生态补偿法律制度探析

●赵子豪

（北京警察学院，北京102202）

生态补偿制度是用于防止生态环境破坏及促进生态功能系统良性发展的法律制度，将从事生态建设和生态保护的工作者作为主要补偿对象，按照一定补偿标准给予相应补偿，以保证生态建设可持续发展。但随着生态建设进程不断加快，生态补偿问题也日益凸显，如补偿主体不明确、补偿标准过低、补偿方式单一以及补偿机制不健全等，要求结合生态补偿和环境保护的实际情况，制定科学合理的生态补偿制度，为生态补偿及生态建设提供法律保障。

一、生态补偿制度概述

生态补偿制度主要是指通过经济调节，对生态修复及环境污染治理管理范围内产生的经济损失，按照法律制度相关要求和标准进行生态补偿，以降低个人或者组织在生态建设及保护中的亏缺，提高生态建设效益。一般情况下，生态补偿包括国家公权主体、社会组织在内的补偿主体和生态建设者，管辖区域内地方政府，补偿范围内居民，环保技术研发主体，环保型企业在内的受偿主体。在实际补偿管理中，以补偿法律制度为准则，明确生态补偿主体，通过协商或者核算成本，采用合理可行的奖励金补偿、税收减免政策补偿、项目开发补偿等生态补偿方式，并坚持补偿标准体系化、补偿模式多样化的原则，确保利益受损方能够得到相应的亏损补偿或补贴，减少经营损失，将补偿金或者补贴资金用于生态系统修复、经济建设发展中，实现生态补偿效果的最大化作用。[1]

二、生态补偿问题分析

生态补偿以保护生态环境为目的，对生态环境污染治理、生态系统保护、生态破坏等投入成本或者经济损失进行补偿，通过采用经济手段进行调节，促进生态建设可持续发展。而生态补偿工作的实施，必须建立完善的生态补偿法律制度，以法律制度确保生态功能建设需要，约束生态环境保护行为，加快推进生态文明建设。但就目前而言，在生态补偿中还存在许多问题有待解决。

（一）生态补偿主体不明确

生态补偿对象分为补偿主体和受偿主体。补偿主体主要指国家公权主体、地方政府及社会组织，当发生严重的生态破坏问题时，国家应积极推行补偿政策，对大型生态修复工程给予补贴，地方政府应对保护管理区域内的重点工程进行修复补偿，社会组织通过多种渠道众筹生态补偿资金，以保证生态补偿工作有序开展。但由于部分偏远地区受经济水平的限制，享受不到国家推行的补偿政策，存在生态补偿主体混乱的问题，使多数生态环境建设者、生态环境保护者无法获得相应的生态补偿。

（二）生态补偿标准比较低

生态补偿标准较低是现阶段生态补偿工作难以顺利实施的重要影响因素之一，部分地区在实施生态补偿时，对水源地居民按照每公顷150元的标准进行补偿。因生态补偿标准过低，不能弥补投资者及建设者的经济损失。

（三）生态补偿方式单一

生态补偿方式可以细化为政策补偿、资金补偿、实物补偿、项目补偿等，通过多样生态补偿方法，提高补偿效果，降低经济损失。但部分地区的生态补偿仍以资金补偿为主，忽视了政策补偿、人才技术补偿、项目开发补偿等多种补偿方式的应用，使生态补偿方式过于单一，无法发挥生态补偿的最大效用。[2]

（四）生态补偿机制不健全

生态补偿法律制度确立能够防止生态环境破坏，减少环境污染问题，以免因生态环境问题影响生产经营。在实际生态补偿过程中，正是缺少以法律为保障的新型生态补偿制度，没有可以参考的制度依据及法律保障，使补偿主体及受偿主体权责不明确，导致生态补偿工作无法顺利进行。

三、完善生态补偿制度的具体措施

（一）明确生态补偿主体及标准

生态补偿制度建立及实施必须遵循科学合理的补偿原则，在确立生态补偿制度时，应明确生态补偿主体，按照补偿实施标准，制定可行的补偿制度，维护全体民众的利益，确保利益平衡，以减少生态受损方的经济损失。一方面，要建立扶贫开发协同机制。要求在落实生态补偿制度过程中，明确生态补偿主体、客体所承担的职责，需要当地政府发挥主体作用，加强财政资金投入，建设重点功能区，完善生态保护基础设施，重点解决农业种植环境破坏、重工业生产污染等问题。同时要求社会组织共同参与生态环境保护工程建设，促进地区生态经济可持续发展，维护生态环境、经济、人口之间的平衡，为生态补偿制度的落实打好基础。另一方面，要完善生态补偿绩效奖励机制。要求省市政府依据地方生态环境及生态经济发展的实际情况，发布符合生态建设的补偿条例，在明确生态补偿主客体责任的基础上，优化考核奖励体系，将生态补偿工作落到实处，促进生态建设发展。

（二）完善生态税收及相关制度

生态税收是构成生态补偿法律制度的重要组成元素，主要是指以正规手段及途径征收用于生态环境保护和生态建设的费用，以征收生态税的方式，减少环境污染问题。加大生态污染税征收力度，能够对生产企业起到一定的约束作用，将生产活动中产生的环境污染降到最低。要发挥生态税收的作用，就需要地方政府完善税收政策，结合生态环境污染程度及生态建设的具体情况，制定统一的征税标准，征收相应的环境污染税，降低环境污染率。[3]还应健全生态税收体系，不断改革和完善生态税收制度，将森林资源、土地资源、水资源等纳入生态税征收范围，通过扩大生态税征收范围，进一步提高生态税收效果，为生态建设提供保障。

（三）创新生态补偿市场化模式

生态补偿法律制度包括生态税收制度、资源税制度、补偿基金制度等，健全和完善生态补偿法律制度能够弥补现存法律制度不足，达到维护经济建设与生态保护兼顾发展的目的。在具体实施中，要结合市场经济发展趋势及生态建设趋向进行全面分析，制定符合地区发展要求的生态补偿法律制度，不断创新生态补偿方式，优化生态补偿市场化模式，寻找生态补偿及生态建设发展的新契机。一方面，要创新生态补偿方法，可以从转变地方经济增值方式入手，将生态建设与相关产业相结合，大力发展地方特色产业，如林业产业、生态旅游产业等，促进产业发展要素融合，提高生态建设地区经济发展水平，为生态补偿工作及生态建设创造发展空间。另一方面，要构建市场化模式，明确资源使用权范围及排污权交易界限，促进生态资本化、市场化，加快推进生态建设。

（四）建立生态建设投资融资体制

在推进生态建设及生态补偿工作中，要求地方政府发挥主导作用，注重生态建设和环境保护，加大生态补偿财政资金投入力度，为生态补偿工作开展提供充足的资金。但仅依靠政府拨款，可能会出现财政紧缩情况，需要政府积极引导社会各组织参与生态补偿投资融资，秉承“谁投资、谁获益”以及“政府投入为主，社会团体投资为辅”的原则，鼓励全员参与，以获得更多的生态补偿资金。一方面，应做好生态补偿投资融资宣传工作，运用信息技术建立网络宣传平台，利用平台发布与生态补偿投资融资的相关信息，使更多人了解生态补偿工作内容及投资融资优势，吸引社会参与。另一方面，要扩展生态补偿投资融资渠道，可以通过推行国债资金、银行借贷或者中小企业投资开发新项目等形式，开创新的投资融资路径，形成多元化投资融资格局，保证生态补偿工作顺利进行。[4]

（五）加大科学技术研发投入力度

地方政府加快推进生态建设，必须做好生态补偿工作，构建规范化的生态补偿体系，完善生态补偿机制，将生态补偿纳入法律范围，为生态补偿及生态建设提供法律保障。而实现生态补偿的最大化效用，要求注重科学技术的应用，积极引进先进的环境污染治理与生态系统功能恢复技术，加大生态建设和环境保护技术研发力度，将科学技术合理应用于生态建设中，通过新能源技术、环境监测技术等新技术的应用，提高环境保护及生态建设效果，为生态补偿工作打好基础。同时，完善生态补偿法律制度，应注重理论的指导，依据生态环境保护标准，利用现代信息技术进行环境监测，分析环境污染问题以及生态资源消耗量，及时采取相应的补偿措施，发挥生态补偿效用，推动生态建设持续化发展。

（六）加强生态补偿制度立法管理

生态补偿及项目建设工作开展需要建立科学合理的制度，以法律制度作为生态建设保障，能够避免许多不必要的问题。现阶段完善生态补偿法律制度应从立法环节入手，尽快修订地方生态项目开发及重点工程建设相关法律条例，将生态补偿和环境污染治理纳入法律范围内，确保生态补偿及生态建设工作有法可依。而加强生态立法，应重点把握两个立法原则：一是要坚持生态补偿权利义务原则。以“生态污染者承担责任、投资受益者补偿、生态养护者受益”为生态补偿权责衡量标准，明确生态补偿主客体所享受的利益及应承担的责任，强化生态补偿效果；二是要坚持可持续发展原则。贯彻落实可持续发展理念，把地区经济发展与生态保护联系起来，在推进地方经济建设的同时，做好生态环境保护和污染治理工作，将生态补偿列入立法管理范围，促进生态补偿向科学化、制度化方向发展。[5]

四、结语

生态补偿制度是生态功能区建设的重要保障，通过建立和完善生态补偿制度，约束生态环境消费，可避免过度开发造成生态破坏和环境污染等问题。为了激励生态保护行为，国家及政府有关部门一方面可结合生态补偿中存在的问题，进一步完善生态补偿法律制度，明确生态补偿主体职责，按照生态补偿标准，建立生态税收制度；另一方面依据生态经济发展趋势，不断创新生态补偿方法，加大科技研发投入，构建生态建设投资融资体制，扩展生态补偿融资渠道。通过加强生态补偿立法管理，保证立法的科学性和合理性，可推进生态补偿制度化发展。