基于多重制度逻辑的我国高校改革发展路径选择研究

陈锋正，苗彦恺

（1.河南科技学院 职业技术教育与经济社会发展研究中心，河南 新乡453003；2.河南师范大学 马克思主义学院，河南 新乡453007）

现代高校已深深地嵌入于整个经济社会系统，政府逻辑、市场逻辑、文化逻辑和大学逻辑等多重制度逻辑形塑了高校的行为，高校也以行为主体能动性影响着制度的变迁。建国以来，我国高校经历了一系列的改革发展路径变迁，通过对不同历史时期高校改革发展路径的探析，管窥高校改革发展路径的形成机理和运行效果，提出新时期我国高校改革发展的路径选择与思考。

一、我国高校改革发展路径的历史变迁及原因

建国以来，我国经历了从计划经济到市场经济的巨大转变，高校作为经济社会的重要成员（组织），在与多重制度逻辑博弈的过程中，既参与了制度环境的演变，也因制度场域内的博弈而不断调整、改革和发展。从高校改革发展路径的特点来看，基本上可以概括为“学习-封闭-学习”三个阶段：第一阶段是从建国之后到上世纪50年代后期，通过接办和改造私立学校、取缔教会学校和院系调整等重大措施，全盘学习苏联模式，形成了以苏联模式为主的我国高校办学模式；第二阶段是从上世纪50年代后期到改革开放初期，因国际和国内形势的变化，封闭起来办教育，我国高等教育出现了摒弃国外模式、回归抗战时期解放区的办学经验和办学道路；第三阶段是改革开放至今，不再是简单地学习单一国外模式，也不是固步自封和盲目自大地自我经验复制，而是选择性学习国外高校的办学经验与自身实际相结合。

我国高校改革发展路径由“学习”走向“封闭”，再由“封闭”走向“学习”，不同历史阶段的高校改革发展路径迥异。改革开放之前，无论是“以俄为师”，还是封闭起来办教育，两种截然不同的改革发展模式都蕴含了强大的政府逻辑，自上而下的改革发展路径不言而喻。改革开放之后，我国经济社会快速转型，市场逻辑引致了社会诸领域从一元政府逻辑框架下的分离，多重制度逻辑结构逐渐形成，但在高校领导的任免、教师职称的评审、人事编制的安排、科研项目的审批、学科专业的设置、生源质量和数量的管控等方面，政府逻辑无处不在，［1］高校改革发展的自上而下的路径依赖不容回避。然而，社会成员（组织）在“摸着石头过河”，在“无论黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”的激励下，积极参与、自主创新、先行先试，形成一定的发展模式后被政府认定或认可，这就形成了自下而上的“试点式”改革发展路径，诸如凤阳小岗村自发的家庭联产承包责任制、沿海经济特区试点和农村税费改革试点等。［2］高校综合改革也具有“试点式”的路径特征，即：各高校先行先试，自主制订综合改革方案，再由教育行政部门审核备案。特别值得关注的是最近两轮高校综合改革：其一是始于1988年的原国家教委主导的高校改革试点；其二是始于2014年的“两校一市”综合改革试点。“试点式”的自下而上的改革发展路径极大激发了办学活力，调动了高校改革发展的积极性、主动性和创造性。但是，就近两轮高校综合改革的效果来看，即使新一轮改革的推进时间还不长，表现出的一些重要特征已初现端倪，比如：改革的内涵依然是全面的、配套的和系统的改革，改革的目标依然是围绕提高人才培养质量、优化教学科研体系和提升服务经济社会能力等方面，改革的“突破口”问题依然是教育界争论的焦点和热点，校内管理体制改革依然是“难啃的骨头”，等等。［3］［4］近两轮高校综合改革的特征似乎预示着未来第三轮、第四轮高校综合改革的必然趋势。高校改革发展或是没有较好地取得预期效果，或是改革发展的现实与人们的期盼不相吻合。

改革开放前我国高校自上而下的改革发展路径与改革开放后自下而上的“试点式”改革发展路径都没有很好地解决我国高校的发展问题，如果继续将研究的视角停留在高校外部，似乎不得其所。但是，我们将观察的角度转入高校内部，或许能够得到一些有益的启发。建国以来，我国高校的改革发展不但处于相对强大的政府逻辑框架内，而且高校内部设置也是按照政府逻辑进行架构。即便改革开放已近40年，高校还常常被诟病为“计划经济的最后堡垒”，高校的官僚科层体制决定了高校内部改革发展的路径自然也就习惯于自上而下地来完成。我国高校在近两轮综合改革的通行做法是：先成立以校党委书记或校长为组长的改革领导小组，后制定改革的时间表和路线图，最后按照预设的若干专项改革计划实施改革。这明显是一种自上而下的改革发展路径。高校遵循此路径，必定会在规定时间内形成一套改革方案，再报请教育主管部门核定备案，从而完成高校外部自下而上的改革流程。这种看似有效率的改革发展路径，恰恰是压抑或限制了高校内部的改革发展活力。如果将高校自上而下和自下而上的改革发展路径分别称为“效率型”和“活力型”的改革发展路径，［5］190教育主管部门正在追求效率与活力的兼得，而高校内部却重视效率、忽视活力，这恐怕就是高校改革发展效果不佳的一个重要原因。

二、我国高校改革发展路径的形成机理及运行效果

（一）自上而下改革发展路径的形成机理及运行效果

自上而下的改革发展路径源于建国初期我国特殊的政治形势，并受到当时国际环境的影响，具有强烈的计划经济色彩，表现出集中力量办大事，短时间内出结果，效率成为了自上而下改革发展路径的重要特征。改革开放之前，我国在政府逻辑主导下，市场逻辑、文化逻辑和大学逻辑等制度逻辑必将与政府逻辑相互冲突与妥协。然而，囿于政府逻辑的强大力量，其他制度逻辑不可避免地要顺应同行机制，从而政府逻辑裹挟着其他制度逻辑形塑了主体行为，自上而下的改革路径由此而生。同时，行为主体因自身能动性，在被形塑的过程中也会在某些层面上对制度场域形成反弹。况且，单一的制度逻辑往往很难有效主导整个制度场域，即便存在表面上的主导关系，实质上也并不能完全统领整个场域，主体行为与制度逻辑的冲突与反制就表现为“中央控制、民主和市场等逻辑之间的直接竞争”，［6］3从而导致行为主体的目标泛化和“有计划无落实”现象的存在，可持续发展的理想很可能在现实中被淡化或消解。

上世纪50年代我国高校的院系大调整就是以政府意志为主导，以支持国家经济建设为目标，在短短2年时间（1952-1953）就完成了全国所有高校的院系配置和系科专业调整，高校数量由1952年的205所迅速调整至1953年的184所，又用了3年时间（1955-1957）调整了高校的区域布局，充实了内地高教资源，支援了西部经济建设。［7］238总体来看，当时我国缺乏办学经验，并急于摆脱国家一穷二白的落后状态，通过调整和改革高等教育结构来支持国家经济建设的目标在短期内得到了体现。但是，以过分强调理工科类院校、弱化综合类院校和轻视人文社会学科类院校的改革发展思想，对于高等教育和整个经济社会的可持续发展造成不良效应。比如“重才轻人”和“有教无育”的办学行为导致了我国学生基础知识和技能的“均值”较高、“方差”太小。［8］31这些不但给中国高等教育带来了长期的负面影响，甚至对于整个国家和民族的创新型人才培养都产生了不可弥补的损失，由此产生了“钱学森之问”和新常态下中国经济以创新驱动发展的相对不足等问题。更有甚者，1958年在一元政府逻辑指导下提出的“三结合”“六并举”的“两条腿走路”办学方针，［9］151以“大跃进”的方式迫使大部分高校相继下放到地方管理，导致高校数量从1957年的229所急剧增加至1960年的1289所。这种违背高等教育发展基本规律的“大跃进”，不但超出了经济社会的承受能力，而且也侵蚀了高等教育自身的健康发展。

（二）自下而上改革发展路径的形成机理及运行效果

自下而上的改革发展路径源于我国市场经济体制建设的有序推进、政府职能的逐步转变和国家法治的不断完善。改革开放之后，计划经济逐步被市场经济所取代，市场逻辑与政府逻辑在相互博弈的过程中不断冲突与妥协，市场机制成为了整个社会资源配置基本手段，而政府调控成为了资源配置的有益补充。以市场为核心的“自由”“平等”“公正”“竞争”“法治”等价值理念不断渗透到整个社会，被广大社会成员（组织）认可和接纳，并逐渐将市场逻辑形成自我认知的内生力量。从而市场逻辑不但形成了对一元政府逻辑治理框架的解构，而且还大大激发了多元化制度场域的重构。伴随着经济发展新常态、人口结构新变化、社会文化多样化、知识网络信息化和国际高等教育竞争白热化，市场逻辑、大学逻辑、文化逻辑和政府逻辑等多元化的制度逻辑不断迭代。特别是在我国高等教育由大众化向普及化发展的过程中，人们强烈呼唤大学理想的回归，积极倡导大学价值的重塑，苦苦追寻大学精神的归属，孜孜以求大学使命的真谛，这正是大学逻辑参与多元化制度场域博弈的开始，多重制度逻辑在高等教育体系内得到尊重和体现。所以，始于1988年和2014年的我国近两轮高校改革在高校外部都遵循了自下而上“试点式”的改革发展路径。

然而，以多元化制度场域重构为重要特征的高校外部制度场域对内部制度场域的影响相对滞后，即便高校内部制度场域出现了多重制度逻辑博弈的现象，但多重制度逻辑以政府逻辑为主导的同行机制并没有明显改观。政府对高校办学行为的管控依然保持着浓厚的计划经济色彩。就高校内部而言，充其量类似于我国上世纪80年代“指令性计划指标依然存在，计划与市场的双轨制”，或是“一种特殊的计划和市场的混合体”。［10］甚至伴随着高校内部科层式的官僚管理体制固化，以及政府对高校资源投入力度的不断加大和对不同区域的高校间人才自由流动限制，高校内部的多重制度博弈就成为了“重于形式而轻于实质”的“表演”，以至于近两轮高校综合改革在高校内部必然倾向于自上而下的路径，这恰恰与我国经济社会发展的总体脉络相背而驰，改革效果不尽如人意恐怕也在情理之中。

（三）自上而下与自下而上改革发展路径的比较

自上而下与自下而上的两种改革发展路径的形成既反映了高校行为选择的要求，又是高校内部和外部环境中多重制度逻辑相互博弈的结果。自上而下的改革发展路径植根于成熟的制度场域，依赖于政府逻辑的强大力量所催生的同行机制，并在短期内通过较为稳定的组织结构和行为惯性开展改革工作，主要表现为行为方式的程序化、组织传递的层次化、时间安排的精细化和工作绩效的可视化，“效率”就成为了自上而下改革路径的最终目标。

在全球经济、政治、社会、文化快速发展的过程中，我国高校内外也必将处于由原有成熟制度场域向新兴制度场域的演变。［11］制度场域演变的复杂性不以个人意志为转移，多重制度逻辑冲突与妥协客观存在，也必将长期存在。［12］在多重制度逻辑博弈的过程中，虽然同行机制是行为主体的最优策略选择，但持续的制度逻辑冲突不可能产生被广泛认同的同行机制。因此，作为行为主体的高校在更加开放的环境中，既要谋求获取资源的最大化，并接受资源供给者的监督和管理，还会积极探索自我认知，不断表达自身的价值判断与理想诉求，亦即：以大学逻辑重塑自身的发展与定位，并影响多元化的制度场域，从而形成行为主体与制度场域的互动关系。

多重制度逻辑环境形塑了主体行为，行为主体也以自身能动性，也就是通过改革的方式推动多重制度逻辑的演进。自下而上的改革路径就植根于新兴的制度场域，依赖于多重制度逻辑间的相互博弈。在新兴制度场域内，虽然多重制度逻辑关系复杂、冲突剧烈，但为行为主体提供了更多的制度创新的机会，［13］行为主体更倾向于打破固有的思维模式和行为惯性，进行更加积极、有效和灵活的行为方式选择，“活力”就成为了自下而上改革路径的最终目标。可以预见，伴随着新兴制度场域的演变，新的成熟的制度场域也必将逐渐形成，但这也将是一个长期的过程，从经历了原有成熟的制度场域到新兴制度场域，再到新的成熟的制度场域的螺旋式发展过程，服从否定之否定的发展规律，从而生成新的同行机制来规范和约束主体行为。

虽然不同的改革发展路径都是对不合时宜、不合事宜的体制机制进行改变和革新，但不同的改革发展路径具有不同的形成机理，他们的特点、目标和表现形式也大相径庭。如果简单地肯定或否定某种改革发展路径，既显得“粗暴”而“无益”，又会导致改革步入“非此即彼”或“非彼即此”的偏颇之路。在我国经济社会发展新常态下，高校内外部正经历着由成熟的制度场域到新兴制度场域的演变过程，旧的同行机制正在消解，而新的同行机制尚未形成。在制度场域迭代和同行机制变换的特定历史时期，一方面需要提高改革效率，加快制度场域的迭代，另一方面还需要激发改革活力，提升改革措施的有效性。所以，自上而下的“效率型”改革发展路径与自下而上的“活力型”改革发展路径在现阶段都是适用的。

同时，不同层面或不同内容的改革所追求的目标也不尽相同。比如，在人才培养、文化传承与创新方面，高校的办学行为更多地体现为一种隐形的力量，自下而上的行为路径较为适宜，通过春风化雨、润物无声的方式达到教书育人的目的，通过浸润感悟、灵感升华达到文化的传承与创新。还比如，在科学研究和服务社会方面，高校的办学行为更多地体现为一种显性的力量，自上而下的行为路径较为适宜，通过明确目标、设定方向、稳步推进、量化考核等方式达到科研攻关和服务社会的目的。高校不同于以经济利益最大化为目标的企业组织，也不同于追求公平目标的慈善组织，是一种类似于宗教团体的具有内在价值诉求的特殊的社会组织，自身的复杂性也决定了自上而下与自下而上相结合的改革路径应当是一种较为科学合理的选择。

三、我国高校改革发展的路径选择策略

我国高校改革要形成自上而下与自下而上相结合的改革路径，需要突破现有的管理模式，以治理体系建设和治理能力现代化为目标，通过规范政府逻辑、激发市场逻辑、回归大学逻辑和涵养文化逻辑，构建适宜于高校生存与发展的多元化制度逻辑场域，促进高校办学行为与制度逻辑的演化博弈，实现高校的可持续发展。

（一）规范政府逻辑是高校形成自上而下与自下而上相结合的改革发展路径的基础

建国以来，我国经济社会的演变与发展既是制度场域内多种因素综合作用的结果，又与政府主体的行为选择密切相关。按照制度演进的基本规律，政府在制度场域内不断调整政府逻辑的适用范围和合理边界，以“有所为和有所不为”的基本思想主导了整个经济社会的发展方向和改革路径。高校作为整个制度场域的重要成员，已经从社会边缘的“象牙塔”成为了经济社会的“轴心机构”，不可能游离于经济社会之外而独处其身。高校的改革与发展也必然要与制度场域的演进相契合，高校改革发展的路径也将必然遵循经济社会整体发展路径。在高校改革发展过程中，政府逻辑体现为政府行为在高等教育系统内部的延续，这既是维护社会稳定发展的必然选择，又是保证高校办学连续性的客观要求。同时，根据高等教育发展规律和国外先进高校的办学经验，政府因国家利益通过财政和行政等手段而对高校的办学行为施加影响，其核心要义就是科学、合理、规范、有效地处理政府与高校的关系、行政权力与学术权力的关系，既不越俎代庖、包管包办，也不放任自流、任其所为。所以，在我国经济社会由转型期到新常态，通过明确和规范政府逻辑在高校外部和内部的适用范围与合理边界，可以有效降低政府不必要的能量耗散，高校在减少政府管控的同时也必将激发更大的办学积极性、主动性和创新能力，从而有效地促进我国高等教育的可持续发展。

（二）激发市场逻辑是高校形成自上而下与自下而上相结合的改革发展路径的关键

市场逻辑的价值追求体现在公平竞争、公开公正、自由平等和民主法治等方面，这既是社会主义核心价值观在社会层面的反映，也是高校适应经济社会需求、充分发挥高校职能和促使自身可持续发展的内在要求。我国通过引入市场逻辑，突破了一元化的制度逻辑框架，逐步构建了多元化的制度场域。高校在嵌入多元化制度场域的过程中，自身没有必要也不可能形成封闭的单一制度环境，需要按照我国经济社会的制度场域演进规律，引入市场逻辑，鼓励高校形成资源竞争、师资竞争和生源竞争等办学意识，树立“以质量求生存、以创新谋发展”的办学理念，积极主动地参与制度场域的博弈。市场逻辑切入到了高校内部的制度场域，必须与相应的价值判断、民主氛围和法治环境相契合，这不但要求政府逻辑在整个制度场域内的科学定位和有效作为，赋予高校充分的办学自由度和宽松的发展环境，而且还需要在高校内部塑造市场逻辑的价值观念、营造民主的学术氛围、构建稳定可靠的法治保障，以自身能动性不断探索改革的范式和推进改革的进程，促进我国高校的又好又快发展。

（三）回归大学逻辑是高校形成自上而下与自下而上相结合的改革发展路径的目标

现代高校作为一种特殊的社会组织，嵌入于多元化的制度逻辑场域，需要不断适应经济、政治、文化等多元环境的影响，实现自身更好地生存与发展。同时，高校又不同于一般的社会组织，具有独特的类似与宗教团体的精神力量和超现实价值，即延续千余年的大学逻辑支撑了高校的存在与发展。大学逻辑因制度环境的变迁而不断演进，推动高校职能由人才培养向科学研究、社会服务、文化传承与创新的不断拓展与延伸。现代高校再也不是中世纪“坐而论道”的场所，也不再仅仅是“研究高深学问”的封闭院落，而是要深度参与现代经济社会的分工与协作，甚至在许多方面具有超越时代和引领示范的作用。但是，无论高校职能如何演变，以大学逻辑为核心的基本内容不会改变，高校得以生发和延展的基点还是在于人才培养。虽然在不同的制度场域存在人才培养的目标、方式和方法的不同，但人才培养的核心内容不会改变，如果失去了人才培养的基本职能，高校也就成为了无源之水、无本之木。即便在高等教育最发达的美国，许多教育家和有识之士也不断发出警告：大学如果轻视人才培养质量，漠视大学逻辑的真正意蕴，反而追求“失去灵魂的卓越”，这就是高等教育的舍本逐末之举。因此，无论处于什么样的历史条件，高校都应该坚持“以人为本”教育思想和“立德树人”的教育理念，牢牢把握人才培养这项核心任务，切实将办学行为回归大学逻辑，这样才能够更好地促进高校的可持续发展。

（四）涵养文化逻辑是高校形成自上而下与自下而上相结合的改革发展路径的重要内容

高校延续千余年而生生不息，高校的“生命密码”除了大学逻辑的“基因遗传”与行为支撑，还有文化逻辑的默默涵养与孜孜浸润。文化逻辑在整个制度场域中是一种隐形的力量存在，却具有无限的生机与活力。现代意义的大学源于中世纪的意大利，在随后不同的历史时期，英、法、德、美等国先后成为世界高等教育的中心。世界高等教育中心的时空转换，并没有影响高校的生存与发展，反而是逐渐成为人类经济社会活动的“轴心机构”，具有不可替代的作用和价值。因此，我国高校的改革与发展也绝离不开文化的传承与创新，一方面需要秉持大学所特有的文化内涵，继承大学文化传统，传承大学精神，另一方面还需要深深地扎根于中华文化的深厚土壤，汲取中华文化的有益营养，从而突显出中西文化交相呼应、相互交融的具有中国特色和中国气派的中国高等教育格局。当然，我国高校在涵养文化逻辑、形成独特的高等教育生态过程中，必将遵循制度场域演进的基本规律，在被文化逻辑形塑的同时，也会以自身能动性影响到整个制度场域的演变，从而促进我国经济社会的良性发展。