高校突发事件协同治理机制研究

钟雪

（重庆市高校维护稳定研究咨政中心，西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120）

当前，我国正处于社会转型发展的关键期，各类社会矛盾不断涌现，高校中各种新问题、新矛盾、新情况日益凸显，治理安全问题、公共卫生问题、自然灾害问题、大学生心理健康问题和学校管理问题等引发的高校突发事件频发[1]。党的十九大深入阐述了国家总体安全观的重大意义，国家总体安全观机制设计的完善，为高校突发事件协同治理提供了政治保障与政策支持。党的十九届四中全会进一步强调“着力抓好发展和安全两件大事”。高校作为社会系统重要组成部分，承担着向社会输送人才、承载家庭希望、实现个人志向的重任，是实现社会稳定和发展的要件。

然而，高校突发事件的发生往往与社会突发事件、社会危机事件息息相关，社会系统越复杂，系统协调的要求越高，协同效应就越显著[2]。仅仅依靠高校单方面的力量难以有效应对高校突发事件，迫切需要政府部门、上级教育部门、新闻媒体、社会公众等多元主体共同参与到高校突发事件的应急处理中来。本文以高校突发事件协同治理的内涵与外延为切入点，深入探究高校突发事件的现状与困境，构建高校突发事件协同治理机制，以促进社会和谐稳定和长效发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、高校突发事件协同治理的含义

（一）协同治理的含义

高校作为突发事件协同治理的主体之一，要明晰高校突发事件协同治理的含义，首先需要明确协同治理的含义。目前，理论界关于协同治理的内涵众说纷纭，尚无统一定论，具体而言：一是将协同治理视为协同理论与治理理论的融合发展[3]，处于同一治理网络中的多元主体不仅统一了工具理性与价值理性[4]，还共同承担着利益与风险；二是直接运用国际组织的定义，联合国全球治理委员会将协同治理定义为各种公私机构、个体共同管理一定事务的协调合作，以实现解决事项的目标[5]。因此，本文在承接前人研究的基础上，将协同治理定义为政府等行政组织与高校群体、社会公众等多元行动主体，在同一治理网络内为实现对某一特定公共事务的共同管理，通过协调、会商、合作等形式，形成有序的治理结构。

协同治理具有以下特征：（1）行动一致性，多元行动主体在共同目标的引导下同步展开治理行动，保证行动的协调一致；（2）要素互补性，多元行动主体在资源等要素之间进行协调和匹配，实现资源的互相补足；（3）行为程序性，协同多元行动主体在行为行动方面的有序，这是防止资源浪费和组织内耗的前提；（4）过程动态性，协同多元行动主体在行动过程中依据治理过程适时灵活调整行为，降低因权责关系模糊而削弱治理成效的可能性。

（二）高校突发事件协同治理的含义

突发事件主要包含“突发”和“事件”两个层面，主要体现在发生时间与影响程度两个方面。“突发”体现事件发生的突然性、无征兆、难以识别等特征。同时，这类“事件”与一般“事件”不同，是可能对社会造成危害并且产生不良影响，需要及时解决的事件。突发事件具有发生时机的不可预见性、引发因素的偶然性、发生原因的多样性、发展过程的失衡性、事件结果的危害性等特征。高校突发事件即突然发生在高校内部或间接影响高校的、可能造成校园危害和社会危害、具有一定的不良影响，需要及时采取有效措施应对的事件。

因此，高校突发事件协同治理指的是政府行政组织、高校和师生群体等构成的多元行动主体，通过协调、合作、会商的方式参与到治理过程中，最大限度的减少高校突发事件给社会和高校造成的损害。

二、高校突发事件协同治理面临的现状和困境

近年来，翟天临“知网是什么”引发的学术腐败争议、博士研究生跳楼引发的学生心理问题讨论和高校实验室爆炸导致的安全事故等高校突发事件时有发生。这类事件的诱因往往不是单一的，是多方面共同作用的结果，并且朝向复合型矛盾发展，解决难度不断加大。当多种高校突发事件交织在一起时，高校、政府部门、上级教育部门、新闻媒体、社会公众等资源难以及时有效利用，导致高校突发事件协同治理面临以下困境：

（一）法律法规不完善，多元行动主体权责关系模糊

目前国家层面已出台系列关于突发事件的法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）和《教育重大突发事件专项督导暂行办法》（2014），以及地方层面发布的《湖北教育系统突发公共事件应急预案》（2006）和《苏州市教育系统突发公共事件总体应急预案》（2013）等制度文件，但尚未有专门针对校园、高校突发事件的法律法规[6]。因此，全国各大高校基本上处于以《中华人民共和国突发事件应对法》为指挥杆，依据具体校情、市情、省情而制定的规章制度办事的现状。高校与政府部门、社会组织、公众以及社会媒体等多元行动主体，在处理高校突发事件时，存在目标不一、标准不一、程序不一等各行其是的问题。因权责不清导致高校突发事件协同治理多元行动主体间推诿扯皮，不仅会打击行动主体积极参与协同治理的积极性，还会造成资源内耗、效率低下。

（二）高校突发事件管理体系不健全，多元行动主体关系松散

首先，高校自身的关系所构成的内环境，包括纵向与横向的权力配置和机构设置。当高校突发事件发生时，往往是针对突发事件成立由相关领导作为召集人，牵头下级相关职能部门临时组成应急小组处理高校突发事件，但同时也存在以下问题：（1）工作内容、工作程序、小组成员的随意性导致协同效率低下；（2）未对突发事件进行预先研判分析，贻误及时有效应对突发事件的最佳时机；（3）时间成本、人力成本、财力成本等损耗严重，导致应对突发事件的总成本增加。

其次，高校与其他多元行动主体的关系所构成的外环境，具体而言是与政府部门、新闻媒体、社会公众等进行协同合作。但是被称为“象牙塔”的高校，往往缺乏与其他行动主体主动协作、有效沟通的意识，虽然社会经济的发展、信息技术的变化、沟通媒介的增多使各行动主体之间的协同合作有所增加，但高校与其他行动主体之间始终处于“自成一体”的孤岛状态：（1）高校与政府部门之间的问题，致使相关政府部门难以及时给予高校以人力、物力和财力支持，甚至可能因信息不畅导致高校突发事件的危害性和危机性升级，造成不可逆的不良社会影响；（2）高校与新闻媒体之间的问题，新闻媒体对高校了解不够、层次不深、范围不广，使其对突发事件的新闻报道有失偏颇，甚至夸大突发事件的严重程度，转变舆论走向、引发舆论危机，影响高校突发事件处理的进度和效度、损害高校名誉；（3）高校与社会公众之间的问题，一般而言，个体对高校突发事件的评价是主观且单一的，但当这种认知形成共识，经过量的积累上升到社会公众的普遍认识时，就会产生极大的破坏效果。倘若高校处理突发事件不当或因社会公众认知错误，都有可能导致社会公众与高校关系紧张，甚至采取具体行动损害学校的硬件设施与软件形象，尤其是突发事件的利益相关人。

（三）高校突发事件信息交流机制欠缺，信息交流闭塞

高校突发事件信息交流机制指高校和政府部门等多元行动主体，在解决高校突发事件发生前的行为预防信息交流、事件发生后的处理过程信息交流以及事件发生后的总结部署信息交流。但在现实中，我国大部分高校突发事件信息交流机制仍然处于行动主体单一、交流空间封闭、信息交流滞后的突发事件应对体系框架下，未能形成多元行动主体互相合作的联动机制。一是各行动主体间处于信息孤岛状态，信息交流、行动过程、行为交流等都处于碎片化状态，导致政府行政组织和高校等多元行动主体面临突发事件时，协同治理效率低下，效果不佳。二是多元行动主体间的信息交流意识薄弱，导致各行动主体尤其是高校在面对校园突发事件时，不能根据既有信息、通过信息资源交流做出合理化的决策，多元行动主体间沟通交流不畅，弱化高校突发事件协同治理能力。高校突发事件的发生看似偶然，实则具有一定的必然性，即多渠道、多方式、多迹象表明高校突发事件发生的可能性，能否及时捕获、分析、研判、利用这些信息可减轻或防止高校突发事件的发生。

（四）高校突发事件危机预警机制落后，防范工作不到位

危机预警是危机管理的第一步，旨在危机萌芽时就将其消弭在胚胎之中[7]。高校突发事件危机预警机制也是处理高校突发事件的第一步，使高校突发事件防范于未然，有利于提高处理高校突发事件的效率和效能，将高校突发事件所造成的损失降到最低。但是目前高校突发事件危机预警机制尚不健全，多元行动主体往往是在突发事件发生后才采取行动，主要体现在以下三个方面：一是信息收集和信息预测体系不健全。信息收集是危机预警工作的第一步，也是做好高校突发事件协同治理的前提。只有将收集而来的信息进行有效识别、仔细评估、精准预测后，才可能得出准确的判断结论[8]。二是高校应急管理机构设置不健全和功能不完善。大多数高校虽已建立突发事件预防处理机构，但其运行和作用只在高校突发事件发生后。三是高校提前干预的手段和预防措施不足。高校突发事件发生时，多由辅导员采取提前干预手段和措施，学生进行自我干预的情况较少，致使提前干预的效果减弱。

三、完善高校突发事件协同治理机制的路径

高校占据高校突发事件协同治理多元行动主体的中心地位，要求其不断提高应急管理能力、危机预警能力和危机治理能力。同时也对政府部门、上级教育部门、新闻媒体、社会公众等多元行动主体提出了新要求和新期许。多元行动主体各取所长、相互协作、互相沟通交流是促进解决高校突发事件的题中要义。

（一）完善法律法规，推进高校突发事件协同治理法治化

第一，完善高校突发事件协同治理的法律法规。一是国家层面应出台专门针对高校突发事件的法律法规，对突发事件协同治理予以硬性约束，实现从主体协调、合作精神的软约束转变为法律规制的硬约束。二是教育部等国家部委依据国家层面上位法，制定操作性更强、细则更完善的文件条例，使突发事件协同治理既有上位法的强力支持，也有文件条例的细化实施。三是高校本身依据法律法规和文件条例，制定符合本校情况的规章制度，使高校突发事件协同治理有序进行、合理解决、有法可依。

第二，健全高校突发事件协同治理的规章制度。一是健全与高校突发事件相关的规章制度，在《突发事件应对法》等国家法律法规的基础上，对高校突发事件多元行动主体的权责内容、处理细则、责任追究等进行进一步的细化完善，使高校突发事件协同治理更具可操性和可行性。二是加强对部门规章、行政法规、制度条例的整合，使高校突发事件协同治理过程能严格保障各多元行动主体的权利、责任与义务，确保权责匹配。三是建立高校突发事件事后协商解决平台，目的是保障师生与利益相关者的合法权益，使其诉求依法得到合理有效解决。

（二）健全组织体系，推动高校突发事件协同治理制度化

第一，建立高校突发事件应急处理领导小组，实现应急管理的协调处置。加强认识，将应急管理提至与学校日常管理同等重要的位置，把突发事件应急处理作为一项常态化的工作机制来贯彻运行，成立常规化的高校突发事件处理小组。总结提炼高校突发事件协同治理的实践经验，据此完善设立相关的规章制度，如建立健全激励机制和责任制度激发多元行动主体参与高校突发事件协同治理的积极性。

第二，成立协同治理的二级危机管理小组，实现应急管理的有效预警。必须加强校内各部门应急工作的统筹协调，增强部门之间的协调联动，打破部门之间的信息壁垒。可参照高校党政联席会议制度安排，由召集人与主要召集人牵头负责、成员部门针对其职能专门解决某一部分的问题，使多元行动主体之间通过联席会议，实现由“背靠背”向“面对面”的改变，加强信息资源交流，促进组织体系由单一向多元的发展。

（三）健全信息交流机制，促进高校突发事件协同治理透明化

第一，及时向相关政府部门报告，获取协同支持。政府部门不仅是高校突发事件协同治理的行动主体之一，也是高校资金的主要来源之一。高校突发事件发生后，高校及时向政府部门和上级教育部门报告突发事件的应对和处理情况，不仅有利于增强多元行动主体间的信息沟通，还有利于向政府部门寻求财力物力方面的支持和指导，为解决高校突发事件获取时间和资源，促进高校突发事件的有效解决。

第二，积极向社会公众告知处理措施与进度，减少协同阻力。社会公众的意见具有极强的可煽动性，若不积极恰当处理高校突发事件并向社会公众告知，大众意见极有可能发展为具有破坏性的社会舆论。这要求高校作为协同治理的中心，应在突发事件发生时及时报告处理，向政府部门和上级教育部门汇报事件，听取其推动事件解决的指导性意见，同时，向社会公众及时告知处理措施和处理进度，加强对社会公众，尤其是相关利益人员的信息交流、情绪安抚和舆论处理等工作。

第三，主动与新闻媒体建立良好关系，增强协同动力。新闻媒体是社会舆论的传播者和证明者，尤其是具有影响力的官方权威性媒体，对引导社会舆论朝向促进高校突发事件协同治理的方向发展具有关键作用。这要求高校在处理与新闻媒体的关系时要做到“瞻前顾后”。一是在高校突发事件发生前，要维护与新闻媒体的关系。在日常工作中，注意与新闻媒体建立良好的合作关系，加强沟通与合作。二是在高校突发事件发生后，及时与媒体取得联系，保持信息源的纯洁性，降低信息的可伪性。另一方面，新闻媒体也应具备责任意识，承担社会责任，对高校突发事件进行正确地报道，不盲从、不夸大、不偏信，坚持职业操守，如实及时向社会公众报道高校突发事件的发展情况和处理状态。

（四）完善危机预警机制，促进高校突发事件协同治理规范化

第一，健全预警组织体系，奠定高校突发事件协同治理的管理基础。针对我国高校既有的管理体系，可从学校、学院、学生建立预警组织体系，即由高校党委副书记、学生工作处负责人等成立突发事件领导小组，由院系党委副书记和辅导员等组成突发事件管理小组，由宿舍网格化管理的各级管理员构成信息收集小组，对学生心理健康、人际关系稳定和学习就业情况等与高校突发事件相关的校内信息进行定时收集、组织分析、理性评估、采取措施和提前干预，奠定高校突发事件协同治理的管理基础和信息积累。

第二，完善信息获取体系，强化高校突发事件协同治理的信息基础。信息的收集沟通与协调交流是强化高校突发事件协同治理的基础和保障，也是高校突发事件预警机制的第一步。一方面，学校层面要对国内外重大敏感的经济、政治、社会问题进行重点监测和信息收集，防止其成为高校突发事件的诱因，准确了解学生的心理健康状况，及时进行心理干预。另一方面，学院层面要建立健全以高校突发事件协同管理小组为主导的信息获取体系，主要包括辅导员的日常思想政治工作，学生干部的信息收集工作以及对贫困生、感情受挫等学生的关注。

第三，建立提前干预体系，提升高校突发事件协同治理的干预能力。一是要求高校及时反应、快速联动。高校突发事件的性质决定其具有相当的紧迫性、危害性和危急性，要求高校必须基于已有的信息资源、组织资源和行动资源等，针对突发事件快速协同多元行动主体快速做出干预预案，采取行动化解高校突发事件，抢占高校突发事件协同治理的最佳时机。二是无论在高校突发事件发生前还是发生后，都要求协同治理的多元行动主体加强多向的沟通协调，而非以往一对一，从上至下或从下往上的单向沟通。高校突发事件影响程度的严重性和利益关联者的多元性，要求提前干预沟通不仅是高校与各部门、师生的内部沟通，还是与政府部门、上级教育部门、新闻媒体、社会公众、利益相关者的外部沟通。