强化航道事业单位内部控制的思考

戴 智

（长江芜湖航道处，安徽 芜湖 241000）

一、强化航道事业单位内部控制管理的意义

行政事业单位内部控制旨在保证单位经济活动的合理有效进行，为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。良好的内部控制能够提高单位的行政管理水平，保证单位经济活动合法合规，有效防范舞弊和预防腐败，减少管理内耗，从而提高公共服务的水平和效益。

长江航道单位作为隶属于中华人民共和国交通运输部的公益性事业单位，主要从事长江干线航道规划、建设、养护、运行等工作。强化航道事业单位内部控制，是服务长江水运、服务沿江经济、服务流域百姓，使长江黄金水道的“含金量”进一步提升的必然要求，也是适应社会发展的必然需求。

二、航道事业单位内部控制管理存在的问题及对策

结合笔者工作实际，主要从以下五个方面查找目前航道事业单位内部控制中存在的漏洞和潜在的风险，总结部分单位曾经出现过问题的经验教训，探讨如何进一步强化航道事业单位内部控制，促进航道事业健康发展和更有效服务沿江经济建设。

（一）预算管理是做好内部控制的前提，需要抓实抓细。

1.预算业务主要问题及风险

一是预算编制时间紧，准备工作不充分，各预算归口管理部门平时未重视基础数据的统计和分析，可能导致预算编制质量低，与实际执行偏差较大。如实践中部分单位未对各船舶每海里油耗进行测算统计，也未对每年的船舶工作量进行合理预估，而是通过往年的燃油采购量来预估下一年的需求，从而得出的预算数与实际需求差别较大。

二是财务部门与业务部门之间缺乏充分且有效的沟通，可能导致财务部门最终形成的预算和业务部门实际资金开支存在巨大差异，或者项目不细、编制粗糙，随意性大，导致预算约束不够。笔者工作中发现，十三五期间，由于国家重视水陆交通建设，预算宽松，业务部门项目建设资金宽裕；十四五开局之年，在国家过紧日子的大背景下，预算管理发生很大变化，不是任何资金需求都能得到满足。因此，在有限资金分配的博弈中，如未进行充分的理解和沟通，常会导致预算编制与实际执行存在较大偏差，导致预算难以执行。此外，由俭入奢易，由奢入俭难，过惯了资金宽裕的日子，突然要精细化开支，资金使用部门思想上容易产生抵触情绪。

三是未按规定的额度、标准和项目明细执行预算，资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出等问题，预算缺乏严肃性。如某单位上报次年培训计划是一套内容，但实际执行与预算计划不符，无论在执行金额和执行内容上都存在巨大差异，存在典型的“两张皮”现象。

2.预算业务的内控措施

一要注重程序管理。将各项预算分解到各部门进行归口管理，明确管理责任，提高预算管理意识。在日常的工作过程中，重视基础数据的测算、统计和积累，提高预算的科学性和准确性。

二要注重培养节约意识。提高全员成本意识和当家意识，培养厉行节约的习惯。各预算部门应按各项开支的轻重缓急进行区分，及时与财务部门反馈和沟通，在无法足额保障各项开支的情况下，优先保障重点和紧急项目，做到预算和执行相统一。

三要注重绩效考核。将预算管理归口划分到各部门后，建立健全相应的预算考核机制，成立预算测评小组，对预算的编制和执行进行考核和评价，并与部门绩效挂钩，提高预算的准确性和严肃性。

（二）工程业务管理是做好内部控制的重点，需要依法依规。

1.工程业务管理存在的主要问题和风险

一是招投标过程中存在围标串标、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为，可能导致招标工作违法违规、实际工程质量不达标等风险。

二是工程方案不合理，概预算脱离实际，工程方案未能真实有效落实，可能导致工程成本过高、虚列项目成本、工程项目管理人员违纪贪腐等风险。

三是竣工验收流于形式，由于把关不严，可能导致工程交付使用后存在重大隐患。

2.工程业务的内控措施

一要依法建管。财务部门可依据国家有关规定建立招标工作管理办法，联合相关部门成立招标小组，对招标工作流程和实施过程进行监管。特别是针对招标金额较大的工程，财务人员要配合项目主管部门，认真核查投标公司信息，重点关注投标保证金、履约保证金等招投标过程中的资金流情况，为打击非法围标串标提供确切依据。

二要依规审核。对于工程方案审核，由财务部门自行审计或委托有资质的第三方进行审计把关，改变工程管理部门自我设计、自我审核或自行委托第三方审核现状，避免工程管理部门既做运动员，又当裁判员。

三要及时验收。完善竣工验收流程，明确验收责任人，按照规定的时限及时办理竣工决算。

（三）收支业务管理是做好内部控制的基础，需要强化约束。

1.收支业务主要问题及风险

一是各项收入未按照或无法按照法定项目和标准征收，导致收费不规范或难以收费的风险。

二是没有加强对各类票据、印章的管控和落实保管责任，可能导致票据滥用或丢失、相关人员存在廉政风险。

三是公用经费支出管理不严，可能导致存在漏洞套取资金、损公肥私风险，如在差旅费中虚列出差人员冒领差旅费补贴、公车私用或私车公养等违纪行为。

2.收支业务的内控措施

一要制定制度标准，按规定执行。对航道事业单位收费管理项目制定相应收费标准，收费标准要有上位法规参照或充分政策依据，做到有法可依、有章可循。特别是针对罚款、没收依据及数额，要统一标准，避免同类型情况执行不同标准产生的徇私舞弊风险。

二要严格财务纪律，严禁私设小金库。由财务部门对收入业务进行归口管理，统一进行会计核算，严禁设立账外账。财务部门应建立健全票据管理制度和印章管理制度，票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续，且所使用的票据要确保具有特有性，严禁使用市场上能随意买到的票据。对于印章，如法人章和财务专用章，应确保专人分别保管，并明确各自保管职责。

三要严格把控各类经费支出管理和报销方式。加强对各类费用的管控及报销要求，明确各类费用报销所需的附件，根据上位法如《中央差旅费管理办法》、《中央会议费管理办法》等，并结合本单位实际制定相应的管理办法严格执行，只有在报销手续齐全的情况下才予以报销。此外，如在报销差旅费时，费用分别汇入各出差人卡中，避免集中支付给报销经办人一人卡中，同时建立职工上班状态的考勤机制和公务用车使用登记机制，达到预防虚增出差人冒领补贴和重复领取交通补助的情况发生。

（四）合同管理是做好内部控制的关键，需要动态监管。

1.合同管理存在的主要问题和风险

一是少数单位为规避招标或大额资金审批流程，故意化整为零，将完整项目合同拆分成标的金额较小的若干合同，直接通过询价形式将业务交由利益相关人承包，导致经济活动违法违规和当事人受贿等廉政风险。

二是合同拟定、谈判人员法律风险意识淡薄，对合同相对方的资质审核不严格，对合同条款审查不仔细，未组织相关专业人员共同参与合同谈判，可能导致合同无效、单位面临诉讼或单位经济利益受损的风险。

三是对于合同条款的约定，实际执行随意性较大，缺乏有效监控。对合同条款未明确约定的事项没有及时协议补充或未按规定程序办理合同变更、解除等，也可能导致单位经济利益受损或面临诉讼的风险。此外，存在合同相对方在实际执行中未按合同履约付款，单位也未对其及时进行催收，可能导致应收款日积月累形成坏账的风险。

四是合同管理不到位。合同及其附件资料在登记和流转过程中，因保管不善发生资料丢失，导致合同无法正常履约、发生合同纠纷的风险。

2.合同管理的内控措施

一要强化合同约束机制。在国家《招标投标法》和《政府采购法》的基础上，根据航道事业单位管理工作实际，进一步细化规定，列明哪些项目必须招标的情形和各类资金审批流程，列出规避招投标的负面清单；加强普法宣传和廉政教育，严禁出现化整为零，规避法定招标程序的现象发生。

二要聘请法律顾问。通过在单位开展法律讲堂的方式，提高职工的法律素养和法律意识；同时将“法律顾问意见”作为合同审批的流程之一进行流转，多一重专业人员的审核把关，防止潜在的法律风险。

三要强化合同执行监督。建立合同管理信息化系统，将合同的关键要素自动提取到合同管理系统中，并由系统自动提示或监管合同的履行，对于不能履行的情况，需说明理由或采取补救措施，并报主管领导审批。

四要加强档案管理监督检查。由档案管理部门定期对合同进行统计、分类和归档。详细登记合同的订立、履行和变更情况，实行对合同的全过程动态管理，在合同签订后第一时间将合同及附件资料批量扫描进合同管理系统存档，避免丢失风险。

（五）资产管理是内部控制环节的薄弱点，需切实提升水平。

1.资产管理主要问题及风险

一是固定资产管理流程不畅。固定资产管理责任划分不清或无人管理，购买、入账、转移、报废等流程疏于管控，从而导致账实不符、账卡不符、有账无物、有物无账等多种情况发生。此外，不同层级的上级主管部门均有固定资产管理系统，导致了下级的资产管理工作冗余繁杂，且统计口径各有区别，没有做到有效统一。

二是现金资产管理存在漏洞。财务人员既办理资金支付又做账务处理，且保管收付款项所需的全部印章和优盾等，可能导致单位资金被贪污挪用的风险；对大额资金支付申请没有严格审核把关，缺乏必要的审批手续，可能导致资金被非法套取或者被挪用的风险；未定期核对库存现金和银行存款余额，可能导致货币资金被挪用的风险。

2.资产业务的内控措施

一要健全固定资产管理制度。明确资产从购买、入账、转移到报废等各环节的管理机制，将不同类型的资产划分至不同的部门进行归口管理，明确责任，建立管理的奖惩机制。此外，精简固定资产管理系统，或以某一套系统为准为主，并建立固定资产盘点制度，定期进行资产盘点、核对和纠错。

二要对不相容岗位进行分离控制。如办理资金支付的财务人员不得管账务处理，定期盘点货币资金的财务人员不得管资金支付，确保不相容岗位相互分离；其次是要建立大额资金授权审批制度，规定不同类型的资金规模由不同层级的领导进行审批；最后要定期盘点库存现金与账面现金余额是否账实相符，抽查银行对账单和财务明细账是否账账相符。

结束语

航道事业单位内部控制远不止以上五个方面，完善航道单位内部控制，仅凭财务一个部门来强化管理更是远远不够的，需要各部门、单位全员的共同努力。首先，领导干部要带头提高思想认识，向高标准高要求看齐，做好顶层设计，发自内心支持各部门制定相应的内控制度并督促严格贯彻执行，避免挂在墙上、写在纸上，做表面文章、走形式主义；其次，全体中层干部应牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，时刻保持清醒头脑，坚守各项内控制度和党纪国法红线、底线；最后，全体职工应提高自身素质，加强培训，提升内控管理水平，切实增强本职工作的技能和规矩意识，在理解制度的基础上遵守制度、执行制度。只有全系统工作人员都具有进取意识、责任意识和规矩意识，才能有效保障航道事业各项工作顺利推进，有力助推长江经济带快速健康发展。