PPP 项目发展现状与对策

刘重显

（广西路桥工程集团有限公司，广西 南宁 530000）

为发挥市场在资源配置中的作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，促进重点领域建设，我国于2014 年开始大力推广政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,简称PPP）。经过几年的发展，PPP项目为增加公共产品的有效供给发挥了积极作用，但在实践中也存在着诸多突出的问题。

一、PPP 项目发展现状

PPP 项目推广以来，入库项目总体稳中有升，并且在交通运输、市政工程、城市综合开发、生态建设和环境保护、旅游等领域取得了长足发展。截至2019 年三季度末，全国政府与社会资本合作（PPP）综合信息平台统计显示，管理库项目累计9249 个，投资额14.1 万亿元，落地项目6039 个，投资额9.2 万亿元，落地率65.3%。但随着国家对地方政府性债务管理相关文件的出台，PPP 项目发展遇到前所未有的瓶颈，主要体现在以下几个方面：

（一）PPP 项目入库难

财政部规定政府付费PPP 项目的财政支出责任占比不能超过一般公共预算支出的5%，如果将政府付费项目打捆包装为少量使用者付费项目，要求各项目内容需有实质关联并且使用者付费比例不得低于10%，况且在财金〔2019〕10 号文后新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP 项目运营补贴支出。严格的PPP 项目财政支出责任限制，使得各地想新入库PPP 项目越来越难，尤其是一些财力相对薄弱的地方，如广西某地级市2018 年一般公共预算支出为195 亿元，按要求全市能够实施的政府付费PPP 项目每年财政支出责任仅为9.75 亿元，就算将政府付费项目打捆包装成少量使用者付费项目，能够实施的PPP 项目每年财政支出责任也仅有19.5 亿元。想再通过PPP 项目来补短板，增加公共产品的有效供给，要等已入库的PPP 项目经过几年甚至十几年的消化后，才能满足现有项目入库条件，这就严重制约了PPP项目的发展。

（二）PPP 项目融资难

PPP 项目公司的资金由权益性资金项目资本金和债务性资金金融机构融资等组成。权益性资金在总资金结构中的比例最低为20%, 最高为40%,债务性资金在总资金结构中的比例最高为80%, 最低为60%。近年来，国家为了有效防范地方政府隐性债务风险，规定地方政府举债只能采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外不得以任何方式举借债务，同时要求金融企业按照市场化融资原则为地方建设融资。这对PPP 项目的融资有较大影响，具体表现如下：

1.权益性资金融资难

财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号）都明确规定PPP 项目的权益性资金应由社会资本方和政府参与方的自有资金共同筹集，不得以债务性资金充当项目资本金，且要求国有金融企业按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，若存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的，国有金融企业不得向其提供融资。从这些规定来看，如果PPP 项目没有上级补助或前期财政资金安排，大量的资本金需求，社会投资人很难完全通过自有资金来筹集，这样势必影响社会投资人参与PPP 项目建设的积极性。

2.债务性资金融资难

目前PPP 项目的债务性资金融资主要通过银行贷款筹集，银行按照市场化原则为项目公司融资，就得要求其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。目前各部委出台的PPP 项目有关文件都规定，政府不得承诺回购社会资本方的投资本金和承担投资本金损失、不得承诺最低收益，不得提供任何形式的担保和承诺承担偿债责任，以规避固化政府支出责任的行为。虽然国办发〔2015〕42 号、财金〔2016〕92号和财金〔2019〕10 号文都要求各地要依法依规将规范的PPP 项目政府跨年度财政支出责任纳入年度预算和中期财政规划，并在政府财务报告中反映和管理，但不完善的风险分担机制和绩效考评体系，对应该由政府承担的政策和履约能力风险并未作出相应规定，有些地方政府甚至将最低需求保障理解为是政府在固化支出责任，在PPP 项目合同中避而不谈，对社会资本和金融机构来说缺乏相应的可向政府追索的保障机制，尤其是法律层面的。这就会严重影响金融机构对政府付费和可行性缺口补助等财政资金安排的PPP 项目现金流的评估，金融机构往往基于风险防控考虑，都会把测算现金流打一定的折扣，从而要求社会资本方提供相应金额的担保，大额的担保与社会资本担保能力的矛盾，无形中也成了社会资本参与PPP 项目的一道门槛，尤其是民营企业想参与PPP 项目就更难了。

另外对使用者付费的PPP 项目，不必要的竞争性项目也会严重影响金融机构对其现金流的评估，对该类项目放款尤为谨慎。如云南某市，因原国家高速穿城而过，影响城市发展，当地政府决定通过PPP 项目模式建设一条绕城高速，在城市东西两端连接原国家高速，建成后将原穿过城市这段国家高速变为市政道路。社会投资人在融资时，金融机构就认为该绕城高速建成通车后，被替换的那段原国家高速会分流部分车辆，而PPP 项目合同中又没有保底车流量的条款，所以便认定该项目的经营现金流可能完全不能覆盖还本付息，放款相当谨慎，项目都准备建成通车了，融资还迟迟未解决。因此政府对该类项目唯一性的承诺就显得尤为重要。

二、PPP 项目发展建议

不管是社会资本还是金融机构参与PPP 项目的顾虑主要是政府的履约能力及项目现金流能否完全覆盖还本付息，因此要推进PPP 项目的健康发展，需进一步加快相关领域改革、完善相关法律法规及配套措施，为PPP 项目营造一个有利的政策环境。

（一）完善PPP 项目相关的法律法规。目前规范PPP 项目行为的只有一些国务院及其各部委的指导意见、操作指南或通知等规范性文件，缺乏具有较高效力的法律法规，这与PPP 项目的发展是不相适应的。建议通过制定《特许经营法》或《政府与社会资本合作条例》等法律法规，对PPP 项目实施过程中政府与社会资本之间的权利义务、社会资本获取合理回报的方式、政府与社会资本风险分担机制、政府跨年度财政支出责任纳入预算管理及违约惩戒等重大事项以法律的形式加以明确，避免双方随意改变约定或新官员不理旧账的现象出现，保障政府和社会资本在项目全生命周期内的履约能力，建立对违约方的违约惩戒及追索机制。尽可能化解社会资本和金融机构对政府履约能力的顾虑。

（二）建立适应PPP 项目发展的融资制度。建立建全风险分担机制，探索实施有限追索或无追索项目融资的经验和融资保险制度，实现项目公司破产风险的隔离。项目公司作为独立法人，项目建设、运营方面的经营风险应该由项目公司独立承担，具体项目公司可通过参加融资保险以隔离社会投资人风险。政府对产品或服务采购和特许经营性项目唯一性承诺而未按合同履约导致项目公司不能按时还本付息的风险由政府承担，允许金融机构向政府进行追索，从而降低金融机构为PPP 项目融资的顾虑。

（三）创新PPP 项目概预算编制办法。在编制PPP 项目概预算时，其中的工程保险费除包含建筑工程一切险和第三方责任险外，建议根据国发〔2019〕26 号文规定的固定资产投资项目资本金比例，预计PPP项目需使用贷款的金额，再按照一定比例计算增加一定金额的融资保险费或担保费用预算，为项目公司引入第三方保险公司或担保公司的融资担保给予一定的费用支持，从而有利于降低项目公司的融资成本和缓解社会资本的担保压力，同时起到隔离风险的作用。

（四）建立科学的公共产品或服务定价机制和考评机制。1.科学制定项目涉及的运营收费、补贴和其他支付对价，建立价格动态调整机制，按照物价水平、运营项目的成本变化等因素适时进行价格调整，维护社会公共利益的同时确保项目公司合理的投资回报，提高社会资本参与积极性。2.科学制定建设阶段、运营阶段定性和定量相结合的绩效指标框架，实行全生命周期内跟踪问效机制。把最低需求保障与绩效考核结合好，不能提前锁定政府对社会资本的无条件支付义务，但也不能将绩效考核作为政府不履行支付义务的工具。真正通过绩效考核来提高公共产品供给的质量和效率，将PPP 项目做到物有所值。

（五）建立健全社会信用评价体系。完善社会资本信用评价机制，将政府和非政府组织及个人的违约行为统一纳入社会信用体系管理，每年给予其相应的信用评级，加大对失信行为的惩戒力度。政府以换届及行政区划、机构、职能调整或负责人变更等为由违约毁约的，应追究政府及其相关部门有关人员的法律责任并计入政府失信记录，同时将政府信用作为对政府考核的一项指标。同样社会资本在PPP 项目全生命周期过程中的违约行为，也应计入社会资本和相关责任人的失信记录，将社会资本信用作为政府对其考核的一项指标。对在社会信用体系中信用评价等级较高的社会投资人组建的项目公司，鼓励金融机构充分利用该信用评级代替直接担保的增信措施，从而降低项目公司的融资成本和提高其融资概率。

（六）完善增值税和企业所得税相关的法律法规。目前 PPP 项目究竟按照何种税目缴纳增值税，PPP 项目涉及的上级补助资金是否需要缴纳增值税和企业所得税，我们国家的税法都还没有明确规定。另外由于PPP 项目支付的土地使用及拆迁补偿费无法直接取得增值税专用发票而不能计算抵扣增值税销项税额，大量的征拆费用在很大程度上也增加了项目公司的增值税税负。因此从规范PPP 项目纳税行为和减税降负的角度，建议国家及时调整相应增值税和企业所得税政策，明确PPP 项目的纳税行为，允许PPP项目支付的土地使用及拆迁补偿费可按照支付凭据的一定比例计算抵扣销项税额，以降低社会投资人负担，从而激发社会资本参与PPP 项目建设的积极性。