论我国环境公益诉讼制度的完善

张 梅 张笑天

（西安工程大学，陕西 西安710600）

一、公益诉讼制度概述

公益诉讼在古罗马时代产生，经过多年发展日渐成熟，一些学者也会把公益诉讼命名为罚金诉讼抑或者是民众诉讼。对于什么是公益诉讼，至今主要存在两类观点：一是被称之为“救济对象广义说”，认为公益诉讼是一种对于损害国家利益、社会利益、他人利益的违法行为，相关人员和一些不相干但是有能力帮助的组织和机关，可以把违法者告上法庭，给予其应当的惩罚的活动。第二种是被称之为“救济对象狭义说”，提倡“对能够提起公益诉讼的人的范围，应当缩小解释，就只能由受到案件行为影响的人去起诉违法者”的想法。

笔者认为，公益诉讼，是指特定的国家机关和相关的社会团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的一种诉讼活动。即，公益诉讼是一种活动，一种由一些人或者是组织或者是机关提起、由法院审理的关于损害了国家利益、集体利益、他人利益的违法行为的活动。

二、环境公益诉讼概述

（一）环境公益诉讼的内涵

环境公益诉讼就是指一种特殊的公益诉讼。可由案外人提起公益诉讼，照此来说，环境公益诉讼其实就是一种可以由案外人不服某些破坏环境、污染环境行为欲以法律给予其制裁的活动。

本文中所谓的环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。一些违法者无视法律，法律就要制裁他，让其合法开展经济活动。

（二）环境公益诉讼的特点

环境公益诉讼有着和公益诉讼相同的特点，也有其自身独特的特点：1.环境公益诉讼发生的原因是多样的，无法完全列举的；2.目的上有公益性，但主要是为维护弱势群体的利益；3.诉讼对象多元，身份不一定；4.对环境案件的调查，要求技术性；5.提起的主体不是一定的，不要求必须是与案件有直接关系的人。

（三）完善环境公益诉讼制度的意义

1.紧跟时代主题，提高公民的环保意识，保护环境。全球的环境问题凸显，随着人们思想上的转变，渐渐地意识到周围环境对人类的影响，开始采取措施去保护它。

2.有利于国家利用强制力去保护环境，追究环境污染者的责任。单独的事实行为专靠其自身的力量很难得到完整的保护，总是需要有外力去辅助的。

三、我国环境公益诉讼制度现状

（一）检察机关在环境公益诉讼制度中的角色

早在20世纪90年代，就赋予了检察机关作为公益诉讼人提起公益诉讼的权力。现今在行政公益诉讼中只保留了一个提起主体，那就是检察机关，别的个人和组织都无权提起行政公益诉讼。检察机关活跃于民事领域中。根据最新的民事诉讼法法条，检察机关可以“支持起诉”。

检察机关参与环境公益诉讼的诉讼制度的价值：1.有利于在没有确定的案件直接利害关系人时，或者是在利害关系人不能在短时间内被确认的情况下，能够更好地维护国家和社会的公共利益；2.有助于让公众树立起生态权和环境权理念，把保护公共的环境利益落到实处；3.支持相对弱势的人，相信法律，使用法律保护合法权利；4.督促有关行政机关依法履行法定职责，维护公共利益。

（二）法律实践中环境保护组织的优势

民事诉讼法最新版赋予了社会性团体组织一定的权利，给予社会团体环境公益诉讼原告资格，具有独特的优势：1.具有广泛的群众基础；2.公益性，这种环境保护组织提起环境公益诉讼时，和检察机关一样，也是带有一定的公益性的；3.具有一定的技术性；4.具有耐心，社会性的社团组织具有一定的积极性，会很有耐心地研究下去、调查下去、追究下去，直至查清事实。

（三）环境公益诉讼制度现存的问题

1.立法上的不足。立法上无刑事环境公益诉讼的立法依据，为了公共利益，申请赔偿也是有可取之处的，法律法规在此问题上诚待探索。

2.关于原被告的当事人适格问题还没有足够完善。被告方面，涉及两个问题：一是对相关组织要不要设置相应的地域限制，即所确定的相关人员、组织是不是必须是检察机关所管辖的地区内？二是，如若检察机关在对环境问题进行监督时，有多个主体都与具体环境问题有关系，就会出现所谓的“九龙治水”的现象，检察机关是否有权或者是否应该一并监督？

3.检察建议被采纳的标准不明确。在行政诉讼中，如何鉴定行政部门是否履行了其职责，时间又是多长？如何确定行政机关采取了检察建议？以上现象法律法规没有具体明确，所以导致现实中，检察机关在收到行政机关的回复后，就认为其已经采纳，即不对其再行监督。

4.民众的参与度仍然较低。最新的环境法明文规定，公民、法人以及其他的社会组织有权利就各类违法破坏环境的行为向有关机关举报，但是现实生活中，公民的参与度低，这样会错过调查取证的最佳机会。

5.调查搜集证据难度大。首先是证据搜查方面的一些障碍，当原告是社会性团体时，势力比较弱，所以在诉讼中收集证据是比较困难的；其次是行政公益诉讼中，检察机关未被赋予调查核实证据的权力，在民事环境公益诉讼中，检察机关有一定的调查核实权，但非常弱。

四、关于完善我国环境公益诉讼制度的构想

结合我国现阶段环境公益诉讼制度存在的问题，经过对国外相关文献的研究，本文提出以下几点完善环境公益诉讼制度的设想：

（一）立法的完善

结合我国检察机关环境公益诉讼法律实践，以及外国发展情况，可以对这几个方面加以改善：1.在法律中给予环境公益诉讼一个明确的地位，解决法律分散的现象。明确赋予检察机关一些职权，可以压制不法行政机关和组织，更好地实行环境公益诉讼。2.将环境权写入法律，确立公民享有一个适宜的生活环境的权利。3.组织或者是机关有权力在环境公益诉讼里提出生态损害赔偿请求，以前只能要求直接的、现实的、限于私人的损害，并不包括生态系统的损害，因为其不属于个人财产而属于公共财产。

（二）对于原被告的限制

对于原被告，要扩大原告的资格，柏拉图的《法律篇》曾说过：“法律的基本意图是让公民尽可能地愉悦。”此外，明确检察机关诉讼地位也是很有必要的。不要把检察机关对不法行为的监督权力跟自己参加环境公益诉讼可以实施的行政权力相交叉，也要适当地保护好被告方的诉讼权利和有保护意义的法益。

（三）明确检察建议采纳标准和时限问题

至于如何确定检察建议被采纳的标准，本文认为，应当要求符合以下几个条件：首先，行政机关在接收到检察建议之后，向检察机关提交采纳的书面的回复；其次，相关机构依照建议内容做出了行为，完成它所承担的任务；最后，除非恢复了原状，不然就需要连续地监督下去。不符合上述三个条件，检察机关就保留有提起环境公益诉讼的权力。明确解读检察建议被采纳的时限和标准问题，就“检察建议确切被采纳所需时间的一个月”的具体含义还要进一步阐释清楚，它说的是相关主体作出恢复原状、赔礼道歉、补偿损失的时间，还是指达到的效果实现的期限?应当通过相关的法律法规或者司法解释予以明确。本文认为，如果把它规定为行政机关采取措施积极有效地实现限期，实为不妥。因为有的行为的效果并不能在短时间里立即体现出来，以恢复被污染的上游河水问题为例，并不是说，责令相关的组织或者行政机关，在接到检察建议之后立即采取措施，一个月内就能够恢复到未被污染的原状。本文认为这一个月的期限应当规定为有关组织和行政机关在接收到检察建议后，采取积极的措施的期限。按照此规定，如果有关的组织或者行政机关没有在一个月内积极地采取措施，而是在超过一个月后才履行的，就是立刻就能达到效果，也是属于违法的。

（四）加大宣传力度呼吁公众参与环境保护

首先，要利用好网络交流平台，定期发布一些国家新出法律、法院判决的指导案例，案件的成立标准等内容。其次，采取一些网络真人秀节目进行环境公益诉讼知识问答、辩论大赛等。最后，在调查证据的时候，可以采取一些奖励措施，提高公众的积极性。

（五）积极探索各种搜索证据的手段

为了更好地搜索证据，可以探索以下的方式：1.可以赋予检察机关一定的实质的调查核实证据的权力，在某些行政机关或者违法者不积极配合时，检察机关就能够压制他们，让环境公益诉讼正常进行；2.一定要加大收集各种信息的力度，利用平台知晓具体的损害结果，在必要的时候，可以通过悬赏广告的方式来对相关人给予一定的奖励；3.建立证据调查委员会，其调查的材料可作为证据进入审判活动。

五、结语

环境公益诉讼制度在我国还有较大的发展空间，笔者希望通过每一个国民的努力，更好地完善它，让它发挥出作用，为我国的环境事业做贡献。相信在不久的将来，我国的环境公益诉讼制度会日趋成熟。