关于促进农民合作社进一步规范化发展的思考

肖生禄，赵建学

（中共白银市委党校，甘肃白银 730900）

作为农业发展中的新型组织形式，近年来农民合作社的发展受到党和政府大力提倡，并得到快速发展，但同时产生不少问题，引起社会各界广泛关注。

针对农民合作社发展中产生的比较突出的问题，引起中央乃至地方的高度重视，并采取了一系列举措加强对农民合作社的清理整顿。但同时我们注意到，作为脱贫攻坚的主要抓手，农民合作社在清理整顿的同时，仍然得到快速发展。对此，需要引起有关方面的重视，要注重为合作社的健康发展营造良好的环境。

一、农民合作社发展过程中产生或出现的问题反思

（一）追求数量增长，忽视质量提升

不论是从全国来讲，还是就一省一市一县一乡来看，合作社的增速都是超出了合作社本身发展规律要求。从全国来讲，据统计，从《中华人民共和国农民专业合作社法》实施到2019 年7 月底，在市场监督管理部门登记的农民专业合作社达到220.7 万家，联合社达到1 万多家，辐射带动了全国近一半农户。就甘肃来讲，2006 年仅有4 173 家，而到2018年底省农民专业合作社达到10.01 万多家，带动农户的数量占全省总农户的60%，约占全国数量的5%以上[1]。可以讲，增速惊人，呈现一种“爆发式”增长。但在这种增长的背后，发挥作用较好的规范性合作社比例比较低，在促进农业产业发展和带动农民增收方面发挥比较好的作用的占比非常少。而空壳合作社以及假合作社大量存在。

（二）鼓励支持发展，缺乏有效监管

在注册合作社呈“爆发式”增长的背后，离不开政府的支持和鼓励，尤其是示范性合作社更是政府支持和鼓励的结果。为了促进合作社发展，政策出台了不少鼓励发展政策。如甘肃省，从2007 年10月30 日甘肃省人民政府办公厅印发《关于加快发展农民专业合作社的意见》开始，几乎每年都出台和发布有关促进农民专业合作社发展的意见。其中特别包括出台提供财政支持一些实质性的促进发展举措[2]。这可以讲是诱导合作社发展非常直接的原因。为了获得国家这方面资金支持，省里会动员有关力量来积极争取。同样，为了获得省里这方面资金支持，市县也会动员有关力量去积极争取。因为这其中体现着作为与不作为，体现着你今年工作目标达成没达成，考核合格不合格。但在鼓励发展的同时，对支持发展而提供的资金支持却缺乏跟进性评估和监管，致使资金没有发挥应有作用，或是真正需要资金支持的得不到支持，而无需支持的，却得到支持，甚至造成大量资金流失，进了一些人的私人腰包，造成很多新的社会问题。

（三）制度落实不到位，运行规范的少

国家为了规范合作社的发展，2006 年10 月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《中华人民共和国农民专业合作社法》，并于2017 年12 月27 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订[3]。在这个过程中，就合作社的规范发展，从上到下也出台了各种规范性发展实施意见，有关方面针对合作社发展存在的问题进行专题调研，进一步完善有关规范发展的措施。但实际效果怎么样？在合作社的发展过程中，反映出的制度问题确实不少。从管理层来看，有一种先发展后规范，先数量后质量，“摸着石头过河”的意识。在合作社设立之初，不做严格审查，要求过低，或根本不做具体要求，只要提出申请，就同意设立，结果是各种有名无实的空壳合作社、假合作社大量产生[4]；从合作社创办者来看，通过有关方面获知创办合作社能够获得国家资金支持，能够从中获益，也不考虑能办不能办，有无条件办，先去注册一个再说，大多数合作社就是在这种情况下注册设立的。从中反映出的问题就是法规制度落实普遍不到位，现实中普遍缺乏法规制度意识，能够严格按照合作社法运行的合作社少之又少。

（四）思想认识不到位，缺乏应有责任担当

国家对合作社寄予了很高期待，赋予了合作社很多职能。期望通过促进合作社的发展，促进农业发展，特别是做大做强农业，让农业逐渐摆脱弱势产业地位，能够适应市场经济发展要求，不断提高竞争力，不断为农民带来高收益，等等。但现实中一个“私”字，让合作社发展走了样。鼓励发展者，出于政绩方面的考虑，不顾客观条件是否成熟，上面要推动，我们就大力推动，上面有指标要求，下面往往会超指标完成任务。创办者创办初衷就存在问题，更不用讲对合作社认识到位了。他们发现能够获利，跑前跑后，进行注册设立，但设立后，发现再次获利并不容易，也就听之任之，即是名义上存在，实际不存在，而真正有社会责任担当的很鲜见。

（五）评价机制不健全，缺乏统一标准

不可否认，在确立一些示范性合作社的时候，对合作社的整体运营水平都会进行评估，或帮助合作社建章立制，规范运营。但为什么即便是一些国家级合作社，也存在这样那样的问题，特别是运行不规范、应有作用没有发挥等的问题。这其中不得不说评价机制有问题，没有严格按照法律规定确立评价标准，规范其运营，没有让其明确其应该承担的社会责任，反倒对有些背离合作社发展的标榜为模式创新，结果是评估并没有形成一种引导机制，让示范者并没有起到示范作用，相反导致合作社制度、文化严重扭曲。

二、由问题产生影响的进一步反思

（一）助长了形式主义作风

合作社的设立及对其鼓励发展，初衷无疑是好的，但在执行过程中无意中违背了合作社设立的本质精神。深入实际调研不够，没有了解农民内在意愿及农业生产实际情况，没有为合作社设立创造更多有利条件，没有对创办者条件进行严格审查，没有对注入资金使用进行有效监管，在鼓励发展上盲目追求数量增长，忽视规范其运行，无疑助长了形式主义作风。让本该注重克服的形式主义影响到基层工作的切实可行推进，导致老百姓对有关政策及其落实的质疑，以及对党和政府的信任。

（二）助长了基层不正之风

导向发生错误，必然影响到工作落实。合作社在设立之初，因为没有坚持正确的导向，盲目地追求数量，“无原则”地对一些设立者进行资金支持，这让一些投机钻营者看到了获取国家资金的机会，一些权力在握者看到了利用权力寻求不当利益的机会。于是乎一幕幕不正之风在基层不断上演，不仅造成国家资源的浪费，而且有意无意伤害了干实事者努力奋斗的积极性。

（三）弱化了人们的制度意识

合作社设立和发展中反映出的最大问题是继续弱化着人们的制度意识。因为在这个过程中，人们发现合作社的设立并没有严格遵循法律法规，获得支持的合作社并没有如人们期待的那样发挥本应该具有的示范带头作用。反映出的这些问题又在一定程度上起了示范效应，让人们看到不能完全按制度办，按制度有些事情反倒办不成。实际上这在一定程度上扰乱了市场经济行为，干扰了人们通过合理合法干事创业的行为。

（四）挫伤了一些人的发展意愿

合作社设立的初衷无疑是为了促进发展。不可否认，客观上合作社的设立发展在起到这种作用，但不是完全符合所要追求的发展。合作社的设立和发展，确实给一些人带来了发展的契机，也让一些人因此获得了发展。但却是不平衡的、不公平的发展，让本该获得扶助发展的没有得到应有的扶助，让不该获得扶助的获得不少的扶助，造成农村新的不公平现象的发生。作为贫困者摆脱贫困虽然不成问题，而要获得进一步增收却比较困难，特别是其中所应具有的发展信心因此受到限制，不能不引起我们的反思。

三、今后规范和促进合作社发展的意见建议

（一）理性看待合作社在“三农”中的地位和作用

从理论上讲，合作社的设立和发展能够有效地调动各方面积极因素，能够使资源得到合理配置，能够有效减少营运和管理成本，改变农业弱势地位的局面。但其中离不开人的因素，人是核心因素。作为合作社的创办者，如果有一定的担当和作为，有一定的创业能力和创业经历，所创办的合作社无疑能够做到规范化营运和规范化管理，能够有效体现其地位，发挥其作用。相反，如果合作社的创办者一开始动机不纯，或私心太重，或能力欠佳，没有创业经历和创业能力，无疑其所创办的合作社会存在这样或那样的问题。所以，不能把特殊或个别看成普遍，不能在人的素质能力还不能满足要求的情况下，盲目促进合作社的发展。一切要从培养人的基础上，适度促进合作社的发展，要从保证合作社带动整体发展的角度，一开始就规范其营运和管理走向规范化和制度化。

（二）通过治理整顿促进合作社规范化营运

合作社设立和发展中反映出的突出问题越来越为人们所认识，越来越引起党和政府的高度重视，从而加强了清理整顿力度。但同时我们也注意到，清理整顿的同时，仍在大力鼓励和支持合作社的设立和发展，特别是把鼓励和支持合作社的设立和发展作为脱贫攻坚的重要抓手。当然这没有什么不对，问题是我们在合作社的设立和发展上依然没有解决突出问题，依然没有从根本上规范合作社的营运，没有体现出合作社合作的本质精神。清理整顿不能仅局限于“空壳社”，重点还在于“名义社”，要加大对“名义社”的清理整顿，对那些名义上是合作社，实质上是公司、家庭农场的“合作社”，还原其本质，让其在其所属的性质内运营。而对于具有合作性质，体现合作社本质精神的合作社，进一步规范其营运和管理，并从资金政策上予以大力扶持，让其在促进脱贫攻坚和乡村振兴中发挥重要作用。对于新设立的，从一开始就使创办者认识到合作社的本质属性，要体现合作社的本质精神，要帮助其建立相应的制度，特别是建立合理的治理体系，充分调动合作社成员参与合作社的积极性，充分发挥合作的优势。

（三）通过加强人员培训规范合作社的营运

合作社设立和发展中出现的问题本质上是人的问题，所以解决合作社设立和发展中出现的问题，重点是要解决人的问题。我们这里所说的人，不仅包括创办者，而且包括监督和管理者。由于我们鼓励和支持发展合作社的施政者对合作社认识上存在问题，或者鼓励和支持的出发点有问题，自然不会保证合作社的健康发展。所以我们必须从源头抓起，从合作社的鼓励和支持者抓起，对这些人员进行政策的再培训，让他们首先认识到合作社的本质属性和本质精神，让他们明白党和政府为什么要鼓励和支持合作社的发展，从而重视引导和规范合作社的发展。而对于创办者，首先要对他们进行必要的培训，特别是对他们进行《合作社法》的培训，让他们从一开始就意识到依法营运的重要性，一开始就从脑海中形成一种治理思维，把合作社纳入到法治的框架下，依法保障合作社每一位成员的合法权益，依法履行应尽的社会义务，保证合作社能够真正体现合作社的本质属性和本质精神。当然也不能不重视对合作社成员的培训，让他们熟知作为合作社成员享有的权力和应尽的义务，让他们能够积极参与到合作社的发展中，积极发挥合作社成员的应有作用。

（四）通过加强宣传、舆论引导规范合作社的营运

在合作社的设立和发展中，宣传舆论发挥了重要推动作用，但在推动作用的背后，所起的启蒙引导作用还存在一定问题，致使合作社听任一些人“创新”发展，甚至背离合作社发展的初衷。因此，在今后的发展中，要重视舆论宣传对民众的启蒙，促进具有合作社本质属性和本质精神的文化环境的生成，为合作社规范化发展提供有效的观念支持。建议有关方面重视调动文艺宣传工作者的积极性，深入生活，深入实践，创作那些反映合作社本质属性和本质精神、老百姓喜闻乐见的文艺作品，寓教于乐，让老百姓享受文化大餐的同时，思想观念上得到启蒙，逐渐领会合作社应有的发展模式和发展方向，合作社的生命力所在；作为广播电视、网络媒体部门、机构，要充分利用现代媒体工具，一方面利用文艺作品对广大百姓进行合作社的启蒙教育，另一方面，真正把那些发展好，反映了政策诉求和老百姓发展意愿的合作社进行形象生动的宣传报到，让老百姓从心底明白如何设立合作社，如何规范合作社的营运，如何让合作社更加适合经济发展的要求，如何让合作社得到党和政府，以及老百姓的大力支持，从而不断夯实合作社发展的思想基础。

（五）通过完善治理结构规范合作社的营运

完善的治理结构对于组织的健康运行至关重要。目前合作社面临的最大问题就是缺乏有效的治理结构，甚至其组织结构也是形同虚设，这在一定程度上影响了合作社的“合法性”。因此，促进合作社治理结构的完善势在必行。首先需要按照法律，对于创办者的权利形成约束机制，使创办者的权利纳入到法的框架下，不能一味地强调和体现其权利，而要更多地体现其责任与担当，要把促进发展，带动群众一同增收作为其主要的价值追求。对于其不按约定履行其责任义务的，合作社理事会成员有权提出将其罢免。其次要把具有一定责任担当的成员纳入到理事会、监事会组成人员当中，对于重大事项，特别是涉及财务方面的，要与理事会共同讨论一致决定，监事会在这个过程中切实起到监督作用，并将结果进行公示，让合作社社员普遍知晓，从而充分调动合作社社员参与合作社工作的积极性。最后要对每年生产经营情况，财务收支进行公示，对来年的生产经营计划，或有关的计划安排向社员大会进行说明，并自觉接受有关方面的检查，向有关方面提供年度报告。以此督促合作社适应经济社会发展的要求，提高自身发展能力和经营水平，增强发展后劲，不断适应市场发展的要求。

（六）通过明确政府职能规范合作社的运行

在合作社的设立和发展中出现的问题，无不与政府职能作用发挥不当有关。所以作为政府，要正确处理与合作社的关系问题，不能代替合作社，替合作社决策，干涉合作社的生产经营，而要在合作社的设立和发展中进一步明确职能。要注重为合作社的创办创造条件。多从政策、制度、文化等方面激发主体内生动力，使主体变得“我要做”，而不是“要我做”，使主体意识到进一步发展的方向，明确该怎样追求进一步发展；要在设立运行中多给予指导，明确框架制度合理与不合理，明确运营思路对与不对，明确发展方向是否符合市场需求，通过“扶上马，送一程”，让创办的合作社保持健康发展，或具备可持续发展的潜质；要注重合作社社会责任与担当意识的培育，要使合作社创办者意识到，促进合作社的创办，是国家基于农业产业发展的重要战略，是基于让农业产业更好地适应市场经济发展的需求，和让农民实现稳定和持续的增收。因此合作社发展宗旨要始终体现国家战略和国家战略意图，始终要承担起就有的社会责任；要注重发挥政府的监督作用，特别是要发挥财务审计与监督作用，保证国家扶持资金能够真正用于促进发展上，保证参与社员的正当利益得到有效维护，防止借合作社设立套取国家资金现象进一步的发展，从而把真正谋求发展的合作社作为国家支持或扶持有重点。