社会治理创新背景下工会向枢纽型社会组织转型的实现路径

陈俊洁

（山东管理学院 劳动关系研究所，山东 济南 250357）

改革开放以来，随着我国体制转轨和社会转型，社会利益群体呈现多元化，社会管理的难度逐渐增大。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”。这标志着党和政府已经意识到政府单一的管理主体和 “自上而下”的管理方式已经不适应社会发展和人民期待，需要推动多元共治的模式，实现社会治理主导权向社会的回归，实现政府治理和社会自治的良性互动。社会治理多元共治体系形成的关键在于政府的职能转型和社会自治主体的发展壮大，通过培育和发展社会组织、激活社会资源，形成承载公民利益诉求表达渠道的社会自治组织。枢纽型社会组织便是在我国社会改革过程中提出的新概念。

一、枢纽型社会组织的概念

在多元化的社会治理主体中，社会组织是社会治理的中坚力量。社会组织是市场经济破解政府捆绑而出现的利益分化和利益聚合的产物，承载着管理和服务社会组织内部成员的职能，能够及时聚合和表达组织成员的利益诉求，是连接政府和人民群众的重要桥梁和纽带。因而在创新社会治理的时代背景下，社会组织的作用和地位不容小觑。社会组织是国家治理现代化的重要角色，“是社会管理和公共服务的合作者；是社会慈善道德文化的引领者；也是政府社会职能转移的承接者”[1]，肩负着时代赋予的使命。然而在实践中，我国的社会组织却存在规模小、自我发展和建设能力不足、社会服务能力弱、诉求无法整合等问题，缺人缺钱缺政策的现实局面严重影响了社会组织治理能力的发挥。社会治理的推进迫切需要培育和发展社会组织，枢纽型社会组织便是在党和政府提出社会治理的背景下，为适应创新社会治理体制的要求而做的探索。

枢纽型社会组织是指通过联合同领域、同类别和同性质的社会组织，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能，发挥理念枢纽、公信力枢纽、执行力枢纽、项目枢纽、资源枢纽和网络枢纽六大“枢纽”功能的组织运行者。“通过建立枢纽型社会组织，解决了社会转型面临的多元组织分化散乱、组织管理体制涣散僵化、部分地区社会组织创新发展等问题。”[2]着力凝聚各类社会组织，整合政府、社会和市场组织资源，激发群众参与热情，从而增进社会组织对社会事务的服务能力。与一般的社会组织相比，枢纽型社会组织具有浓厚的“法团主义”特征，表现在：一是合法性（国家认可）。从设立的背景看，枢纽型社会组织与政党保持着紧密联系，是由政府有关部门认定和法律许可的正式组织，其认定标准、程序和考核评价等都由各地政府根据情况自行决定，从而在社会组织体系中获得中枢的地位和法律权威，代替政府行使社会治理的职能。二是代表性（垄断地位）。枢纽型社会组织需是在同类别、同性质、同领域的社会组织中具有代表性和权威性的组织（每个枢纽型社会组织承担着本领域内的职能，不同枢纽型社会组织之间不存在职能的交叉重复），即在业务上处于龙头地位和垄断地位，才能在承担好服务社会功能的同时，还能够整合社会资源对其他同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、引领、管理和培育。三是服务性。枢纽型社会组织的核心定位是服务，是构建“政府扶持、社会协同、组织运作、公众参与”的社会服务体系的重要力量。枢纽型社会组织通过搭建统筹协调的平台，便于社会组织之间加强联系和协作，凝聚社会资源、整合社会诉求，将社会组织的意愿诉求纳入制度化、有序化的社会参与轨道，从而形成组织合力，实现社会协同。

枢纽型社会组织的构建是政府逐渐从“划桨者”走向“掌舵者”，社会组织从“被动管理”走向“自我管理”的过程，也是创新社会治理的重要举措。目前枢纽型社会组织在我国的发展主要有两种类型：一是政府主导型的人民团体，包括工会、共青团、妇联、文联、残联等；二是民间自发型的联合会，包括行业性协会、企业家联盟、社区服务中心等，涉及社会治理领域的方方面面。枢纽型社会组织工作体系为政府积极培育、扶持和促进社会组织的发展提供了良好的平台，也为政府提高社会治理能力提供了更为有效的途径，是当前面对社会问题新挑战、社会管理新要求和社会建设新机遇更为适宜的应对策略。

二、工会向枢纽型社会组织转型的意义

群团组织改革是国家社会组织治理体系与治理能力现代化的一次制度尝试。2015年2月中共中央印发《关于加强和改进党的群团工作的意见》，要求“不断推进群团工作和群团组织建设的理论创新、实践创新和制度创新”。因此工会改革的方向是顺应国家提出的群团组织改革要求，通过制度创新构建自身的枢纽型社会组织功能。其中“以群众为中心”“赢得群众”，是工会改革的出发点；运行机制是工会组织改革的重要环节，重点是加强工会的维权改革，使其回归职工权益维护者的角色，这也是现实社会对工会组织的迫切要求。

（一）有利于工会社会组织角色的回归

中国工会作为体制内最大的社会组织，其政治性、先进性和群众性决定了工会参与社会治理的必然性。工会作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，向枢纽型社会组织转型，是其原有功能和角色的回归。工会应通过在运行机制上去机关化、行政化、贵族化，找准定位，转变角色，提升其代表性（群众性）和对职工的凝聚力，推动工会工作的社会化和专业化。

工会向枢纽型社会组织转型，必然会借力于其他社会组织，且比普通社会组织拥有更多的枢纽特质：一是在组织体制上具有政治的合法性，有参与政府决策的制度化途径，有完整的组织网络。二是在组织职能上，除了法定的维护职能不可取代外，对于其他服务性功能，工会可以借助专业的社会组织，为职工提供职业培训、法律服务、就业指导等。三是在工作经费上有资金上的优势，尤其是基层会费采取税务代收后，经费充足，越是层级高的工会经费越多。地方总工会通过购买社会组织专业化服务的方式，将一些非核心职能转移出去，可以开放更多的工会资源流向基层组织，让职工享受更多的专业化服务。

（二）有利于提升工会服务职工的能力

社会治理是一项系统工程，仅仅依靠工会的力量，无法满足职工多元的社会需求。工会向枢纽型社会组织转型，有利于发挥其各项优势，加强工会自身建设，提升其服务职工的能力。一是有利于发挥其政治优势。借助政府行政权力，承接政府服务社会的部分职能，通过与政府建立联动机制，将工会工作纳入政府规划，达到协同治理的目的，更好地保障职工的就业权、参与权、发展权和安全权。二是有利于发挥其资源优势。工会作为党联系职工的桥梁和纽带，能够实现多种资源的聚合，既包括行政资源（如政府在购买社会服务时的资源再分配），也包括社会资源（如吸纳体制外的维权组织），使工会组织的影响力延伸至社会的各个层面，改变现有社会组织之间碎片化的局面，凝聚和孵化与职工相关的各类社会组织参与社会治理，通过项目化的运作方式，将工会打造成人、财、物等资源聚集、共享的平台，更好地维护职工的切身利益。

（三）有利于工会提高其社会地位

工会在政治上发挥桥梁纽带作用，在职工维权主业上处于龙头地位，拥有天然的枢纽特性和潜质。相比较其他社会组织，工会具有较强的政治优势和社会优势，享有《工会法》授权的合法地位，既对党政中心工作了然于心，又对各领域社会组织的运行规律有所了解，可以更广泛地整合不同的利益诉求，通过构建自下而上的民意表达机制和利益沟通平台，引导职工理性地表达诉求，缓解社会矛盾，增进社会的利益共识。工会通过其利益协调者和社会管理职能的发挥，不断提升其在社会中的公信力和凝聚力。从组织体系上看，我国的工会组织覆盖全国，从全国总工会到省市县各级工会，从地方工会到产业工会、基层工会，只要有职工的地方，就有工会。枢纽型社会组织的构建，为工会组织提供了“形象重塑”的良好契机，从而充分发挥工会的组织动员优势，把广大职工群众紧紧团结在党和政府周围，带领广大职工投身社会主义建设事业，开拓社会治理新局面。

三、工会向枢纽型社会组织转型的实现路径

工会向枢纽型组织转型涉及政府、工会和其他社会组织三个层面。政府的认可、扶持、监督和引导是工会顺利转型的前提，工会枢纽型组织的作用发挥离不开工会自身能力的建设和政府与社会的支持与配合。

（一）国家的培育和扶持

党的十八届四中全会强调，要加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。这就为工会作为枢纽型社会组织参与社会治理提供了新的战略机遇。在此背景下，政府需要摒弃管制主义，强化培育理念，推动社会组织承接政府转移的职能，加大工会赋权，拓展其他社会组织的生长空间。

我国的社会转型是政府主导型的，而社会组织又存在先天发展不足的弱势，因而创新社会治理需要强化政府赋权和积极培育社会组织。郭道晖认为，“基于我国特有的国情，如果要形成法治社会，就需要发展社会组织，而社会组织的发展和壮大又需要国家权力的扶持”[3]，从而实现国家和社会之间的良性互动。而事实上，“包括国家在内的社会组织和其他社会组织都是共生共存的”[4]（P58）。

国家培育和支持社会组织的具体措施有：第一，政府要做好顶层设计，确保社会组织自主、自治。社会组织治理的精髓在于自治，尽管包括工会在内的（枢纽型）社会组织的发展离不开政府的参与，工会在社会治理中作用的落实需要发挥党政工各方优势，形成工作合力，但是政府对社会组织干预的权限应当受到限制，尤其在是人员配置上，从而一定程度上保持社会组织的自主性和自治性，激发社会组织的活力。第二，强化培育理念，加大财政扶持、权益保障、税收优惠等各项培育和扶持措施，推动社会组织在社会治理中的共建、共治、共享。美国管理学之父彼得·德鲁克指出，“为了转变政府职能，激发政府活力，重要的就是培育社会组织”[5]（P73）。工会枢纽型社会组织的枢纽作用之一就在于孵化和管理其他社会组织，从而满足社会治理的需要。第三，健全与完善社会组织法律体系，加大对工会等枢纽型社会组织的赋权。目前，政府向社会组织购买服务是政府激发社会组织活力、明确社会组织职能的重要途径，但我国法律尚未明确规定政府对社会组织的支持范围和标准路径，很多措施散见于各级政府内部文件或者是一些部门规章之中，对于社会组织的支持力度和范围缺乏明确依据。工会去行政化改革使工会枢纽型社会组织的作用发挥陷入困境，需要通过立法赋权给工会。按照行政法原理，工会作为社会团体可以通过法律、法规授权成为行政主体，履行行政职权，承担行政义务。因而要通过立法，强化工会组织在社会治理体制中的法律地位，明确规定工会组织的社团化运作定位，在党委领导下加强工会组织的独立性，明确规定工会枢纽型社会组织的地位、作用、权限责任及其履行方式、履行手段和保障措施，政府也需要制定工会枢纽型社会组织承接政府职能的项目清单，为工会充分发挥其枢纽型社会组织的作用保驾护航。

（二）推动工会在社会治理中的社会化、法治化、智慧化和专业化

为适应国家社会治理创新的需要，工会向枢纽型社会组织转型应当坚持社会治理创新的理念，推动工会在社会治理中的社会化 （共建、共治、共享）、法治化、智慧化和专业化。

1．推动工会工作社会化

当前，我国工会工作的运行机制呈现被动性的特点，其根源在于工会组织行政化的思维模式。我国基层工会主席在产生过程中还存在着一定程度上的实际委派现象，这也造成了工会组织行政化的倾向。而工会的行政化导致工会一味听从行政安排，群众性和代表性不足。国家应从“顶层设计”上推动工会工作的社会化，尤其是企事业单位工会、乡镇（街道）工会、区域性工会工作的社会化。工会也要明确自身角色，妥善处理好与国家、其他社会组织的关系，发挥工会的“政策引导、平台搭建、标杆引领”和组织动员的优势，通过聘用、考核等机制激发社会组织活力。

（1）承担好自身的社会公共服务工作

满足职工群众的公共服务需求是工会组织的基本职责，除了维护职工群众在劳动生产活动中应有的劳动保护、福利待遇、劳动报酬、休假休息等权益，还需对职工群众（特别是农民工和在高危特殊行业就业的职工群众）的生活需要给予基本服务，以使职工无法从政府部门、社区和其他社会组织获得的服务（比如医疗、养老、文娱、教育、保险等各个方面的服务）能够在职工群众自己的组织内取得。各级工会应主动承担社会公共服务职能，坚持职工利益无小事，聚焦与职工群众利益密切相关的社会问题，主动关照职工群众的工作与生活，力求为职工群众提供更加细致与广泛的公共服务。

（2）加强对关联社会组织的培育

以枢纽型组织身份培育和引导社会组织是工会组织的重要任务。党的十九届四中全会明确指出，要“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能”[6]，夯实基层社会治理基础。当前社会组织在社会治理的协同参与中，遇到了机制失灵、能力不高、资源缺乏、组织不健全、行为不规范、参与空间狭小、准入管控过死、协作不足等低效化、碎片化、失范化的问题。工会组织作为枢纽型社会组织，可以充分发挥引导者、协调者、管理者、培育者的作用，以更加专业更加合意的方式实施管理，整合领域内社会组织和志愿资源，形成集约效应并避免多头治理，加快社会组织成长和吸纳自发性的草根组织，推动相关社会组织依法参与社会治理。工会工作采取项目制运作的模式，有利于去除行政化的弊端。因而加强对关联社会组织的培育，将工会工作以项目化的方式向社会组织购买相关服务，并且适度完善和运用竞争机制，有利于整合更多的社会专业资源。通过加强与职工服务类社会组织的联系和合作，进而对其他社会组织施与工会理念和价值观的渗透影响，发挥工会枢纽型社会组织的管理、引领作用。在推动体制外工会专业团队建设的同时，让工会开展的服务工作更具专业化与精细化效果。通过建立社会组织的孵化中心和管理机构，为相关社会组织的发展和行动提供制度保障、物质资源、业务培训、政策引导，并在工作改革中逐步承接相关社会组织的部分管理职能，推进区域社会组织的协同互动和战略发展。

（3）促进社会治理体制内外多方联动

工会组织的中间身份是沟通体制内外治理力量的关键变量。社会组织自身“官民二重性”使其横跨国家治理体系和社会自治体系，可以通过协作机制和组织体系的创新，构建起一个由工会组织、社会组织、政府职能部门、职工群众组成的合作治理网络，有效整合体制内外资源。以往社会组织特别是草根社会组织，之所以难以针对一些职工群众及其他群体关心的问题采取行动或进行治理创新，很大程度就是受到现有制度的过度管控以及缺乏资源供给，所以只能围绕一些常规性事务做工作。政府力量有机嵌入工会组织的社会治理协同系统，可以为工会组织以及其他社会组织拓展和深化自身治理参与提供更多的行动空间、制度通道和资源支持。党的十九届四中全会指出，要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”[6]。在社会治理“放、管、服”政策引导下，工会组织要积极承接好政府转移的相关公共服务，以多种形式与企业在职工服务工作上开展合作，构建社会事业的共建网络。各级工会要做好公共服务工作，积极推进自身改革，加强与地方政府、企业等的衔接与协调，建立、完善与人社、信访、住建、公安、司法、法院等部门的信息互通和日常工作沟通协调机制。在加强顶层设计，形成各方联动、整体推进的工作局面的同时，继续推进实践探索创新，不仅加强工会内部各部门之间的协调配合，还要加强与生产、保障、基层、法律、服务中心等多个政府部门和企业之间的良性互动，共同提升社会公共服务的供给数量与质量。探索服务提供的内部发包、服务外包、内外分工等多种形式，提升工会组织服务的专业化和社会化水平，形成与企业组织、社会组织、基层工会的动态合作架构。

2．引导有序参与，推动工会工作的法治化

国家治理现代化涵盖多个领域，依法治国是国家治理现代化的核心，工会工作的法治化是国家治理现代化的必然要求。新时代社会治理的特点是党领导下的人民民主治理，但是治理民主的实际效用还要依靠一定的治理法治及其规则来保障，真正的治理民主只有在良好的政治秩序和制度规范下才能发挥出完全的正向功效。工会组织要引导和组织职工群众有序参与，通过制度化的平台和渠道行使自身民主治理权利。

（1）充当好职工群众意见传输的制度渠道

充当职工群众意见传输的制度渠道，是工会组织代表广大职工群众利益的重要体现。职工群众作为规模最为庞大的社会群体，对社会变迁和经济发展的感受是十分敏锐和直接的。这一群体的利益诉求往往就反映出了社会发展过程中暴露出的许多问题，需要得到社会治理行动主体的高度重视和认真对待，特别是一些社会群体的经济生产治理需要依照职工群众诉求进行适当调整。但是，在现实中职工群众的很多诉求往往没有得到有效表达和传递，致使部分职工群众因其利益受到损害而产生抗争行为。工会组织可以利用自身具有的政治资源和制度渠道，一方面向政府方面反映职工群众的诉求和传递政府对问题的回应，起到一个信息传输的作用；另一方面能发挥社会风险化解和释放社会怨气的安全阀作用，使职工的权益抗争行为符合相关制度规范。工会创新改革要增强政治性、先进性、群众性。群众性是工会的重要属性，如果工会不能够关心职工群众所需，聚焦职工群众所困，工会存在的意义与价值则沦为虚无。工会作为连接政府与职工群众的桥梁，只有充分发挥其上传民情、下达政令的传输作用，才能够完成其使命，实现其价值。

（2）构建社会治理民主协商的制度平台

工会组织实现和维护职工群众的权益，可以通过民主参与社会治理的政策制定和行动决策来实现，以发挥民主协商的重要作用。在这一参与过程中，工会组织代表职工群众的利益，引导职工群众与相关政府部门、企业方进行交流和沟通，充分表达职工群众自身的诉求和需要，确保职工群众的利益在治理政策的制定和执行中得到维护。通过一定的制度建构，工会组织围绕问题解决的临时性协商治理行动，也可以发展为围绕民主参与权利的常态化协商治理机制，使相关的社会矛盾在协商民主互动中得到有效解决，同时培育了职工群众的协商意识和行动理性，进而推动社会治理在各领域广泛建立起民主协商机制。

（3）推进社会治理参与行动的法治建设

工会组织作为职工群众民主参与制度化和组织化的载体，以法律制度的形式维护社会治理行动的有序性，为社会治理活动的稳定发展提供了保障。社会治理的民主参与，不仅是为了保障人民群众当家作主的政治权利有效实现，更是为了提高基层社会治理的有效性。然而，社会治理参与一旦演变为无序化、非理性的恶性抗争，不仅会因得不到体制内力量的支持而阻碍重重，而且会因过度的行动冲突而导致新的社会失范和治理问题，最终导致参与行动的目标替代和失败。换句话说，民主参与本来是为了促进社会治理的有效性和精准性，使社会发展更稳定持续，使人民群众的生活更加幸福安康，而无序化的参与状态不仅会破坏正常的政治秩序和治理活动，而且会对社会生活的各领域产生负面影响。这就要求各级党委和政府要坚决执行《工会法》《劳动法》等法律法规，通过制度建设和机制创新推进工会依法维权的能力、方式和职能发展。工会组织应将广大职工群众有效组织起来，通过制度化和组织化的集体参与形式去实现自身权利和表达诉求，用法治力量去规范和引导职工群众，推动基层治理民主的法治化建设。

（4）健全工会法律法规体系

课堂教学过程应该是顺畅的，这就对教师提出了很高的要求，教师要对教材不断进行艺术化处理，这就要求教师要具备很高的专业能力。唯有这样，才能够更好地抓住学生的眼球，进而提升学生的学习质量。做好课前备课是非常重要的环节，教师一定要将教材内容参透，找准文章所表达的核心思想，明确教学中的核心要点，用心感受文章内容。掌握学生的认知能力，将学习和生活进行有效关联，让学生感受到生活中也充满知识，在愉快的学习过程中也能够体会到语文的美感，让学生对语文学习产生更加深厚的兴趣。

目前我国工会工作的运行机制和工会组织的职能发挥多是根据全国总工会、各省总工会的发文进行的，而这些发文仅限于工会系统内部查阅，对外并不公开。《工会法》由于缺乏程序法和相关实体法律法规，如对集体协商、企业民主管理、职代会等制度的立法，在某种意义上更贴近于法律宣言，因而严重影响着工会工作的实践效果。例如，集体谈判是工会发挥维权职能的重要途径，而我国法律尚未明确规定企业方拒绝谈判的法律责任。因而健全工会法律法规体系是推动工会工作法治化的首要任务。工会法律法规体系的建立可以从实体法和程序法两个方面推进，以工会的职责（权利义务）为主线，实体法着重于工会的职能及其相关制度（如《集体合同法》《职工参与决策法》等）以及法律责任（明确政府部门如何“责令改正”，司法部门如何“依法处理”）的立法规范；程序法则是从工会履职的程序上进行设计，包括工会主席的选任、工会组建、工会运作模式、工会参与立法、介入司法诉讼、进行劳动监督等程序的立法规范。在此，工会要增强责任感、提高主动性，有效发挥其在人大立法中的积极作用，为工会工作创造法治化的工作环境，为构建社会主义和谐社会作出应有贡献。

在司法实践中，劳动仲裁、劳动监察、劳动诉讼是解决劳动纠纷的三驾马车，工会在处理劳动争议中的作用主要体现在调解和仲裁两个阶段，工会在其中既是参与者也扮演着独立的角色。我国劳动争议案件的处理具有浓厚的本土色彩，表现为劳动法所调整的劳动关系具有很强的“伦理性”，即劳动关系具有强烈的人身依附性特点，因而案件处理必须准确面对劳动伦理对现实劳动生活的渗透力。当前，各地法院对劳动法律规范理解不同、裁判标准各异，急需培育专业的劳动法治人才来充实司法队伍和工会队伍，从而更好地推进工会工作法治化的进程。

3．协同多元主体，推动工会工作智慧化

《中共中央关于加强和改进党的群众组织工作的意见》明确提出，要形成线上线下相互促进、有机融合的新型群众组织工作格局。工会十七大报告提出，要“推进‘互联网+’工会普惠性服务，积极建设智慧工会，建设实名动态、全面覆盖、安全共享的工会大数据库”等工作要求。推进工会工作智慧化，构建工会智慧平台，是国家创新社会治理的需要，旨在协同多元主体，为职工会员提供普惠、便捷、精准、常态化服务，凸显工会“维权、服务”职能，同时也为其他社会组织搭建信息共享的平台。

引导职工参与是智慧型工会服务精准、普惠的前提，根据不同职工的诉求给予针对性的服务，才能提升职工的幸福感、获得感，让职工切实把智慧工会平台看成维护权益、获取服务的“家”，进而提升工会的凝聚力和向心力。因而智慧平台的内容建设、运行活力、信息更新、职工参与度、服务效果等应成为绩效评估的重要指标。当前，智慧工会建设正由各省总工会逐步推进，并在推进中对各地市、企业工会进行引导，明确会员信息的真实性，从而建立起全国唯一职工会员识别号，推进职工流动过程中工会服务的无缝对接。为确保智慧工会平台的活力，各省总工会在推进智慧平台系统运行层面应当管理好权力，构建分工明确、各级协同的工作格局，避免管控过严。各地级总工会应当承担起智慧工会平台运行的枢纽作用，联系并吸纳职工服务类社会组织参与，协同分工、各司其职，共同回应职工诉求和社会关切，引导公众理性合法地表达诉求，缓解社会矛盾，增进社会共识。

4．加强自身建设，推动工会工作专业化

工会组织的自身建设是参与基层社会治理的前提，目前工会组织存在组织定位不准、职责不清、组织行政化、人力物力不足等问题，必须综合施策。

（1）优化工会组织建设

二是加强基层工会建设。工会的维护、参与、建设、教育职能的发挥主要依靠基层工会。首先需要加强乡镇街道、经济开发区、工业园区工会建设，配备专职的工会工作者，建立相对稳定的工会干部队伍，在经费方面向下倾斜，保证工会工作开展的经费来源。改进行政化的工作方式，由上级下达指令、下级汇报完成情况，转变为更多地为下级解决问题，提供服务。上级工会要帮助下级工会从与工会工作无关的繁重事务中解脱出来，发挥好工会的职能。加强基层工会干部队伍建设，推动配备专职的工会干部，加强工会干部培训，提高工会干部干事创业的本领。

三是推进工会组织的扁平化改革。通过机构精简、职能整合以及人员调整，将工会工作的中心下沉到组织基层，授予基层工会组织更多自主权，提升工会工作的回应力和灵活性，摆脱以往行政化和科层化的弊端，为工作创新提供条件和空间。省总工会为基层工会“瘦身减负”，合理界定基层工会的工作职责。坚持中心下移、力量下移、资源下移、资金下移，保障基层工会有健全的组织、能干的队伍、合理的经费以及基本的制度。

（2）加强工会干部队伍建设

一是健全工会组织干部和工作人员的人力资源管理制度。一方面，通过建立科学化和系统化的人员培训机制，提升工会组织人员的综合素养和业务能力。另一方面，通过建立动态性和市场化的人事制度和薪水激励制度，吸引更多职业化、年轻化的专业人才，激发基层工会人员的工作活力和能动性。

二是加强对工会工作人员《工会法》《中国工会章程》的学习培训，使之掌握工会的基本理论并运用于实践中，明确工会的四项职能及其相互关系。工会要以奉献、服务精神为指导，始终自警、自省，从维权服务着眼，以参与职能凝聚职工的力量，以建设职能引领职工建功立业，以教育职能提升职工素质，推进工会四项职能齐头并进，积极为工会的事业而努力。

（3）科学引入社会化工会工作者，充实基层工会队伍

当前，工会工作作为群团组织工作中的重要组成部分，需要引入年轻化、高学历的社会化工会工作者队伍，为充实基层工会人员队伍、缓解基层工作人手不足、解决工会干部老龄化等相关问题开辟出全新路径。当前社会化工会工作者队伍建设缺乏科学性，如何解决好社会化工会工作者队伍人员流失的问题、稳定现有队伍，是社会化工会工作者队伍建设面临的最大挑战。要提升社会化工会工作者队伍建设与管理的科学性，稳定现有社会化工会工作者队伍，应主要从社会化工会工作者重点关注的薪酬体系、职业前景、考核机制、激励机制等几个方面展开。作为一种职业，社会化工会工作者和其他行业一样需要有明确的职业规划和职业前景，然而当前相关文件对于社会化工会工作者的职业规划和职业前景的具体规定是缺失的。因而，只有通过完善的待遇晋升机制和岗位职务晋升机制，推进身份认同，改变当前同工不同酬的现状，规范对社会化工会工作者的聘用和安排，社会化工会工作者的工作的热情和积极性才能被充分调动，社会化工会工作者的队伍才会更稳定。

（三）其他社会组织的有效参与和良性发展

“善治”的过程是一个还政于民的过程，与政府组织相比，社会组织植根于社会，反应灵活，专业化强，在提供公共服务方面有自己的独特优势。而且从国家治理的角度，各种社会组织代表着不同的利益群体，是公民参与社会管理的有效渠道，也是培养公民意识和民主精神的土壤。然而，我国社会组织发育不成熟是其参与社会治理、承接政府社会职能的瓶颈。党的十九届四中全会指出，要“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”[6]。枢纽型社会组织的功能之一就是要培育、孵化和规范管理社会组织，提升社会组织的治理能力。当前社会治理的复杂性和不确定性，使得政府要充分利用社会力量处理公共事务，以弥补自身机制失灵、能力不足和事务过多的弊病。发挥社会力量在社会治理中的作用，就必须充分调动基层群众通过各项制度形式和机制进行有效参与，激发出基层群众的治理创新活力。而社会组织自身也要借力、借势加强自身的能力建设，完善组织内部的治理机制，逐步做到领导人自选、经费自筹、决策自主、运行自由、责任自担，同时还要加强社会组织内部治理的公开化、透明化，防止权力专断，促进社会组织的良性发展，从而更大范围地获得政府的信任、社会的青睐、群众的认可。实际上，无论是工会组织的制度载体，还是各种社会组织及相关的制度机制，从本质上讲都是为了使职工群众直接或间接地去解决自身问题、表达自身诉求、满足自身需求、争取自身权益。基层职工群众只有真正成为自身事务的管理者和服务者，方能针对基层治理的不同具体环境和需要，充分发挥出能动性和创造力，因地制宜地探索出新的治理形式，进而提升基层社会治理的有效性，深化社会治理的多元格局。

四、结论

综上所述，政府的认可、扶持、赋权和引导是工会顺利转型的前提，其他社会组织的良性发展和有效参与是工会转型的支撑力量，而工会自身能力的建设是工会转型的重要内容。工会转型为枢纽型社会组织，一要调整其身份定位，强化枢纽型社会组织的服务特征，代表其所联系的社会组织及时与党委政府沟通，反映诉求，表达利益，重构与政府的合作关系，提升工会在所属领域的群体认可程度，提升对社会组织的感召力和凝聚力。二要着重抓好维权主业，处理好维护与服务的关系。在维护职能上，进一步明晰工会服务对象是劳动领域的职工个体，通过引领好各种职工维权组织，借助政府的经费资源和信息资源，以及由政府组织三方联席会议，实现信息通报和工作联动，构建协调劳资关系、维护职工利益、提高专业化维权水平的工作新局面，彰显工会在职工维权上的独特地位。而对于具有替代性的服务功能，可以通过委托、购买、合作等市场化方式转移给其他社会组织。最终，通过工会的枢纽型组织体系改革，激活工会群团组织自身改革和能力建设的内在动力，激发工会干部的创新思维，创造一批工会品牌，重塑工会发挥社会枢纽型组织作用的良好新形象。