基本公共服务均等化研究综述

2020-02-25李佳炜

西部学刊 2020年23期

摘要：公共服务均等化是公共财政的主要目标之一，实现公共服务均等化是一项关系到民生福祉和社会团结与稳定的任务，受到各国政府的高度重视，也是国内外专家学者研究的重点。从思想渊源、概念界定、服务提供现状及原因、实现路径等方面对国内外学者的有关研究进行了综合评述，发现国外学者对此问题的研究开始较早，研究范围更加广泛。而我国学者则更关注政府的职能，强调政府在均等化中的主导作用，并分别就各类公共服务在不同区域及人群间的公平和可及性展开具体研究。鉴于当前基本公共服务均等化的研究已越来越全面，也产生了许多积极影响，建议今后应注重发挥社会公众的作用，制定一套科学的基本公共服务均等化的测度指标和评价体系，使政府提供服务更精准、更高效。

关键词：基本公共服务;均等化;综述

中图分类号：D630 文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）23-0154-03

公共服务的均等化是公共财政的主要目标之一，实现公共服务均等化是一项关系到民生福祉和社会团结与稳定的工作，受到了各国政府的高度重视。党的十九大报告指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。所以，要想真正实现均等化，社会公平公正就必须贯穿到服务提供的整个过程与结果中，切实做到让全体公民都能机会均等地享有各类基本公共服务。对于这一问题，近年来众多国内外学者进行了深入研究，不仅越来越全面，而且也产生了许多积极影响，本文对此作一综合评述，以期使政府提供服务更精准、更高效。

一、国外研究现状综述

基本公共服务均等化这一主张最早来自于英国、德国等西方发达国家，此主张的发展和更新主要是依托于公共产品理论、公平正义理论和财政均等化理论。其中，西方国家的福利经济学和社会公平正义这两大理论体系为我国基本公共服务均等化的发展和完善提供了重要的理论来源和实践支持。

（一）均等化思想的渊源

“均等”在西方可以说是历史悠久并且影响非常深远的一种观念，从早期的公平正义思想开始，经过各时期学者的演化与更新，最终发展成为包括公共服务在内的分配问题[1]。古希腊哲学家柏拉图在苏格拉底的“公正如美德”哲学思想的基础上，更新了自己对于公正理念的理解，较为系统地提出了城邦公正应分为个人公平和社會公正的观点。其后，亚里士多德在柏拉图公正观的基础上提出分配公正理论，将公正、守法和均等联系在一起。他认为不公正可分为违法和不均，公正则是守法和均等;所以既然不均等的人是不公正的，那么不均等的事务也是不平等的，要想在现实生活中达到真正的平等，就需要有法律的支持。

社会公平正义理论的关键是权利平等，这也是当代西方政治和哲学界所关注的焦点，罗尔斯作为此观点中具有代表性的人物，他对公平的理解更偏向于经济平等，认为正义原则需要通过调节社会制度来实现，从全社会的角度出发修正不平等，使全体社会成员都能达到权利平等、人格平等和机会平等，也就是说所有人都应该可以平等的分享和使用公共资源、参与政治活动，减少社会成员因自身和个人能力不同等原因而产生的不平等。另外，德沃金也提出政府必须公平地对待每位公民，为他们提供人人都可享受到的平等的资源，给予必要的关心，尽可能消除因民族、经济背景等差异而产生的不公平现象。

（二）关于基本公共服务均等化相关概念的研究

最早对此进行论述的是古典经济学派的亚当·斯密，他在书中提到公正、平等地提供公共服务是每个国家政府的责任和应尽的义务。其后，经济学家阿玛蒂亚·森提出社会福利水平的提高来自于每位社会成员能力的提高，平均分配资源并不意味着最终的结果也是平均的，还需要考虑到每个人对不同公共资源的使用能力，例如健康状况等。为此，政府需要通过制定规范政策的方式，从而尽量缩小个体间的能力差异，并注重培养和发展个体的能力。

此外，曾任美国总统的布坎南从公共财政的角度出发，认为财政政策的制定不能仅使某一部分人群受益，而应以公平原则为基础，让每个人都能平等地享受到财政政策提供的福利。英国经济学家庇古从社会福利的角度指出，社会经济福利的大小取决于国家对国民的收入和分配是否均等，而要想实现国民收入的均等，实质上就需要把富人的一部分财富转移给穷人，来实现均等分配国民收入、提升社会福利和维护社会安定团结的目的。

（三）关于基本公共服务均等化的实证研究

Sheheryar指出，国家政策的导向会使不同地区的基本公共服务产生一定的差异，若不尽快制定出合理的政策则会使这种差异不断扩大[2]。Richard通过对不同地区的公共服务供给状况进行调查研究，指出公共服务的提供要在以政府为主体的基础上加大力度吸引社会组织参与，如通过政府给社会组织投入资金的方式让社会组织代替政府来提供服务，从而使社会力量可以发挥出自己的作用[3]。另外，部分国外学者还从财政均等化的角度出发，对我国城乡间的基本公共服务均等化问题进行了简要研究，指出我国城乡基本公共服务的非均等化问题越来越显著，也为我国学者后期研究方向的转变做出了提醒。

二、国内研究现状综述

随着经济的快速发展，我国各类社会问题和社会矛盾开始日渐凸显，建设服务型政府与实现社会的公平、公正紧密联系在一起。在施行分税制财政体制改革以后，我国部分学者开始把研究视角放在对改革开放以来中国政府间财政转移支付均等化效果的研究上。二十世纪末至二十一世纪初，开始有学者提出应当为农民提供与城市居民均等的待遇。在经过了许多努力后，一直到2006年，“实现基本公共服务均等化”才正式被确定为我国经济社会发展的重要目标，“十三五”规划中提出关于努力实现基本公共服务的三个目标，确定均等化、标准化、法制化为公共服务提供应达到的要求。基本公共服务均等化问题也受到了我国学术界的广泛关注。

（一）关于基本公共服务均等化的内涵和理论基础的研究

对于基本公共服务均等化的定义，国内学者有着各种不同的阐述与解读，主要观点大致可以分为权利的均等、机会的均等和结果的均等这三个方面。李振海、任宗哲认为国家无论在何时、何地、何领域都要为全体公民提供基本相同的公共产品和服务，所有社会成员都应拥有同等的机会、自主地选择他们所需要的基本公共服务，所有成员最终所获得的服务也应该大致相同[4]。

随着研究层次的深化，学者们开始关注到基本公共服务的均等化思想应表达的更全面的意义，它并不仅仅是指为所有人提供均等的服务，而是要让那些有需要的公民获得大体一致的基本公共服务。周章明、潘巧丽（2018）指出，提供公共服务是政府的职能，需要政府部门作为主导进行，为全体社会成员或者某些特定社会成员的需求提供或创造公共产品和公共环境，来满足他们的基本生活和发展需要。其中，公共产品不仅要包括类似水、电等有形的产品，还应该包括医疗、教育、安全和谐的社会环境及健康有序运营的市场环境这类无形的产品[5]。

（二）关于基本公共服务均等化的衡量指标

在衡量方面，除了根据服务提供的定性判断均等与否外，还需要依据各种更精确的定量判断的指标，我国学者也从多种不同的角度，通过各种方式对基本公共服务均等化构建了衡量指标。

张宏翔、张明宗、熊波基于我国各省的面板数据，运用计量经济学的算法，把省级预算内医疗卫生支出占预算内支出的比重设定为被解释变量来进行证明分析，探讨我国现行的财政分权制度和政府竞争制度对地方政府公共卫生投入是否有影响[6]。孙涛根据调查到的数据，从中选取义务教育投入的单一指标来分析相邻年份省际义务教育经费增长率和人均经费额的差距，证实了目前我国在教育方面存在的公共财政投入不足、人均教育财政经费水平低、教育经费投入区域结构不均衡、教育财政投入社会效益低等不均等化问题[7]。

马君、李全文采用SPSS主成分分析法，通过参考35个城市的统计数据，就我国几个主要城市的公共产品和公共服务的水平进行了系统研究，从而构建出一套适用于中国城市地区公共产品和公共服务的评价体系[8]。在社会保障服务的提供上，吕承超、白春玲根据我国2003至2013年社会保障支出的调查数据和Dagum基尼系数对我国各省和各地区之间的社会保障支出水平的差异进行测算，得出我国社会保障发展非均衡和收敛性的特点，表明在样本考察期内，虽然我国的社会保障支出增长迅速，但存在着一定的非均衡性，如东部地区的非均衡程度要远远高于中西部地区，社会福利和社会优抚的非均衡程度高于社会救济和社会保险[9]。

（三）对于基本公共服务均等化现状和原因的研究

从我国目前的状况看来，基本公共服务提供中产生的非均等化现象十分普遍，其原因也是多方面的。胡均民指出，我国对于基本公共服务的供给总量不足、范围较小，已越来越无法满足人们不断增长的需求，与其他发达国家和地区相比差距则更加明显[10]。如城乡之间的不平衡主要是由于城镇化的发展导致公共资源过多向城市倾斜，且以前我囯采取的是城乡二元化和“效率优先，兼顾公平”的发展战略，虽使部分地区的经济发展与民生问题都有所改善，但在这种不平衡的发展战略的驱动下，他们被迫成为了此次改革成本的主要承受者。

当前，我国部分地区在基本公共服务提供的质量方面较为薄弱，无法与经济发展速度相适应。而经济结构调整与财政增收問题又使政府对于人们生活保障的投入面临较大压力，再加上部分政府部门职能的缺失和错位，基本公共服务质量的提升存在困难。另外，由于政府在推进基本公共服务均等化建设过程中的政策宣传不到位，缺乏与公众必要的沟通，也导致公众对于已出台的政策和自己可享受的合法权益不了解，且政府在公共服务均等化建设的过程中也没有提供意见征求渠道，使得民众无处表达自己的意愿。

此外，多年的实践结果也表明，将GDP作为评价各地政府绩效标准的做法并不利于政府公共服务供给水平的提高，尤其是对于农村地区来说。所以，只有政府具备科学决策力和高效的执行力才能保证基本公共服务更有效的提供。

（四）关于基本公共服务均等化实现路径的研究

基本公共服务具有外部性、公益性、普惠性等特征，其主要作用就在于调节地区、城乡和社会成员之间的收入差距，若能切实做到均等提供，对于促进社会的公平正义、确保社会的和谐发展有重要的现实作用。

吴根平认为有必要对当前我国的财政体制进行部分改革，让公共财政为地方政府服务的提供保驾护航，从而提高地方政府的服务质量。首先是要优化财政的支出结构，将公共资源更多地分配到与人民生活密切相关的地方，这对于社会福利的增加有积极影响;二是应开创一种新型的转移支付制度，让财政转移支付的重点向基层政府倾斜。此外，还需完善公共财政体制，增强财政的支持能力，注意财权与事权的匹配，做到均等地分配基本公共服务[11]。

胡均民指出，提高我国公共服务均等化建设，首先应拓宽投资渠道，鼓励民间资金投入到公共服务领域。其次需建立持续、稳定的基本公共服务投入机制，使基本公共服务的投入在财政支出中的比例稳步上升。再次，加强对财政预算和支出的监管，明确责任，建立健全问责机制，从而提高执行效率和服务质量。最后，政府还应加强宣传的力度，大力提高社会公众在公共服务提供方面的知晓度和参与度，使基本公共服务的改革真正服务于人民。

三、研究展望

关于基本公共服务的均等化问题，国内外学术界都进行了大量研究，取得了丰硕的成果，国外学者的研究范围甚至扩展至法学和政治学等多个学科，为我国进一步推进基本公共服务均等化提供了许多宝贵的经验和参考，我国学者对此问题的研究也逐步深入、更加细化，并就提升政府的服务提供质量给出了较为具体的意见和建议。

实现基本公共服务均等化对于推动我国高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要和实现国家长治久安有着重要的意义。未来我国也应广泛开展实地调查活动，根据不同地区不同的现实状况，制定出一套科学的基本公共服务均等化的测度指标和评价体系，继续提升基本公共服务供给的效率和水平。在体系建设的过程中，要广泛采用问卷调查、新媒体、听证会等方式来发挥社会公众在基本公共服务评价中的作用，相关信息向公众公开，并设立服务监督员以定期反馈区域内政策执行的效果，保障我国基本公共服务均等化综合评价体系建设的公平和公正。

参考文献：

[1]吕艳红.西方社会公正思想简评[J].理论与现代化，2009（4）.

[2]Sheheryar.Pro-social Motivation，Effort and the Call to public service[J].Europe Economic，2011（10）.

[3]Richard.The Politics of public Service：A Service Characteristics Approach[J].World Developement，2015（5）.

[4]李振海，任宗哲.西部地区基本公共服务均等化：现状、制度设计和路径选择[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2011（1）.

[5]周章明，潘巧丽.分析基本公共服务均等化相关概念及意义[J].智库时代，2018（51）.

[6]张宏翔，张明宗，熊波.财政分权、政府竞争和地方公共卫生投入[J].财政研究，2014（8）.

[7]孙涛.政府责任、财政投入与基本公共教育均等[J].财政研究，2015（10）.

[8]马君，李全文.我国城市公共产品及公共服务地区性差异实证研究[J].经济研究参考，2013（57）.

[9]吕承超，白春玲.中国社会保障发展空间差距及随机收敛研究[J].财政研究，2016（4）.

[10]胡均民.基本公共服务均等化当前存在的问题与对策[J].中国经贸导刊（中），2018（35）.

[11]吴根平.江苏城乡一体化进程中基本公共服务均等化研究[C].南京：江苏省第八届学术大会学会专场论文哲学社会类论文汇编，2014.