基于社会投资者视角铁路沿线土地投资开发研究——以贵州为例

凡 杰

（贵州金融控股集团有限责任公司（贵州贵民投资集团有限责任公司）贵州贵阳550004）

一、引言

铁路土地综合开发符合政策导向。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）、《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）等国家层面的文件，对加强基础上设施建设，加大公共交通，特别是铁路用地进行综合开发作出政策安排。各个省也纷纷结合国家文件精神和省情出台了本省支持铁路建设和加大铁路沿线土地资源的综合发展，如2016年，贵州省人民政府出台《关于加快铁路建设的意见》（黔府发〔2016〕18号），明确由省级铁路投融资主体牵头负责用于省内铁路沿线土地综合开发。

二、铁路土地开发必要性

根据国家发展改革委、交通运输部、中国铁路总公司《关于印发〈中长期铁路网规划〉的通知》（发改基础〔2016〕1536号），预计到 2030年，贵州铁路总规模约7500公里，其中高铁占33.33%（约2500公里）。到2019年底，贵州铁路营业里程3781公里，其中高铁占比37.87%（1432公里）。目前贵州省内在建及即将开工的铁路有渝怀二线、贵南（贵阳—南宁）、安六（安顺-六盘水）、盘兴（盘州—兴义）、瓮马（瓮安—马场坪）、叙毕（叙永—毕节贵州段）、铜吉（铜仁—吉首）等线路，涉及省内9个市（州），30多个县，规划站点37个。规划中的有六盘水—威宁—昭通、兴义—百色、六盘水—盘州等铁路。

“国发〔2013〕33号”政策要求，国家推行铁路分类分层建设，城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路是地方公共基础设施，地方政府是投资主体，在2018年，地方、企业出资1854亿元，和全国铁路项目总投资比例为33.3%：66.7%，可见国家高速铁路网形成后，剩余的地方铁路等建设规模仍然十分大，需要筹集巨额资金，如贵州省2020年要完成铁路投资110亿元。

一般来说，铁路建设资金来源主要包括省级财政投入，各市州投入，省级投融资公司主要以贷款和发债筹资，引进社会投资者采用PPP和BOT+EPC等模式参与建设。另外也可以设立铁路发展投资基金，例如贵州铁路资金规模为600亿元，其中60%用于铁路投资。长期以来，地方铁路建设的主体一直就是地方政府，虽然在一定程度上为地方铁路的发展带来了一些便利条件，但也造成了投资主体单一、建设资金筹措困难。同时，虽有这些融资渠道，但地方铁路的公益属性明显，营运管理收入相当有限，地方铁路建设成本和投资巨大、盈利率和收益率相对较低，导致了社会投资者对地方铁路向来是敬而远之。

铁路建设规模和铁路建设资金密集性和收费的公益性导致政府承受巨大的财政压力。地方铁路建设面临的核心问题就是资金问题，解决资金问题，只有走拓宽资金来源，形成多元化的投资主体。所以国家政策的导向就要加强铁路土地的综合开发，而地方政府也在积极推动。

三、铁路土地开发存在问题

当前省政府和州、县市政府都在铁路沿线土地，特别是中小城市铁路综合枢纽周边土地都积极支持和鼓励社会投资者购买和参股合作开发铁路沿线土地，帮助筹集资金，缓解地方财政压力，但参与地方铁路的建设仍存在一些问题。

（一）铁路土地性质

铁路建设用地属于划拨用地，要进行商业开发，需对土地性质进行转变，由划拨用地转化为商业用地。若地方铁路投融资公司能取得土地证或不动产登记证，在土地权属清晰的情况下，可以通过协议出让的方式，将铁路划拨用地性质转变为商业用地性质，再进行投资开发，以实现土地效益。

（二）具体问题

1.土地综合开发进展慢

虽有国家政策支持，但总的来说整体进展不如意。根据《2019年中国铁路总公司工作会议报告》，中国铁路总公司2018年铁路土地综合开发实现收入205.8亿元。这是中国铁路总公司成立以来首次公布土地开发收益，但占总收入权重很小。可见拥有干线等枢纽大战的“铁老大”都如此，对于地方铁路投融资公司来说就显得更加困难。

2.土地指标问题

铁路土地能开展综合开发的关键再于获取土地指标。属地市州、县政府的土地指标十分紧张，铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。计划单列相当于从国土部门拿到新的土地指标，不占用本地区现有土地指标。但目前这一政策缺乏可实施的配套细则。这一旦行不通，如要进行开发，就会占用地方政府土地指标，或者以批次用地的方式解决。同时铁路场站用地规模多大，红线怎么划定，带来土地增值收益的变动，对属地政府土地增值收益和让利规模产生实质性影响。虽有国家出文支出铁路土地综合开发，但以现有的土地管理体制，都会制约着铁路土地综合开发。真正要将土地入市交易需要省里面统筹，省地协调一致，放弃利益博弈，共同努力支持，但这很困难，所以地方铁路投融资公司办理土地权证还需要一定的时间。

3.与规划不匹配问题

土地综合开发实际土地规划、城市规划以及产业规划，还要受生态环保等方面的制约，规划间如何协调衔接，相关政策，特别是可操作的配套政策没有出台。相关的铁路投融资公司不管是单条线路还是针对区域路网整体，基本没有制定详细的土地产业发展规划，土地开发缺乏系统性；三是铁路部门及铁路投融资公司与土地开发的属地政府配合不紧密。还需要做好铁路方和地方的利益协调，要平衡地方各方面规划。

4.建设单位和地方政府需求矛盾

省政府和省级铁路投融资公司主要从带动全省经济社会和区域发展来统筹考虑铁路的建设，市州、区县政府当然也积极欢迎本地区通过，在一些重要的城镇设置铁路场站，在地区中心城市建设综合交通枢纽，然而站场规模建设上地方要求增加投资，特别是针对地区综合交通枢纽，尽量把规模做大，做成区域标志性建筑，以此为中心带动周边土地升值和土地开发，省级层面主要是满足地方人口、经济社会发展即可，规模适度，这是矛盾之一。政策要求给铁路公司预留土地开发，这是地方政府的核心需求，场站和综合交通枢纽建好，带动周边城镇化建设，发展商业，这是省铁路投融资公司和地方政府都需要的，这是矛盾之二。

5.铁路沿线土地价值凸显

“土地报酬递减规律”是实施土地投资开发时必须遵循的客观经济规律，当对土地投入达到一定量后，即使投入再多的资金，土地产出也不会增加，投资显得不经济。区位理论是关于自然物体和人类活动的空间分布及其在空间中的相互关系的学说，是指导土地分区利用的基本原理。

土地资源是稀缺资源，但不是所有的土地资源现时都具有开发的价值和意义。根据区位理论，根据铁路带状走势，具有开发价值的土地就是铁路场站或综合交通枢纽周边的土地，综合交通枢纽则是采用TOD（以公共交通为导向的发展模式）开发模式进行，交通发展不断带动周边商业开发。由于铁路场站或综合交通枢纽的选址一般远离城镇中心，空间区位相对较差，而且地方政府求大而全的思想，导致投资规模不断攀升，普遍存在以下问题：一是场站周边土地经济价值与城市中心相差大。场站选址郊区，缺乏发展动力，很难集聚要素，同时基础设施建设成本过高，城市能级难以支撑；二是场站周边用地规模普遍规划过大。土地开发规模没有与当地城市规模、场站规模形成良性协调，导致投资很大；三是场站或综合交通枢纽功能定位与当地城市能级不匹配。一般都存在过高的定位，围绕场站或综合交通枢纽建设新的城镇，与当地城市能级不匹配，也不具有差异化，不能与当地产业形成协同发展关系；四是场站或综合交通枢纽周边产业与城市发展不协调。产业定位不能很好适应发展阶，依据当前的发展条件，短期内很难实现好的投资效益。

四、社会投资者参与建议

（一）资产换资金的模式

倘若地方政府、地方铁路投融资公司能解决土地指标和规划等问题，土地能入市交易，采用社会投资者可以投资土地资产。鉴于上面的分析，社会投资者面临如何盘活用地资源，如何处置资产的问题。要想进一步产生增值收益，可以采取自主开发、转让、租赁等方式盘活铁路用地资源，但是，首先若社会投资者是非建设单位，自主开发不现实，不符合社会投资者主责主业功能定位；二是土地对外租赁，收取租金，收益低，投资回收期长（要是有其他投资者购买，地方政府或地方铁路投融资公司早就转让了，不用等到社会投资者）。可能的结果是社会投资者拥有土地资产，而配套设施没有跟上，开发条件不成熟，短期内开发潜力和升值空间有限，土地升值受限于周边整体发展，获得收益还有一定的时间，拥有这么多重资产，想要退出很难，与社会投资者战略规划也不一致。所有可以结合地块区位，选择区位较好的土地进行投资持有，同时把握好投资规模，可采用分期开发的形式，控制好投资节奏。

（二）参股合作开发模式

社会投资者参与，若不是建设单位，最多属于财务性投资，关注合理的投资回报，或采用PPP模式，组成联合体以社会资本方的角色进入，在一些合适的市县开展城市商业综合体开发，可能存在的问题：一是当地经济体量能否承载；二是受到当前的房地产行业的宏观调控影响；三是本身不具备设计施工监理等资质，难以获取施工利润。购买土地需要投入资金，开发需要二次投入，属于重资产投资，社会投资者对整个开发建设和运营环节参与度较低，只是追求财务投资回报，做好财务监管工作，项目成本比较难控制，投资风险的不确定性较大。所以建议需要做好合作协议风险条款的设计，充分保障投资利益。

总的来说，作为社会资本方参与综合开发。采用PPP等模式，可联合专业土地开发企业共同参股合资公司，共同开发展铁路沿线土地。积极协调政府统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划，加强功能调整和空间优化，促进站场改建及周边地区土地综合开发，充分实现地方土地价值。回归交通公益性属性，地方政府和省铁路投融资公司要有“大思维”，由于场站和综合交通枢纽的触媒作用，在综合枢纽周边和道路周边不断形成商业设施，促成新的商业中心，这样可以将场站或综合交通枢纽建设和土地联合打包给投资者，就能形成铁路线路带来客流，客流促进沿线房地产及商业的发展，而社会投资者则要把握好投资规模，做好相关投资方案的设计，使综合商业经营反哺铁路和综合枢纽的运营，形成良性的业态循环。