以参与式社会治理化解基层治理难点——以山东诸城市“参与式”社会治理实践为例

■张 娟

（诸城市委党校）

1 基层治理面临的难点

1.1 基层党组织在社会治理中的功能发挥不充分

一些党组织的自治意识和治理能力不强；基层党组织队伍老化，尤其是农村的基层党组织中，党组织成员年龄偏大，文化结构不合理，能力参差不齐；文化层次偏低，专业知识缺乏；面对新时代互联网等新兴媒体具有“恐慌”心理，导致基层党组织队伍战斗力不强、后备力量不足。各地虽然已开始调整撤换不称职网格党支部书记，但仍然存在有些党组织书记年龄大、能力不胜任、不尽职的现象，且素质过硬的“领头雁”培养不是一朝一夕的事情，后备人才不足。

1.2 经济发展后劲不足，影响农村基层治理的资金支持

许多县级城市主导产业仍然是房地产，但地产项目只能带来短期效益，缺乏后劲；集体增收渠道和鼓励群众投资创业等方面工作不到位；大多数群众收入主要来源靠外出打工，特别是面对当前经济下行压力大，群众思想更为保守，缺乏创业激情。

1.3 农村基层治理结构失调、体制不完善

治理主体不健全；基层干部自身信心和自我认同感不足，服务意识差；农村基层治理人才缺乏。基层涉及宅基地、土地、村集体产业和安置费等多项共同利益，所以基层治理环境十分复杂。很多农村基层干部不能快速适应巨大的环境变化，仍沿用过去的工作方法，因而基层治理效果不佳，基层干部及工作人员服务素质、能力有待提升。

1.4 群众参与意识与能力缺乏

基层群众在村庄及社区治理事务中的参与积极性不高，参与度仍需提高。而且各地区在发展过程中存在着拆迁及土地流转遗留问题，因水源地保护关停企业遗留的矛盾，大棚房清理遗留的矛盾等问题，影响群众的参与积极性和主动性。

2 诸城市“参与式”社会治理实践的主要做法

2.1 下沉力量，疏通干群沟通渠道

（1）成立驻村工作组,健全群众利益表达机制。工作组由各镇街园区科级干部任组长，其他机关干部和优秀农村干部任成员，原则上吃住在矛盾问题突出或经济薄弱村，集中力量、包靠整顿。第一，问政于民，发挥群众监督功能。各个工作组先驻最薄弱村、先访干群矛盾最深户、先干最急最难事，采取户户到、人人访的方式，打破干群认知藩篱和界限障碍，防止权力滥用，防止侵害群众利益。第二，问需于民，改善干群关系。采取一户一封信的形式征求群众在干部评价、个人诉求、培训需求、就业意愿等方面的意见建议，改变干部干、百姓看、干好干坏都招骂的局面。第三，问计于民，激发群众参与意识。通过通过走访、个别访谈、召开会议等形式，向群众讲清楚近年来全市、全区的发展大势、规划蓝图，讲清楚本村的发展规划和近期计划。在村民大会上公开梳理，确定需要重点办什么、怎么办、谁去办。

（2）矛盾纠纷早发现、早介入、早化解，健全利益协调机制。一是落实信访、热线集中调度制度。对矛盾纠纷实行周排查、月分析、零报告。二是实施听证会制度。各村成立矛盾调解委员会，必要时申请司法所介入，定期举行听证会集中处理村内矛盾。三是落实党员群众会议制度。每月底召开党员群众会议，向群众反馈网格党支部解决问题进展情况，网格党支部班子现场解答群众疑惑，实现村庄事、群众议。

2.2 积极培育社区组织，构建公众参与的平台和载体

（1）改造提升基层办公场所。通过“改建、翻建、回收、腾空”等方式，网格党支部的办公室进行改造提升，满足基层办公、活动需求，提升为民服务的能力。

（2）完善便民服务体系和阵地建设。建设文化传承体验长廊，构建以文化人、成风化俗、宣传教育的重要阵地。满足居民娱乐、学习、就医需求。

2.3 制度与手段并重，提升群众参与能力

（1）优化群众参与社会治理的制度。第一，注重针对城乡居（村）民宣传各类居（村）民自治的法律法规的宣传，切实增强基层自治各类社会治理参与主体的规矩意识和法治观念。第二，培育发展公共法律服务组织。健全“一社区（村）一法律顾问”制度，确保公众在参与社会治理中能够及时获得有效的法律帮助构建畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处和权益保障机制。第三，畅通和拓宽公众诉求表达渠道。发挥基层群众自治组织、各类社会组织以及本地威望高的党员干部和在外能人作用，依法按照政策及时妥善处理公众的合理诉求。第四，完善决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度，健全民主决策程序。凡是与群众切身利益密切相关、影响面广或容易引发社会不稳定的重大决策事项，都要充分听取群众意见，对大多数群众不理解、不支持的事项暂缓出台或不出台。

（2）发现并树立社区典型。通过典型带动，引领社区居民参与公共活动和社区治理。

（3）发挥文化感召力。通过社区讲堂、公益宣传、社区历史与文化展示等多种方式，培养和提升社区居民的公共意识和社会责任感，提升他们的参与能力。

2.4 党委抓总，引领基层治理能力提升

（1）抓好基层班子整顿，提升基层组织号召力。通过全面排查、深入研判，制订班子问题清单、干部职责清单、党员责任清单和村规民约，瞄准基层基础工作中最突出、最薄弱、最需要提升的部分，抓重点、克难点、强弱项、补短板，着力解决农村网格党支部班子软弱涣散顽疾，对服务场所不规范，服务能力弱、群众意见大的社区进行了整顿提升。组织村居班子“大体检”， 区党工委书记牵头组成专门班子，逐个村居审核工作方案，形成“一村一策”。

（2）抓好党员能力提升，发挥党员带动力。基层治理能力提升顺利开展党员干部是关键，建立“一把手带头学+菜单式精准学+线上线下结合学”学习机制，提升党员干部政治能力、业务能力和创新能力，有效解决党员干部队伍“本领恐慌”问题，提升基层党员先锋带动力，更好更扎实地服务群众。

3 经验启示

基层治理的难点主要集中于人少，能力弱；事多，责任重；资源少，需求多元化等几个方面，通过“参与式治理”调动群众的积极性，提高群众在基层治理中的参与度，把“堵点”疏通，“难点”化解，切实推进农村基层治理能力全面提升。

3.1 突出基层党组织建设在基层治理中的引领作用

切实把党的基层组织建设成组织、宣传、凝聚、服务群众的坚强战斗堡垒。同时，高度重视社区书记、网格党支部书记队伍建设，为基层建设提供坚强的组织保障；健全关爱激励机制，创新激励政策，激发农村干部工作积极性、主动性；制定出台涵盖全区各级干部、各项工作的系列考核办法，实现工作推进和责任落实制度化。

3.2 突出群众在基层治理中的主体地位

坚持贯彻落实党的群众路线，坚持问错于民、问需于民、问计于民，通过走访调研、召开村民大会等一系列做法，畅通基层群众的需求和利益表达通道，以群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应，作为衡量其工作的根本标准，拉近了干群、党群关系；也破解了“干部干、群众看”“等靠要”等群众作用发挥不足的现象。

3.3 突出基层干部在基层治理中的保障作用

基层工作人员少，任务重，待遇低，责任大，在解决基层干部队伍号召力、执行力、带动力的同时，着力创新激励政策，保护并激发农村干部工作积极性。

4 化解基层治理难点的建议

4.1 加强基层党组织建设，提高基层组织战斗力和服务力

一是推进党建网络和社会治理网格一体化建设，把任务落到网格中，把支部建在网格上，以网格为基本单位，推进公共服务、社区治理、为民服务等工作。二是加强基层后备干部队伍建设，通过培养、选拔机制选择后备干部，培育优秀的基层党务工作者，不断优化党组织结构。三是提升基层党组织干部能力素质，提高基层党组织的治理能力；加强督管理，坚持淘汰制度，确保党员先进性和纯洁性，保持党员队伍的适度规模。

4.2 健全基层治理资金保障机制，实现资金多元化供给

公共财政难以负担农村建设的所有资金，基层建设的资金来源是一大障碍，需要多领域筹措资金。一是建立基层治理专项资金。直接与农村建设项目对接，做到专款专用，固定与灵活投入相结合。二是扩展农村集体、村民以及其他社会力量等多渠道为辅的集资方式。特别是拓宽集体增收渠道，各村居用活自身资源禀赋，发展优势特色产业，打造民俗村、农家乐、种植业等产业项目，利用乡村振兴各项有利政策，发展壮大集体经济。

4.3 完善基层治理体系，构建完整基层治理格局

要想实现基层治理的共建共治共享目标，需要充分调动不同主体参与基层社会治理的积极性，有效整合各种资源，进一步健全基层社会治理体制机制。一是提高农村基层工作人员工资福利待遇，完善晋升机制。让基层组织工作人员不为生计发愁，并能看到发展前景，才能让他们投入更多的精力到基层建设事务上，才能为农村基层组织的稳步发展提供的良好人才保障。二是完善农村基层组织的人才培养制度，强化人才队伍。加强对农村基层工作者的能力培训，主要是针对村“两委”成员的培训。拓宽外出发展人员和退休回乡人员参与农村基层治理的渠道，引导农民群众和社会优秀人才参与到农村基层服务之中。三是明确群众“主体”定位，提高群众自治意识。首先让农民对农村具有更多的归属感认同感，还要将农民切身利益与现实需求相联系，从而充分调动农民主动性。同时还要提高农民自治能力，加大对农村基层文化的投入建设力度有针对性地对农民群众展开培训，例如开展普法讲堂，邀请农业专家进行授课，开办农村书屋等方式。