影响其供给能力的因素方面必然会有所差异，而这种差异，特别明显地表现在中美高校网络课程发展的政策导向上。美国政治经济学家托马斯·C·谢林在其著作《微观动机与宏观行为》中认为，个体的动机或行为(又称微观动机)与其所产生的总体结果(又称宏观行为)之间存在相互关系。他指出，个体的动机或行为可能会导致令人惊叹的宏观结果，而宏观结果中总是蕴涵着个体的动机或行为。一般而论，从观察到的宏观行为中可能推论出微观动机，同时总体行为并不是个体行为或动机的简单累加[1]。

(一)美国高校网络课程发展由微观动机转向宏观政策行为

虽说美国高校网络课程的发展深受“知识转型”的影响，但是具体推动实体课程向虚拟课程转变，以及一种知识存在形态向另一种知识存在形态转变时，仍然离不开政策的有力支撑。美国社会是如何构建了这样的政策环境，并形成了相应的政策制度呢？其中，各个领域专业技术人员以及权威专家等以微观动机的方式进行倡导和先行实践显得尤其重要。从美国OCW到MOOC引发全球性的教育革命，直接反映了网络课程阶段性发展的变化过程。

1998年2月3日，倡导开放代码和软件自由的各个领域专业技术人员以及权威专家等齐聚硅谷，商讨如何促进更多的公司和个人能够理解开放代码的独特优势，以及使这种软件开发流程得到更广泛的应用。会议最后同意将这种软件代码的开放，以及可以被其他程序技术人员自由修改并重新发布的做法正式定名为“开源”(Open Source)。开源运动中，蒂姆·奥莱理(Tim O'Reilly)是一位坚定的支持者，他为“开源”概念走出计算机专业领域，被“广为人知”作出了不朽贡献。1999年，他名下的奥莱理媒体(O'Reilly Media)出版社推出了全世界第一本开源文集OpenSources:VoicesfromtheOpenSourceRevolution[2]。然而，作为软件本身而言，除了代码，还包含数据，所以开放数据(Open Data)成为继代码开放后又一件意义重大的事。1988年，马克·韦泽首先提出“普适计算”(Ubiquitous Computing)的概念。1991年，马克·韦泽发表于ScientificAmerican上的文章TheComputerforthe21stCentury正式提出“普适计算”理论。他认为“随着无线网络技术的发展，计算机实体会逐级淡出人们的视线，人们最终与计算机构建的网络环境融为一体，能够随时随地获取和处理信息”，这就是所谓的“普适计算”阶段[2]。

实现“普适计算”的关键在于微小计算设备——传感器的广泛设置。利用传感器自动采集数据正在取代人工收集数据的方法，已经成为最大的数据来源。大数据引发的革命受到奥巴马政府的高度重视。2009年3月5日，奥巴马任命维伟克·昆德拉(Vivek Kundra)为联邦政府的首席信息官；4月18日，又任命阿尼西·乔普拉(Aneesh Chopra)为联邦政府的首位首席技术官。2012年3月29日，奥巴马政府高级顾问、科学技术顾问委员会(PCAST)主席霍尔德伦(John Holdren)代表国防部、能源部、美国国家科学基金等6个联邦政府部门宣布启动《大数据发展研究计划》(BigDataResearchandDevelopmentInitiative)，同时建立“大数据高级指导小组”，计划投入2亿美元来推动大数据的提取、存储、分析、共享以及可视化。美国可谓是全球首个将“大数据”发展列为国家意志和国家战略的国家[2]。

正是由于美国社会不同时期各个领域专业技术人员以及权威专家等对软件开源、数据开放和“云计算”服务的倡导和先行实践，才引起了美国联邦政府的格外关注，并逐渐上升为国家意志和发展战略。这种以微观动机推动政策环境构建与政策制度设计的做法，最终带给美国社会意想不到的宏观结果。这种宏观结果在教育领域的突出表现就是分阶段颁布实施了不同主题的“国家教育技术计划”，以此作为美国高校网络课程发展的政策导向。

(二)中国高校网络课程发展以宏观政策行为来激励微观动机

如果说美国高校网络课程发展的政策导向是先由个体行为的微观动机发起，而后上升为国家建构政策制度的宏观行为结果的话，那么中国高校网络课程发展的政策导向在其形成过程中恰好采取了与美国相反的路线，先是国家教育部以宏观行为的方式采取自上而下的政策推动，而后才是个体的动机与行为对上述政策作出适当的反应和配合。总体而言，围绕新世纪网络课程建设、国家精品课程建设和国家精品开放课程建设三个不同阶段的工程项目，中国高校网络课程发展的政策导向始终以中央政府的宏观行为为主，而对于个体的微观动机却略显被动。

2000年1月，教育部《关于实施“新世纪高等教育教学改革工程”的通知》将“现代远程教育资源建设”纳入“新世纪教改工程”六大项目之一，明确提出通过“网络课程建设”“远程教学实验试点”“素材库建设”“现代远程教育管理系统及信息网站建设”“教学支撑平台”“远程教育工作者培训”以及“现代远程教育研究与法规建设”等举措，来开发可以共享的网络教育资源，在现代远程教育领域形成一支集教学、技术和管理的团队，为终身教育体系的构建奠定坚实的基础。同年7月，教育部颁布《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》(教高厅〔2000〕10号)，该文件除了对网络教育学院开展现代远程教育试点工作的主要任务、试点学校的基本条件以及试点工作的管理方式等方面提出了具体要求之外，特别强调启动新世纪网络课程建设工程的重要性，并对如何建设网络课程、实现教育资源共享作出了指示。

2003年4月，《教育部关于启动高等学校教学质量与教学改革工程精品课程建设工作的通知》(教高〔2003〕1号)，将现代远程教育工程中的网络课程建设思路以精品课程建设的形式发展归类到高等学校教学质量与教学改革工程项目。2005年1月，《教育部关于印发〈关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见〉和时任教育部长周济在第二次全国普通高等学校本科教学工作会议上的讲话的通知》(教高〔2005〕1号)明确提出要“加大教学信息化建设力度”，“推进优质教学资源共享”，并对精品课程建设做出了三点要求：一是要大力推进精品课程“校—省—国家”三级体系建设；二是要构建多学科、多课程的网络共享平台；三是要确保高质量地完成国家精品课程1 500门的建设任务。2007年1月，《教育部 财政部关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》(教高〔2007〕1号)对第二阶段的国家精品课程建设作出总体规划：一是在课程建设数量上，计划遴选3 000门左右的国家精品课程重点改革和建设；二是在网络平台搭建上，以精品课程和立体化教材相结合的数字化资源中心建设来推动数字化学习中心建设，起到示范作用和服务功能；三是在教学资源共享上，实现精品课程的大纲、教案、习题、教学文件、实验和参考资源等上网开放，为广大师生提供免费共享。然而，国家精品课程二期建设计划并未如期实现，不仅表现为数量上没达到目标，而且质量上的问题更是纷繁复杂。

2011年7月，《教育部 财政部关于“十二五”期间实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的意见》(教高〔2011〕6号)，将“国家精品开放课程建设与共享”纳入“本科教学工程”主要建设内容，明确提出要建设一批精品视频公开课程，并对已建国家精品课程进行改造升级，使之成为一批精品资源共享课程。同年10月，《教育部关于国家精品开放课程建设的实施意见》(教高〔2011〕8号)分别从国家精品开放课程建设内容、运行机制和组织管理等方面作出总体部署。2012年3月，《教育部关于印发〈教育信息化十年发展规划(2011—2020年)〉的通知》(教技〔2012〕5号)特别强调“推进信息技术与高等教育深度融合”，构建了高等教育信息化发展水平框架，将建立教育云服务模式以及云资源平台，建设20 000门优质网络课程及资源作为未来发展目标。2019年10月，《教育部关于一流本科课程建设的实施意见》(教高〔2019〕8号)明确提出，2019至2021年，将完成4 000门左右国家级线上一流课程，6 000门左右国家级线上线下混合式一流课程。上述国家教育政策文件的颁布与实施，将中国高校网络课程的发展引向一个新的起点。

三、中美高校网络课程发展的基本路径：局部探索与全面实施

约翰·齐曼在论述“学院科学”向“后学院科学”的“知识转型”时，将科学技术政策视为关键的影响因素。他认为，政府不再像以前那样通过直接投入大量资金的方式支持科学研究事业，因为这种方式不利于政府对科学研究过程的监督和质量的评估。而是转向以科学技术政策引导的方式，将“特定社会问题”作为科学研究的主题，通过项目申请立项并获得研究经费资助，促使科学家或研究者按照项目合同协议条款的要求，按质按量地完成研究任务，从而推动科学事业的发展[3]。如前所述，既然中美高校网络课程发展在政策导向形成中呈现出微观动机与宏观行为上的差异性，那么，这也势必影响到中美高校网络课程发展的基本路径。

(一)美国高校网络课程发展采取“自下而上”的实施路径

美国高校网络课程发展的历史先于中国高校网络课程的发展，不仅是因为美国在计算机和互联网领域的科学技术发展水平领先于中国，而且还在于美国高校对网络课程发展的科学定位以及行动上更具有独立性和自主性。这也是为什么美国高校网络课程发展采取“自下而上”局部探索的主要原因。考察美国高校网络课程发展“自下而上”局部探索之路的整个历程，可以发现如下一些特征及规律：

20世纪90年代以来，美国境内绝大多数高校都开启了网络课程发展之路，并逐渐将网络课程的发展纳入本校高等教育的战略规划。之所以定位于“局部探索”，是因为几乎所有高校都是按照自己设定的课程理念、发展目标以及自身的技术支撑来开发和建设网络课程，缺乏统一的指导思想以及网络教学资源开放共享平台的搭建。在这样一种“局部探索”的网络课程发展环境中，固然有部分美国高校找寻到独具特色的网络课程发展成功之路，但与此同时，不可避免地也会出现部分高校由于对市场需求缺乏远见卓识的科学判断以及忽视知识社会发展的客观要求而日益陷入失败的泥潭，不可自拔。这种“局部探索”的方式最终目标还是为了美国高校在发展网络课程的不同阶段探索出一条科学合理的发展道路或模式，以促进美国整个高等教育事业的可持续健康发展。以麻省理工学院倡导的OCW项目和以edX、Coursera与Udacity三大平台为支撑的“MOOC”项目终究成为美国高校网络课程发展两个不同阶段的主流价值导向，也使“自下而上”的局部探索有了实现的可能。

具体而言，美国高校网络课程发展是如何推行“自下而上”的局部探索之路的呢？首先，从南方联合大学、哥伦比亚大学和麻省理工学院的网络课程发展的探索之路开始。1993年，罗兹学院从明尼苏达州的圣奥拉夫学院挖走肯尼·墨里尔(Kenny Morrell)，最主要目的是希望依靠他来设计“标准化”“灵活性”和“有远见”的古典学课程，吸引更多学生了解和选修这门学科，扩大古典学科的影响力。1996年，为实现“古典学复兴”的目标，由肯尼·墨里尔主持的桑诺基西斯项目开始实施。该项目雄心勃勃地选择通过发展网络课程的途径来建立虚拟古典学系。甚至于肯尼·墨里尔计划通过建立虚拟古典学系，来实现网络课程资源开放共享，提供一种优于南方大学联盟(ACS)中任何一所独立学院能提供的教育，促进师生之间的联系与交流。但是，这种充满理想主义色彩的愿望最终被现实打败了。

1996年，哥伦比亚商学院的教授艾利·诺姆(Eli Noam)认为，网络课程的发展正在破坏学者们通过存储知识的学校里共同合作，以创造更多知识去指导学生学习的传统知识生产与传播方式。而这其中起关键作用的是商业公司。诺姆不仅清晰地刻画出“知识转型”时期网络课程对大学结构及知识流动方式的重要影响，而且明确指出了网络课程发展的“商业化”方向和目标。为此，哥伦比亚大学选择了市场化的道路来促进网络课程的发展。但最关键的因素却在于市场上以网络课程来盈利已无利可图。2003年1月，哥伦比亚大学以关闭费森的方式宣告失败。

麻省理工学院并没有因为桑诺基西斯项目和哥伦比亚大学的失败案例，而打消继续发展网络课程的念头。在“市场”与“学术”之间，麻省理工学院毅然选择了后者，决定以“知识共享”的理念来发展网络课程，实现优质教育资源的免费开放，这项计划被称为“OCW”项目。该项目“公开线上课程”的概念不仅赢得社会的广泛赞誉，而且获得基金会的积极支持和资助。梅隆基金会主席威廉·伯温(William Bowen)认为大学不只是像商业那样，完全受市场的驱动以机械的方式来出售所谓公平价值的“产品”，而应该以独特的“宇宙角度”来发挥最佳功能[4]。麻省理工学院的成功正是迎合了知识社会发展的客观要求，通过“公开线上课程”不仅实现了知识生产和传播方式的转变，而且将互联网作为服务全球师生的重要媒介，而不是仅仅为了谋取利润。

美国高校网络课程发展的“局部探索”之路总是让人喜忧参半。一方面，令人叹息的是：1998至2000年，与网络教育科技公司合作的大学比比皆是，他们急切希望通过运营网络课程的方式谋取市场理想的利润回报，最初推行在线课程计划时可谓雄心勃勃，满怀期待，甚至赢得舆论的格外赞许。然而，直到2002年，几乎没有任何营利性公司和大学在网络经济的破灭中幸存下来。麻省理工学院之所以在网络课程发展中立于不败之地，不仅是因为他具有得天独厚的实力，而且更重要的是他对在线课程项目的市场前景作了充分调研和评估。其实，不以营利为目的，提出“开放共享”的理念来发展网络课程的战略并没有违背麻省理工学院以及其他高校的意愿，因为如何最快地抢占网络空间，就实际上为赢得市场份额创设了前提条件。只是部分大学看重的是眼前利益，而麻省理工学院却放眼于世界和未来。

麻省理工学院在美国高校网络课程发展的“局部探索”中是成功案例的典范。2001年以后，美国高校网络课程按照“自下而上”发展的主旋律，一部大学直接加入OCW项目，与麻省理工学院共享优质课程资源，包括犹他州立大学、约翰霍普金斯大学、佛思尔社区学院、塔夫茨大学以及加利福尼亚大学尔湾分校等；另一部分大学响应“开放共享”的理念，发展符合本校特色的在线课程，包括赖斯大学、芝加哥大学、密歇根大学以及卡耐基梅隆大学等[5]。当然，还包括斯坦福大学、哈佛大学以及耶鲁大学等同样致力于“公开线上课程”计划[6]。2002年，麻省理工学院成为国际教育资源开放运动的先导者，不仅引领整个美国高校网络课程的发展方向，而且还将“免费”“开放”“共享”的理念向全球高等教育领域传播。

以“知识共享”理念推进美国高校网络课程发展并未止步于此。紧紧抓住时代发展的脉搏，充分利用技术创新优势，继续通过“局部探索”的路径，将在线课程发展为更大规模的知识共享平台以及具有更强交互性的在线学习系统成为美国高校不懈的奋斗目标。为此，麻省理工学院于2011年12月，在OCW项目的基础上推出“MITx”在线学习计划，不仅利用开源技术来改善在线课程服务质量，而且增强了在线学习系统的交互性。其实，以“MITx”开发的在线课程已经与MOOC平台的课程形态基本无异。2012年5月，麻省理工学院与哈佛大学各自投入3 000万美元，将“MITx”在线学习计划与“Harvard Open Learning Initiative”(哈佛大学开放学习计划)进行资源整合，共同组建了非盈利性MOOC发展平台edX。与此同时，斯坦福大学的塞巴斯蒂安·史朗(Sebastian Thrun)、迈克·索科尔斯基(Mike Sokolsky)和戴维·斯塔文(David Stavens)在“Introduction to Artificial Intelligence”(人工智能导论)在线课程成功案例的基础上，联合创办营利性MOOC发展平台Udacity；另外两位斯坦福大学的计算机科学教授吴恩达(Andrew Ng)和达芙妮·科勒(Daphne Koller)，同样是因为他们所开发的“机器学习”和“数据库导论”两门在线课程获得出人意料的社会反响，而合作创建了营利性MOOC发展平台Coursera[7]。截至2014年2月，edX与全球12个国家的31所大学建立了合作关系，开设在线课程130门；Coursera在全球合作的大学和机构达到108个，共有621门在线课程；Udacity与全球合作的院校和机构甚少，目前仅与美国的圣荷西州立大学、佐治亚理工学院有合作关系，开设在线课程约39门[8]。

MOOC的兴起将美国高校网络课程发展带入一个新阶段。这个新阶段的到来同样沿袭“局部探索”之路的轨迹，通过不断的改革试点，达成“自下而上”的政策推进目标。只不过，较之OCW项目而言，“局部探索”之路上呈现出不一样的风采。主要表现为：OCW项目以麻省理工学院为单元主体(即一元主体)推动，非盈利性特征明显且因此在线课程必须遵循“免费”、“开放”与“共享”的原则；而MOOC平台的出现似乎打破了这一格局，由“一驾马车”驱动在线课程发展转变为“三驾马车”同时驱动在线课程发展，即在线课程推动主体由“一元”转向“多元”，并且推动主体本身的性质也发生了结构上的变化。OCW项目毫无疑问是由作为高等教育机构的麻省理工学院创建推动，而MOOC项目发展中，既存在由麻省理工学院和哈佛大学联合创建edX推动的形式，又存在由三个教授或是两个教授分别创建Udacity和Coursera推动的形式。其他大学在选择加入哪种MOOC平台阵营时，有了更大的自由空间，网络课程发展路径中的民主意识更强。不仅非营利性MOOC项目仍具有良好的发展空间，而且也为营利性MOOC项目提供了生存发展的机会。虽然OCW项目在其推广和影响力方面，已经实现了既与美国境内的多所大学建立良好的合作发展关系，又与全球其他国家或地区的大学和机构具有业务上的交流与合作。但是，对于MOOC项目而言，这种合作的区域、高校以及各类机构得到无限拓展，除了几乎涉及到美国乃至全球最顶尖的所有高校的积极参与之外，还容纳了更加“多元化”的公司、企业以及个人的支持与资助，合作的领域和形式更加广泛而多样，在MOOC平台上开放在线课程的“包容性”更强。

(二)中国高校网络课程发展采取“自上而下”的实施路径

相比而言，中国高校网络课程发展的道路与美国高校截然不同。既然中国高校网络课程发展的政策导向以教育部的宏观行为为主，那么在发展的基本路径上同样深受影响，仍然是接受教育部相关政策文件的统筹指导，全面实施“自上而下”的高校网络课程发展之路。正是因为这种“自上而下”和“全面实施”的方式注定了中国高校网络课程发展在具体路径上较之美国存在诸多与众不同之处，主要表现为：由于是受政府指令的统筹规划，中国高校网络课程发展较之美国高校而言，没有那么多的坎坷和挫折，几乎从网络课程政策文件颁布到执行实施，绝大部分高校没有过多的压力和承担风险的可能性，只要顺着这条“自上而下”的道路申报建设网络课程，就意味着网络课程发展具有足够的空间和平台。这种全面实施的道路上，方向的统一性也十分明显，不像美国社会那样不同高校其选择“局部探索”的主题思路各异，中国高校网络课程发展几乎完全受国家教育政策方向的指引，要么为了终身学习或终身教育，要么为了提高高等教育质量，而提倡网络课程资源共建共享只是实现上述目标的策略之一。当然，这种“自上而下”的全面实施之路在高校参与范围方面，基本要求全员参与网络课程发展，不论是“985”和“211”工程重点院校，还是一般本科院校，以及高职高专院校都列入其中，也因此网络课程的类型格外纷繁复杂。譬如网络教育类课程、教师教育类课程、军队院校类课程等等；又譬如本科教育类课程、高职高专类课程，以及按课程学科或是课程性质划分的公共课程、专业系列课程和专业核心课程等等。经费投入以政府财政拨款和高校经费自筹为主，网络课程发展的影响范围更多局限于国内高等教育领域，与全球其他高校和机构的交流合作机会甚少。

2000年5月，教育部《关于实施新世纪网络课程建设工程的通知》(教高司〔2000〕29号)的颁布实施，标志着中国高校网络课程发展的正式启动。该《通知》虽然明确指出网络课程建设工程面向所有高等院校，但是支持重点却主要放在经教育部批准试点的网络教育学院的网络课程建设上，目的是为了服务于“现代远程教育”事业，促进网络化开放式的终身教育体系发展。截至2003年11月，新世纪网络课程建设工程第一、二批项目超额完成教育部规划的200门左右课程建设任务，网络课程数量达到277门，待到第三批项目实施共计立项建设321门网络课程；参与高校达到83所，远远突破了教育部批准试点的68所网络教育学院的数量；先后从事网络课程开发与建设的教师和技术人员达到3 380人[9]。与美国高校网络课程发展的“局部探索”之路相比，中国高校新世纪网络课程建设显而易见地遵守着“自上而下”的全面实施之路。不仅从网络课程建设的整体规划上由教育部统一部署，而且在具体建设实施规则上教育部也作出了明确指示。譬如，教育部明确提出网络课程建设要充分吸收国家重点科技攻关计划中取得的软件研发成果的应用；要按照《现代远程教育资源建设技术规范(试行)》来统一网络课程建设的技术标准和规范；特别指出对资源管理系统和教学支撑环境的开发不列入网络课程建设的重点内容；根据各试点网络教育学院开设的专业来规划网络课程建设的科类及方向，避免同名或相似的网络课程重复建设；由教育部高等教育司来确定一个牵头学校来规划和协调专业系列课程或专业核心课程的发展，如此等等。

2003年4月，《教育部关于启动高等学校教学质量与教学改革工程精品课程建设工作的通知》(教高〔2003〕1号)进一步拓展了网络课程发展的空间和平台，不仅将网络课程建设由“远程教育”领域转向大众化高等教育领域，而且发展的主题直指“提高高等教育质量”。当然，这期间中国高校网络课程的发展已经受到来自美国麻省理工学院OCW项目的影响，作为网络课程新的形态——国家精品课程建设更加注重“知识共享”的理念，只是在实施路径上仍然采用“自上而下”的推进策略。与新世纪网络课程建设工程有所不同的是，国家精品课程建设采取以“校级—省级—国家级”三级网络课程体系推进发展的模式。较之以往，这看似好像反映了网络课程在发展路径上呈现出“自下而上”的推进方式，但本质上国家精品课程建设依然是受教育部“自上而下”全面实施路线的左右。在国家精品课程实际推进发展过程中，可以说绝大部分一般本科院校和高职高专院校都是按照精品课程在校级立项建设的基础上，发展为省级精品课程，继而在省级精品课程立项建设的基础上，发展为国家级精品课程。但是对于“985”和“211”工程重点院校而言，并没有完全按照精品课程三级梯度推进的规则执行，部分重点大学的精品课程直接立项为省级精品课程乃至国家级精品课程[9]。教育部在政策文件中分别对第一批次和第二批次的国家精品课程建设数量作出了1 500门和3 000门网络课程的发展规划，而在具体的实施过程中教育部必须考虑到国家精品课程在不同层次高校中的合理分配情况。

虽然国家精品课程建设项目在面向全国所有高等院校时并没有像新世纪网络课程建设工程那样，明确提出对试点网络教育学院的重点支持和政策倾斜，但是这种“自上而下”全面实施发展网络课程的过程中又会因为某些具体规则的约束，使“自上而下”的色彩表现在高校本身的层次和类型上，即是说由重点大学到一般本科院校，从本科专业课程到高职高专课程。教育部毕竟是统领全国高校网络课程发展的政治中心，在推进国家精品课程发展时这种“全面实施”路线也意味着对网络课程发展类型的统筹兼顾。所以，国家精品课程申报建设的文件中逐步满足不同办学层次的高校发展网络课程的需求，由最初的普通本科院校和高职高专院校精品课程项目拓展为本科院校、高职高专院校、军队院校以及网络教育等四大类型的精品课程资源共建共享的格局。同时，按照教育部的整体规划，国家精品课程建设的学科类型也日益全面而丰富，几乎包含了教育学、文学、理学、医学、管理学、工学、经济学、哲学、法学、农学等所有学科，以及“两课”精品课程和“文化素质类”精品课程。课程申报和建设更加注重教学团队的共同合作和参与，各成员彼此之间合理分配和承担课程建设任务。即使国家精品课程建设项目和新世纪网络课程建设工程一样，超额实现了教育部预定的网络课程建设目标，并使参与网络课程建设的高校遍及全国各地，开发建设网络课程的技术人员、管理人员以及教师或许不计其数，然而这种整齐划一的“全面实施”路径并没有像美国高校网络课程“局部探索”那样，给予每一所高校充分发挥“自由”的空间，也难以尊重和理解不同高校面对网络课程建设时的思路和创新的策略；对于具体课程建设负责人而言，除了物质上和名誉上的回报激励外，很难树立网络课程建设背后“知识共享”理念对全人类发展的精神贡献。

教育部在推进网络课程“自上而下”全面实施的道路上，并不是对其中存在的诸多问题全然无知。为了解放高校长期以来被束缚的“翅膀”，加强信息技术与高等教育的深度融合，进一步提高高等教育质量，最终实现网络课程资源的免费开放和普及共享。2011年10月，《教育部关于国家精品开放课程建设的实施意见》(教高〔2011〕8号)明确提出以“提高高等教育质量”，“加强资源开发和普及共享”和“服务学习型社会”为主题的网络课程发展路线，并将网络课程形态由“国家精品课程”转变升级为“国家精品开放课程”，包括精品视频公开课和精品资源共享课两大建设内容。国家精品开放课程虽然也是按照“自上而下”全面实施的基本路径，由教育部“整体规划，择优遴选”，但是在建设发展思路上有了重大突破，最主要表现为教育部对各个高校的“简政放权”，充分发挥各个高校及课程负责人的主观能动性，由高校结合本校特色自主开发建设，通过“建设一批，推出一批”的方式促进网络课程的发展。在国家精品开放课程的推广路径上，决定与国内的教育网站及主流网站建立合作关系，以接入和镜像等方式实现优质课程资源的广泛传播和开放共享。这一时期发生的变化，除了提高网络课程建设质量以外，还与国际教育资源开放运动的影响息息相关。麻省理工学院的OCW项目以及世界名校公开课等国际性优质课程资源借助国际网站和国内主流网站(如网易公司)广泛传播，对中国原本单一性的网络课程发展环境构成了竞争和压力，迫使中国政府不得不对高校网络课程的发展思路作出调整和改变。然而，即便如此，中国高校网络课程“自上而下”全面实施的道路还是与美国高校网络课程发展的国际化、全球化道路相距甚远。