精准扶贫视角下地方政府职能研究

（江西理工大学文法学院 江西 赣州 341000）

1.精准扶贫与地方政府职能

1.1 精准扶贫内涵

2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的重要思想，作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。[1]2014年1月，中国共产党中央委员会办公厅详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年初，党中央、国务院提出建立精准扶贫工作机制，李克强总理也在 《政府工作报告》中提出了实行精准扶贫的要求。目前关于精准扶贫含义的研究主要是参考政策文件对其的定义。根据《建立精准扶贫工作机制实施方案》(国开办发[2014130号)，精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。

1.2 地方政府职能的界定

所谓地方政府，存在两种界定：一是指最基层的政府层级或是中间政府的分支机构；二是泛指中央政府的分支机构或除中央政府以外的各级政府。[2]一般而言，政府职能是指政府在管理国家和社会事务中所承担的职责和具备的功能，即政府可以行使哪些权利，必须履行哪些义务。或者说，政府职能就是政府应该管哪些事不该管哪些事。地方政府的职能指各级地方依据国家法律法规对地方事务进行管理的过程中，为满足社会需要所承担的基本职责和所发挥的功能作用。在市场经济条件下，地方政府基本职能应定位在提供地方公共产品上，地方政府的主要职能要收缩到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能上来。[3]

2.地方政府在精准扶贫中存在的问题

目前，精准扶贫工作正在如火如荼地开展，地方政府在扶贫工作中起着主导作用，促进了精准扶贫工作顺利全面开展。虽然精准扶贫工作已经取得了一定的成效，已经脱贫的区域和人口数量逐年增加，到2020年全面实现小康社会的目标有望实现，但是各级地方政府在精准扶贫工作中职能行使也存在一定的问题。

2.1 扶贫措施到户不精准

2.1.1 扶贫措施缺乏针对性

首先，在精准扶贫中，地方政府通常侧重于建设基础设施、民生工程等来进行扶贫。修建这一类的工程虽然可以在一定程度上提高贫困地区的经济水平和生活水平，但是，这些对于贫困户来说并不是急需解决的问题，这些项目并不能使贫困人口的经济状况得到直接的改善，不如解决工作问题等更能直接改善贫困户的家庭收入。另外，地方政府对于不同因素导致贫困的贫困户采取的扶贫措施缺乏针对性，帮扶的措施几乎人人一样，没有区分贫困人口是否具有劳动能力，是否是因为不作为造成的贫困。

2.1.2 忽视精神扶贫

就地方政府的扶贫措施来看，显然更加注重物质扶贫，精神扶贫措施少见。但是对于那种身体健康但不愿工作的贫困群众来说，精神扶贫更为重要。事实上，文化程度不高、眼界狭窄也是致贫的重要原因，然而，地方政府没有意识到贫困群众精神世界提高的重要性。随着国家扶贫政策越来越完善，越来越多的贫困群众产生了很严重的“等靠要”心理。[4]地方政府在扶贫工作中精神扶贫工作做得不到位，这让贫困户真正实现脱贫面临很多问题，对那些依赖政府救济的贫困群众没有进行思想教育，没有彻底改变贫困群众思想上的贫困状态。

2.2 精准扶贫识别机制不完善

贫困人口识别是精准扶贫工作的第一要务。目前，我国精准扶贫识别贫困户的主要标准就是要求家庭人均年收入低于2300元，以年人均收入作为唯一指标的这种做法存在很多问题，农村人口收入来源比较杂，有种植收入、养殖收入以及其他务工收入，这些收入难以衡量，地方政府对于每家每户的实际收入难以精确把握，因此漏选、难选等问题不可避免的会出现。[5]除年收入以外，家庭人口健康状况、住房条件等也是影响生活水平的重要因素，地方政府往往忽视了这些指标。此外，贫困人口精准识别程序复杂、扶贫干部队伍腐败以及扶贫干部队伍缺乏对贫困户的摸查了解等因素都会导致对部分贫困人口识别不清，还有部分群众常年在外看病、务工，没有参与到具体的精准识别工作中来。

2.3 精准扶贫中未能整合多种力量

贫困群众不仅是精准扶贫的对象，也是脱贫的主体。但是，不论是在粗放式扶贫模式之下，还是精准扶贫模式中，一些地方政府都习惯于包办一切，与扶贫对象之间没有形成良性的互动关系，不注重发挥贫困群众的积极性、主动性和创造性。因而在扶贫过程中，贫困群众要么不参与，要么只是被动参与，参与度很低并且缺乏发言权、和监督权。[6]对于精准扶贫的程序，比如贫困人口识别和对贫困户建档立卡的工作，很多群众都不明白具体的标准，也不参与进来。地方政府为了提高效率，对贫困群众宣传精准扶贫相关政策知识宣传不够，导致一些贫困群众未积极参与到扶贫工作中来。

2.4 缺乏科学有效的监督和管理

在精准扶贫中，扶贫资金是否能顺利下拨到各级政府是个很重要的问题，影响到扶贫工作的进程和质量。在资金流动过程中，由于存在官员腐败现象，扶贫资金被挪用和侵占的问题时有发生。现在很多地方都没有制订有关扶贫项目和扶贫资金的管理制度。精准扶贫专项资金一般用于基础设施建设或者其他民生工程，而这一类的工程项目政府也有专项资金，这方面存在一定的重复和交叉，同一项目重复申报多项资金的可能性较大，而大量的资金可能落入官员私人口袋。[7]此外，扶贫资金用于建设工程项目时，往往缺乏管制，没有得到合理配置，造成了大量的重复建设，造成了扶贫资金的浪费。

3.精准扶贫视角下地方政府职能缺陷的原因

近年来，我国精准扶贫工作取得了一定的成效，地方政府在其中发挥了重要作用。但是，精准扶贫工作中，地方政府行使职能也存在一些缺陷。地方政府职能定位不清、没有树立以人为本的理念、政府“经济人”特点以及贫困群众素质低等因素都会影响地方政府行使职能。

3.1 地方政府职能定位不清

在经济快速发展的今天，全能型政府已经不再适应时代潮流，服务型政府建设逐步走向社会。在精准扶贫模式下，更需要政府转变职能，遵循“有所为”、“有所不为”的理念。目前，地方政府职能应该是弥补市场缺陷，主要行使公共服务职能，但我国各级地方政府对职能定位不清，有的地方政府依然大包大揽着许多不由政府完成的工作。[8]地方政府还是精准扶贫的最重要的主体，政府什么都管什么都做，这对地方政府来说是一个很大的工作量，没有发挥企业和社会组织在精准扶贫中的作用。地方政府没有发挥好引导和协调作用，为多种社会主体参与扶贫提供资金和政策支持，没有真正做到简政放权，让一些市场主体参与到扶贫工作中。

3.2 未树立以人为本的理念

有些地方政府为了出政绩，把精准扶贫当做任务。过度追求可量化的扶贫绩效，没有树立以人为本和绿色扶贫的理念，不会切实考虑贫困群众的需求，而仅仅是为了完成上级的任务。由于地方政府没有真正把为贫困户解决实际问题和帮助贫困群众脱贫当作长久的责任，导致扶贫工作缺乏连续性和稳定性，扶贫措施缺乏针对性，贫困群众未能得到有效的帮扶，精准扶贫工作缺乏效益和质量。有的扶贫干部把扶贫工作当作负担和累赘，在“一对一”帮扶工作中沦为形式，没有真正做到以人民的利益为中心，没有调动贫困群众脱贫的积极性，与贫困群众之间缺乏交流互动，使得扶贫工作难以顺利进行。

3.3 政府“经济人”角色

从“经济人”的角度来说，政府也是一个利益主体，他的某些行为也是为了谋求自身利益的最大化。一般来说，地方政府最关心的利益无非是累积政绩以及从上级政府获得资金等支持，因此，地方政府通常都会追求政绩，去做出某些行为，而这些行为不一定是符合贫困群众的利益。政府在行使职能时通常会权衡利弊，考虑这一行为是否对自身有利。比如某一项扶贫措施对贫困群众有很大的效益，但与地方政府利益存在冲突时，地方政府极有可能放弃这一行为。有时候，政府必须同时实现多个目标，在资源相对不足的情况下，政府不可能实现全部的目标，这种情况下政府不一定把贫困群众的利益放在首位，而可能做出有利于自身利益最大化的选择，可能会为了政府政绩和面子工程，尽量完成上级布置的工作任务，而不是满足贫困群众的需求，这在政府体系内已经成为一种非正式但很明确的规则。[9]

3.4 贫困群众素质偏低

地方政府在精准扶贫工作中行使职能存在缺陷的主要原因在于地方政府自身，但是扶贫对象存在某些问题也会影响地方政府行使职能。贫困群众普遍知识技能缺乏、文化素质低下，导致政府扶贫政策和扶贫措施有时很难落实。在许多农村地区，贫困群众自主参与意识弱，在建档立卡和经济状况摸底的过程中也不配合，这给地方政府行使职能造成阻碍。大部分贫困人口文化水平和认识水平有限，对于国家精准扶贫政策不懂不理解，也不参与；另一方面，地方政府对扶贫政策与方式宣传过少，缺乏思想教育，使得很多贫困户对精准扶贫还是一知半解，很难积极的配合地方政府的扶贫工作。

在精准扶贫的优惠政策下，有一部分贫困户产生了对国家和政府的依赖心理，“等靠要”的思想十分严重，长期的贫困反而使其产生了惰性心理，没有自己寻求脱贫的意识和行动，从而导致政府的扶贫工作难以达到预期的效果。

4.精准扶贫视角下优化地方政府职能的路径

4.1 转变政府扶贫理念

4.1.1 树立以人为本的理念

习近平总书记指出做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助他们排忧解难，使发展成果更多更公平惠及人民，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，也是党和政府的重大职责。政府行使职能应做到以人为本，精准扶贫工作中更应如此。精准扶贫干部队伍应该致力于让帮扶对象完全脱贫，而不是简单地完成上级布置的任务，为贫困户发放补贴或者慰问品并不能直接改变他们的经济困境。扶贫干部要有与贫困群众坚定脱贫的信念，要制定长久且切合实际的帮扶计划，必须切实考虑贫困群众的需求，把贫困群众的利益放在首位，贫困群众脱贫之后也要持续关注，以免出现后期的返贫现象。

4.1.2 注重精神扶贫

为增进精准扶贫的成效和质量，地方政府执行主体必须转变观念，不能仅仅进行物质扶贫，同时也要注重精神扶贫。物质扶贫是最基础的，在具体的扶贫工作中需要解决贫困群众的吃穿住行等日常生活需求，当然贫困群众受教育和医疗保险等问题也要得到及时的解决，让贫困群众首先在物质上脱贫；但是相对于物质贫困来说，精神上的贫困更难解决，如果不调动贫困户的自主脱贫意识，一些贫困户就算物质上已经脱贫，也很有可能在一段时间内返贫。[10]一方面，地方政府扶贫干部要加强对贫困群众的引导，鼓励他们积极配合政府扶贫工作，激发他们自主脱贫的意识，调动他们依靠自己的劳动走向富裕的信心。另一方面，对于那些安于现状、等待政府补助的贫困群众要进行宣传教育，树立脱贫标兵，真正从思想上激活贫困群众的内生动力，积极的投入到精准扶贫工作中来。

4.2 建立健全精准扶贫识别机制

精准扶贫在于“精准”，要做到精准，就必须要弄清哪些人是真正的贫困人口。解决这一问题的核心是地方政府必须调查清楚每一户人家的基本经济状况。完善精准扶贫识别机制，地方政府第一要做好建档立卡工作，对贫困户进行精准识别，做到不遗漏贫困群众，要对群众的贫困情况进行全面了解，同时分析致贫原因，从而做到有的放矢，制定有效的扶贫措施。除此之外要坚持两项基本原则，一是基层识别原则，调动基层群众参与扶贫识别工作，充分发挥民主，当然在识别过程中要注意公平、公正、公开的原则；二是动态管理原则，地方政府每年都需要对贫困地区和贫困群众的基本信息重新摸查了解，已经脱贫的群众就可以退出扶贫对象的范围，有些群众因灾难等陷入贫困的，应该成为扶贫对象。[11]

针对扶贫识别指标单一的问题，地方政府应该综合多种因素，例如家庭成员劳动能力、教育情况、健康状况等多方面考察，精准确定扶贫对象。[4]地方政府在实际的精准扶贫工作中，要设立灵活的精准扶贫指标，综合考虑多种因素，以免需要帮扶的贫困户和贫困群众得不到帮扶而陷入更加贫困的境况，有些群众事实上经济状况还不错，扶贫干部要注意识别，让扶贫资金用于最需要的人。

4.3 引导多种主体参与精准扶贫

虽然政府帮扶对于贫困户脱贫具有重要的作用，但是如果贫困群众自身没有强烈的脱贫意识，没有主动脱贫的行动，那么政府的扶贫政策再好也于事无补。只有当贫困群众积极配合扶贫工作并且有强烈的脱贫愿望，政府的扶贫工作才能真正达到事半功倍的效果。地方政府要创立激励机制，让贫困户主动出力，摒弃“等靠要”思想，依靠自己的劳动逐步走出贫困。针对那些愿意通过就业或创业来脱贫的群众，地方政府应该大力开展积极的有效支持。例如，某些贫困户主动种植农产品或养殖家禽来提高家庭收入，政府政策应该给予一定的帮助和扶持，为群众解决资金以及销售渠道等后顾之忧，使得贫困户能够有信心、有动力去参与生产。对于那些不愿意工作、依靠政府救济的贫困群众，扶贫干部要做好思想工作，分析利害关系，改变他们的思想观念。

在精准扶贫模式下地方政府应该打破由政府对扶贫工作大包大揽的局面，地方政府要发挥引导和协调作用，引导社会组织参与扶贫。明确在精准扶贫中的职能定位，改变仅仅依靠政府开展扶贫工作的弊端，适时建立多种扶贫激励机制，为参与农村精准扶贫工作的企业和社会组织提供资金支持和优惠政策，以便吸引更多的社会主体参与到农村扶贫工作中来。[12]第一，政府可以为参与精准扶贫工作的社会主体制定一些财政税收优惠政策或者土地租赁优惠政策，甚至直接提供资金支持，为社会主体节约成本，引导其积极主动的参与扶贫工作，帮助政府建立长效扶贫机制，一定程度解决贫困群众就业问题，并且为政府扶贫提供一定的资源。第二，地方政府可以加强宣传教育，鼓励企业和其他社会组织承担社会责任、回馈社会，将扶贫工作视为己任。

4.4 强化对精准扶贫的监督管理

为促进精准扶贫工作顺利开展，政府下拨的扶贫资金越来越多，但扶贫资金在投入扶贫时却存在很多问题，影响了扶贫资金的使用效果。在使用扶贫资金的时候，不能到处撒网，要将扶贫资金统筹使用，将固定的扶贫资金重点用于一个项目的建设，这样才能提高资金的使用效率，扶贫项目也能及时完工。加快引入第三方评估模式，第三方评估作为极其重要的一种精准扶贫监督方式，可以对扶贫资金方案的设计还是评估成果的衡量有很好效果，提高精准扶贫资金使用的科学性。[13]要规范扶贫资金的使用，就应该将扶贫资金的每一项拨出都公开透明，对扶贫资金使用的监督是必不可少的。一方面，地方政府要加强内部监督力度，建立健全扶贫资金监督管理机制，避免行政部门或官员挪用扶贫资金，确保扶贫资金准确地用于扶贫；另一方面，外部的监督主体也要参与扶贫资金的监管，使扶贫对象和社会团体也成为监督的主体力量，合理监管扶贫资金的用途。

地方政府应该加强对扶贫干部队伍的管理。地方政府要对扶贫干部进行思想和工作培训，转变扶贫干部的思想观念，树立以人为本的理念，掌握一定的工作方法，熟悉了解扶贫政策和工作制度，只有扶贫干部思想水平和工作能力提高了，才能较好地推进扶贫工作。[14]另外，各级地方政府要对扶贫干部的工作行为进行管理，建立严格的考核奖惩机制，对于懒政、不作为的扶贫干部应该进行惩罚，对于扶贫干部的工作内容和程序也要进行管理。