铁路客运专业规章制度体系优化研究

王宇嘉，贾永刚，廉文彬，郑 铎，牟宏基

WANG Yujia1, JIA Yonggang1, LIAN Wenbin2, ZHENG Duo2, MU Hongji2

（1.中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081；2.中国国家铁路集团有限 公司 客运部，北京 100844)

0引言

随着新型铁路客运产品的逐渐丰富、旅客对客运服务质量要求的提高，以及高速铁路运营整体“走出去”等，对铁路客运管理提出了更高要求。铁路客运规章制度作为客运管理的基础支撑，其管理体系直接影响了客运管理水平的提升。目前我国铁路客运规章制度已经积累了一定的管理经验，但在适应大量新的设备环境、运营管理环境方面仍有较大的提升空间。目前铁路客运专业规章制度管理体系较为繁杂，体系结构及分类方式等方面仍存在优化空间；随着客运组织、售票组织、行邮组织等方面的变化，部分规章文电内容已不适用现场实际，需要进行修订、合并或废止。

国内很多学者对铁路技术规章体系进行研究，孙玉明[1]针对铁路技术规章体系亟需优化完善的主要问题，提出完善铁路技术规章管理体系、开展技术规章清理工作、健全技术规章管理运行机制等建议；韩富强[2]分析铁路技术规章体系现状与面临的形势，从完善技术规章体系结构、设计规章基本目录与规范编制等方面提出规章管理基础建设分析；贾永刚[3]建立包括“层级、类型、专业、技术设备、技术作业、适用线路”的六维技术规章体系分析模型。以上学者的研究成果为铁路技术规章管理提供了理论及策略支持，但针对客运专业规章制度体系的分析及研究仍较为缺失。因此，应对铁路客运专业规章制度体系进行优化，为编制客运专业规章制度制修订规划、提升客运管理水平提供支撑。

1铁路客运专业规章制度体系现状

1.1 客运规章制度体系范畴

为构建客运规章制度体系，需先明确体系内所包含的规章制度范畴。目前铁路客运规章制度主要包含法律法规、标准规范、技术规章、客运专业制度及其他规范性文电4 大类别。

（1）法律法规。指与铁路客运相关的中华人民共和国现行有效的法律、行政法规、司法解释、地方法规、地方规章、部门规章及其他规范性文件，以及对于该等法律法规的不时修改和补充[4]。广义上讲，法律泛指一切规范性文件；狭义上讲，仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件。铁路客运规章制度中的法律法规是指广义上的法律法规，主要从宏观层面规定了铁路运输经营、权利义务、责任划分、合同履行、安全管理、处罚赔偿、价格管理等方面的原则性规定，是各铁路企业制定相关规章制度的基础依据。

（2）标准规范。铁路标准按协调统一的事项分为工作标准、管理标准和技术标准[5]。工作标准主要是对部门、岗位等职责及工作质量规定的相应标准，主要包括作业指南(工法)、操作规程、作业指导书、作业要点等；管理标准主要是对生产、经营等管理工作规定的相应标准，是关于某项管理工作的内容、职责范围、程序和方法的统一规定；铁路技术标准由建设标准和产品标准组成，包括国家标准、行业标准和企业标准、标准性技术文件等，客运专业技术标准大多针对客运设备设施、各类客运系统、客运车站通用标识及设备等作出规定。

（3）技术规章。铁路技术规章是指铁路技术设备(固定设备和移动设备)完成施工或制造且交付运营后，涉及行车组织(包括行车安全措施、非正常行车及故障处置办法等)和信号显示及技术设备的运用、管理、维修等方面的规章制度[6]。经过多年的规范化管理，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)铁路技术规章已形成以《铁路技术管理规程》为基本规章，各专业技术规章为细化补充的管理体系，其中客运专业技术规章仅有2 项[7]，数量较少。

（4）客运专业制度及其他规范性文电。除上述规章制度外，国铁集团客运部还发布了大量的客运专业制度及其他规范性文电，此类规章制度在铁路客运专业规章制度中占比最大、数量最多，包含文件、电报、函、通话记录等多种公文形式。

铁路客运规章制度体系范畴如图1 所示。

1.2 客运规章制度数量统计

截至2018 年底，国铁集团层级有效客运专业规章制度共576 项，从发布形式、发布年份2 个维度对其进行统计分析。

（1）按发布形式统计。国铁集团客运规章发布形式可以分为法律法规、标准规范、技术规章、客运专业制度及其他规范性文电(含国铁集团文件、电报、函、通话记录等)。国铁集团客运规章制度发布形式统计如表1 所示。

图1 铁路客运规章制度体系研究范畴Fig.1 Research scope of railway passenger transport rules and regulations

表1 国铁集团客运规章制度发布形式统计Tab.1 Statistics of passenger transport rules and regulations issued by CR

国铁集团客运专业规章制度发布形式中数量最多的为国铁集团及其部门电报。铁路电报是公文的一种形式，在处理紧急公务时使用，其起草、会签、核稿、签发均须执行文件制发程序，由主办部门负责编号、管理和归档。铁路电报虽有明确的管理机制，但其规范性较技术规章等文件要弱。

（2）按发布年份统计。按照规章制度的发布年份，将国铁集团客运专业规章制度每隔5 年进行数量统计。国铁集团客运规章制度发布年份统计如 表2 所示。

随着高速铁路的不断发展、客运产品的丰富多样、客运组织的不断完善，国铁集团客运专业规章制度发布数量呈逐年递增的趋势。基于铁路第6次大提速、高速铁路投入运营等背景下，从2007年后铁路客运专业规章制度数量增长速度加剧，由于多数规章制度清理废止不及时，导致客运专业规章制度总数量较多。

表2 国铁集团客运规章制度发布年份统计Tab.2 Statistics of release year of passenger transport rules and regulations of CR

1.3 存在问题

（1）规章制度数量较多，内容较为分散，规范性有待提高，日常管理难度较大。截至2018 年底，共梳理国铁集团层级客运专业规章制度共576 项，规章制度数量多，规章制度中存在大量电报、通话记录、函等，内容较为分散。国铁集团客运专业部分对同一事项的规定分散于多个规章制度中，如关于实名制核验有关事宜，共制定了《关于推广应用铁路自助实名制核验闸机有关事项的通知》(铁总客电[2018] 48 号)、《中国铁路总公司关于印发旅客声明丢失实名制车票挂失补办流程的通知》(铁总运[2016] 267 号)等9项规章制度，内容较为分散。电报、函及通话记录的规范性较技术规章等文件要弱，缺少规章制定依据、适用范围、有效期限、相关废止文电等要素，客运专业规章制度整体规范性有待提升。由于原铁道部改革为国铁集团和国家铁路局之后，国铁集团对原铁道部发布的部分规章制度无废止权限，增加规章制度管理难度。

（2）缺乏专业类别设计，分类体系不够清晰。目前国铁集团客运规章制度无明确分类体系，为便于录入规章制度管理信息系统，仅在系统中将规章制度分为客运服务、行包邮运、运营安全、运输组织、设备备品、动车管理等27 类，此分类体系较为繁杂，且类别之间存在交叉，使得规章分类难以界定，分类体系不清晰。

（3）规章清理修订不够及时，未定期公布有效/ 失效规章目录。历年来，客运专业规章未形成固定的制修订及发布流程，缺乏规章制度的动态管理机制，未定期公布有效及失效的规章制度目录，部分规章制度虽已在相关规章中明确废止，但由于数量多，且临时文件未注明有效期，导致部分不适用现场实际的规章制度仍在执行。

2铁路客运规章制度体系优化目标与方法

2.1 优化目标及原则

铁路客运专业规章制度管理体系优化的总体目标是构建“层次清晰、结构合理、数量可控、管理规范”的规章制度体系。其中，层次清晰是明确各层级客运专业规章制度管理部门的职责分工，合理界定国铁集团、铁路局集团公司、站段的客运专业规章制度管理范围；结构合理是研究分析客运专业规章制度管理范畴，科学划分客运专业规章制度的类别；数量可控是研究分析各客运专业规章制度间关联状况，结合客运生产组织需要，合理确定铁路客运专业规章制度的数量；管理规范是研究分析不同类别客运专业规章制度的主要内容、体系结构，将同类型的规章制度整合清理，提升管理规范性。

优化原则如下。

（1）全面性。国铁集团客运规章制度管理体系不是单个规章制度简单的集合，它是各个规章制度按照同一个目的，根据一定的规则行动的集合体，它以整体的观念协调各个单项规章制度之间的联系，使得规章制度管理体系整体功能最优，产生最佳的系统效应。

（2）科学性。规章制度体系的构建，要做到规章制度之间层次合理、分明，各层次之间相互关联、相互补充。同时规章制度的内容、术语也要与铁路行业法律、法规、标准、规范等协调一致，避免规章制度的重复、交叉和矛盾等问题，为细化管理预留空间。既发挥设备能力，又能高效地进行客运、售票、行邮等组织，保证旅客和设备的安全，实现铁路客运服务质量的不断提高。

（3）可行性。铁路客运专业规章制度管理体系涵盖的规章制度种类多、数量多。而铁路客运体系庞大，人员众多，设备多、业务环节多，需要通过严谨规范的生产组织，才能实现客运生产的安全和效率。如果客运规章制度出现规定错误、矛盾或内容模糊等问题，都有可能使现场工作无所适从，甚至危及旅客人身及财产安全。

（4）指导性。通过铁路客运专业规章制度管理体系，能发现规章制度间的重复、交叉与矛盾，指导规章制度的制订、修订，优化合并、查漏补缺。一方面客运专业规章制度要对客运各作业人员日常客运生产做指导和规范；另一方面，也要对可能出现的新情况和新问题有一定的指导性。

（5）前瞻性。在总体架构相对稳定的前提下，客运专业规章制度管理体系应随着时间的推移逐渐变化、发展和更新，这就要求所构建的规章制度体系，既要体现当前的科学技术和行业发展水平，也要对未来的技术发展有所预见，预留足够的扩展空间，兼顾适当超前的原则。

2.2 优化方法及步骤

2.2.1 优化方法

采用系统工程理论对铁路客运专业规章制度管理体系进行优化。系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。系统内涵主要包括系统要素、系统结构、系统功能，系统工程是利用现代科学技术的一切成果，对具有特定目标的工程技术系统或社会系统的全过程或某一完整阶段作最合理的筹划、设计、贯彻实施、控制和管理的一门组织管理技术[8]。目前，客运专业规章制度管理已经从单个规章发展到多个规章群体，从静态管理发展到动态管理，从短期发展到全寿命周期，从局部管理发展到全系统的协调管理，始终体现着系统的思想和观点[9]。客运专业规章制度体系具有系统的全部特征，利用系统工程理论和方法指导其体系优化具有一定的合理性。Hall 于1969 年提出处理系统问题的三维结构，即一般从时间、逻辑、知识(条件) 3个维度对系统进行分析，形成三维方法论空间。基于系统工程理论，从铁路客运规章制度的分类、层级、体系结构3 个维度对其进行优化。

2.2.2 优化实施步骤

结合上述理论方法，通过实地调研、资料分析、提出管理层级及分类方式、构建规章制度体系、广泛征求意见、完善体系优化等阶段，完成铁路客运规章制度体系优化。铁路客运规章制度体系优化实施步骤如图2 所示。

图2 铁路客运规章制度体系优化实施步骤Fig.2 Optimization steps of railway passenger transport rules and regulations system

3铁路客运专业规章制度体系构建

3.1 分类设计

基于铁路客运专业规章制度梳理以及现有的客运规章系统的分类情况，按照上述优化步骤实施，提出铁路客运专业规章制度分类建议。铁路客运专业规章制度分类建议如表3 所示。

将铁路客运专业规章制度分为法律法规、客运组织、售票组织等12 大类，每一类别都有明确的内涵及范围，尽可能地减少分类间的交叉重复，为铁路客运专业规章制度的分类管理提供参考。

3.2 管理层级

目前铁路规章制度管理分为国铁集团、铁路局集团公司、专业站段的三级管理，以及国铁集团、铁路局集团公司的二级管理2 种模式。铁路客运专业规章制度二级管理与三级管理优劣比较如表4 所示。

从表4 可以看出，三级管理模式适用于各站段设施设备、业务类型差异较大的情况，铁路局集团公司无法精确掌握每一个客运站段的特点及需求，如制定涵盖所有站段的规章制度，难度较大；二级管理模式则适用于各站段设施设备、业务类型较为类似的情况，制定各站段统一执行的规章制度，有利于管理结构简化，便于规范化管理。

客运专业规章制度涉及的客运设备及客运组织较多，而且不同的客运车站，其设备及业务开展种类都不尽相同，有自身的管理特点，客运站段应根据实际情况制定适应本站的客运专业规章制度。因此，铁路客运专业规章制度管理应按三级管理实施。

3.3 构建思路

（1）整合规章制度内容，提高规章规范性，减轻规章日常管理难度。①完善《铁路旅客运输规程》(以下简称《客规》)。《客规》[10]是国铁集团面向旅客制定的基本客运规章，规定了铁路旅客运输合同、车票票面及有效期、售票与购票、检票验票、乘车条件、车票变更及丢失，行李包裹运输范围、期限及相关要求、运输事故处理等内容。国铁集团围绕《客规》发布了大量的电报、函、通话记录等对其进行补充说明，在此次体系内容构建中将相关规章制度整合纳入《客规》管理。②规范《铁路旅客运输管理规则》(以下简称《管规》)。《管规》[11]是国铁集团面向铁路内部制定的基本客运规章，规定了铁路客运管理部门、计划管理、客运调度、站务管理、乘务管理、旅行服务管理、业务资料管理及人员培训等内容。国铁集团围绕《管规》也制定了大量的文件、电报等规章制度，在此次体系内容构建中进行梳理整合，规范《管规》主要内容。

（2）分专业类别设计，清晰分类体系。将铁路客运规章制度分为法律法规、客运组织、售票组织等12 大类，对每一类别的内涵及范围进行明确规定，尽可能地减少分类间的交叉重复，为铁路客运规章制度的分类管理提供参考。

（3）清理与现场实际不够相符的规章制度。目前国铁集团存在一定数量的客运规章制度内容与现场作业不够相符；《关于加强对车票进行检票、验票和收票的通知》(运营监督电[2001] 576 号)仅针对某一阶段的现象及案件进行规定，铁路车票实名制全面实施后，相关要求已不太适用于现场的检票、验票组织。此类规章制度无文件明确对其进行废止或停止执行，在此次体系内容构建中将其剔除。

表3 铁路客运专业规章制度分类建议Tab.3 Suggestions on classification of rules and regulations for railway passenger transport

表4 铁路客运专业规章制度二级管理与三级管理优劣比较Tab.4 Comparison between two management modes of railway passenger transport rules and regulations

图3 铁路客运规章制度体系内容结构Fig.3 System structure of railway passenger transport rules and regulations

3.4 体系构架设计

结合构建依据，按照前述流程进行研究，以国铁集团层级客运规章制度为对象构建体系内容。铁路客运规章制度体系内容结构如图3 所示。

将现有的国铁集团层级576 项规章制度进行梳理整合，其中42 项纳入《客规》，66 项纳入《管规》，62 项列为拟废止的规章制度。所构建的国铁集团客运专业规章制度体系共包含396 项规章制度，从数量上有明显减少，便于规章制度的日常管理。以国铁集团客运设备为例，可以细分为客运服务设备、客运系统、吸污设备、检票验票设备等，在此基础上析出具体的客运专业规章制度，从而形成国铁集团客运设备类规章制度体系。国铁集团客运设备类规章制度体系内容如图4 所示。

由此构建国铁集团客运规章制度体系，同理铁路局集团公司、客运专业站段可以根据自身管理及业务组织特征，按此体系结构进行细化补充，形成适宜的客运专业规章制度体系。

图4 国铁集团客运设备类规章制度体系内容Fig.4 Rules and regulations system of passenger transport equipment of CR

4结束语

铁路客运专业规章制度体系是实现铁路客运提质的重要支撑，为规范铁路客运生产与管理提供基本的制度保障，在保持既有规章制度延续性与稳定性的同时，优化了国铁集团客运专业规章制度体系，可以为今后规范客运规章制度管理提供重要依据。铁路客运专业可以参考所提出的分类、管理层级及体系内容完善规章制度体系，进一步开展铁路客运专业规章制度管理办法的编制及客运专业规章制度基本目录构建与研究。