乡村振兴战略视野下土地纳入生产要素参与分配的制度完善

李哲宇

（西南政法大学 重庆 401120）

一、引言

2017年10月，党的十九大报告浓墨重彩地描绘了乡村振兴战略：要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农村现代化。基此，新时期“三农”问题的“总抓手”终于尘埃落定，亿万农民迎来了奔向小康之路的又一缕曙光。今后我国将面临的主要任务，是寻求落实乡村振兴战略的有效路径。不可否认，农民的自身发展、地方政府部门的引导乃至社会公众的意识于实现乡村振兴战略均可谓至关重要。但倘若仅诉诸于前述几者而忽视制度及政策的建构，乡村振兴战略势必将沦为无人企及的“空中楼阁”。

事实上，我国在实现乡村振兴战略的政策制度构建方面业已做出不少努力，于2019年11月5日公布的《决定》中关于土地可作为生产要素参与分配之规定，即是这方面取得的最令人瞩目的成果之一。对于将农村土地纳入生产要素参与分配这一规定，众多专家学者可谓言人人殊。譬如，有学者认为其有助于配置好计划与市场关系中的土地资源、平衡好公权力和私权力协调下的土地利益。也有学者认为这是新一轮农村土地改革的突破口，在保障农村集体与农民个体土地权益、遏制地方政府获取巨额土地增值收益冲动、发展农村集体经济、为农村公共产品和公共服务提供经济基础四个方面均大有裨益。舍此，还有学者认为其是集体土地所有权物权属性与权能构造的应有之义，也是集体土地所有权与国家土地所有权“同权同构”的内在要求。诚然，土地纳入生产要素参与分配的规定不仅将对上述提及的方面产生积极意义，而且还有助于我国乡村振兴战略的进一步推进。然而，不得不承认的是，制度内规范的适用混乱与其他现实的障碍始终伴随着土地纳入生产要素参与分配的落实并成为推行乡村振兴战略的一大桎梏。

二、从乡村振兴战略角度看土地纳入生产要素参与分配制度的现状

析言之，当前土地纳入生产要素参与分配的制度主要存在以下两方面的挑战：从制度层面来看，我国的农村土地制度是由相关政策性规定及法律规范共同构成，于同一问题而言，政策性文件与法律法规往往表现为“重叠式”规制，但作出的回应却时常有所出入；从现实层面来看，农村集体经营性建设用地入市所得收益的非合理化分配引发了农村自身难以脱贫和城乡发展失衡的内外部矛盾、农业耕地面积遭受威胁、部分村干部利用土地纳入生产要素参与分配这一契机大搞权钱交易、暗箱操作等违法行为。

（一）政策性文件与法律规范适用混乱

就农地政策而言，其数量之繁多、体系之庞杂是由特定的历史背景与“三农”问题在我国经济发展中的特殊地位所决定的。一般来说，根据制定主体的不同，我国的农地政策大致可分为政府政策与党的政策两类。前者是指中央或地方政府为实现特定社会和经济目标而制定并组织实施的农地政策；后者则指执政党在国家相当时期内规定相关时期内农地制度构建的基本理念和发展方向的基础性政策。就土地纳入生产要素参与分配而言，早在《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中便强调：规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。随后，2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。迨至2017年10月28日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国城乡规划法》又一次对农村集体性经营建设用地入市予以了明确规定。之后重新修订的《土地管理法》最终使其以法律形式正式确立，农村集体经营性建设用地入市有了相应法律依据。而《决定》的公布则被认为是党在集体经营建设用地入市这一问题上所做出的政治性背书。

除上述提及的政策性文件与法律规范外，包含土地纳入生产要素参与分配的制度性规定更是犹如恒河沙数。实践中，对于同一问题，行政机关与司法机关往往会作出不同答复，而与土地纳入生产要素参与分配相关的政策性文件与法律规范之间是否存在适用上的冲突不仅持续困扰着各级执法部门与社会公众，亦成为乡村振兴战略落实过程中的制度体系构建的障碍之一。

（二）收益分配不合理致使农村内、外部矛盾激化

不得不承认，将土地纳入生产要素参与分配的规定使乡村获得了大量资金，得到了振兴乡村的资本支持。于城市而言，其获得了经济建设所必需的土地资源，摆脱了当前我国城市发展面临的部分困境。这种乡村振兴路上的“土地要素走出去”“资金要素引进来”策略，构筑了城市与乡村最具代表性的两个要素间不断流动的动态互补体系。但是，当前对以农村集体经营性建设用地入市所得收益的分配方式仍存在不公平、不合理的现象。长期以往，或将产生以下两方面的不利后果：

以内部视角观之，集体经营性建设用地入市所得收益的不合理化分配将造成乡村脱贫工作难度加剧。乡村振兴战略自其产生伊始，便与“脱贫攻坚”有着密不可分的关系，打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的底线要求。然而，我国乡村人口众多，贫困户“基数大”、“分布广”，依照《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》关于2015年至2019年末全国农村贫困人口和贫困发生率数据统计显示：截止2019年末，我国农村贫困人口仍有551万人。当下，乡村的脱贫攻坚任务仍然艰巨繁重，剩下的都是贫中之贫、困中之困，都是难啃的硬骨头。因此，如若把本能用于乡村脱贫工作的土地入市收益进行非合理化分配，那么势必将延缓乡村的脱贫进度，并进一步激化农村集体组织与内部成员间的矛盾。

以外部视角观之，集体经营性建设用地入市所得收益的不合理化分配将加剧城乡间发展的不协调、不平衡。目前，我国经济发展正处于一个重要的历史交汇期，社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。结合国情观之，最大的不平衡是城乡间发展的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分。长期以往，城乡间要素流通性差，产品不能等价交换，产业缺乏合理分工。工业化、城镇化不仅未能有效带动农业农村发展，而且缺乏其支撑，整个国家经济不能实现良性循环。故而，倘若集体性经营建设用地入市的所得收益分配不均，则会导致农村发展的失衡，城乡二元化的结构模式无法得到有效破除。

（三）农业耕地红线遭受严重威胁

回顾1998年修订的《土地管理法》，其增设43条之规定目的就在于加强土地管理，切实保护耕地，防止耕地流失。但伴随我国经济的飞速发展，国有土地供给的存量与单位、个人建设用地使用需求之间的矛盾日益凸显。宏观来看，我国经济发展面临停滞风险；微观来看，众多农民集体成员合法权益遭到严重损害。基此，2019年新修订的《土地管理法》，删除了原法第43之规定，打破了国家对建设用地市场的垄断。农村集体经营性建设用地正式在“法律制度层面”入市，为已严重匮乏的建设用地市场注入新鲜“血液”，缓解了其长期以往供应不足的紧张局面。但是，如何在实践中有效区分农村集体经营性建设用地与农业耕地，并保证已划定的农用地不被非法侵占，确保国家粮食安全是土地纳入生产要素参与分配过程中面临的一大挑战。近年来，农村非法占用农用地的案件时有发生，据不完全统计，2018年1月至2019年12月间，我国检察机关以非法占用农用地罪提起公诉的案件就有10897起，共涉及13824人。

（四）监管缺失致使贪腐事件频发

诚如著名法学家摩莱里在其《自然法典》中的论述，混乱和一切祸害的起源、原因和发展都与各种社会的腐败的法制有关。当前，我国农村自身经济体量较小、发展资金相对匮乏，而将土地纳入生产要素参与分配不仅为农村的经济发展提供了资金支持也为乡村振兴战略的落实提供了现实保障。值得注意的是，根据新修订的《土地管理法》第六十三条规定：集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。可见，集体经营性建设用地入市的决策主体与收益分配主体为村民自身。但是，由于我国农村地区的法治水平依然较低，村民的自身的权利意识与维权意识薄弱，加之缺失对村干部的监督，土地纳入生产要素参与分配过程中出现了权钱、权权交易、暗箱操作等众多流弊。

三、从落实乡村振兴战略角度看土地纳入生产要素参与分配的制度完善

如前所述，当前土地纳入生产要素参与分配过程中面临的不同挑战已妨碍到了乡村振兴战略的有效落实。故而，下文将从重新厘定政策性文件与法律规范间关系、切好农村集体经营性建设用地所得收益这块“蛋糕”，严保国家粮食安全，综合运用法律及外部监督等手段防止贪腐滋生四个方面共同完善土地纳入生产要素参与分配制度，以求得乡村的真正振兴。

（一）正确处理相关农村土地政策性规定与法律规范之间的关系

当前，我国正处于急剧的社会转型期，表现为一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程。如何处理好农村土地政策与相关法律这两种主要正式制度之间的关系，是每个决策者及执行者都无法逃避的现实问题。以往，法学界部分学者在探讨政策与法律的关系时，容易将两者关系“简单化”，将广泛而复杂的政策抽缩成“拒绝法律”的反法治现象，从而导致政策与法律常常被分离开来，甚至有时被对立起来。不得不说，这样的观点是“失之偏颇”的，其不仅违背了政策制定者的初衷，而且还在一定程度上引致政策与法律两者的关系的“紊乱”。美国著名法学家德沃金曾说，政策乃法律之构成要素，对法律的形成和适用发挥着重要的价值取向意义上的指导作用。德国经济法学家乌兹施利斯基亦曾提出：法律是实施政策最为主要的手段，经济公法由此应运而生。

作为党在“三农问题”上提出的政策性规定之一，将土地纳入生产要素参与分配与相关农地法律制度具有高度的关联性。诸如前文提及到的于2019年8月26日正式修订发布的《土地管理法》删除了原法关于：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定。不难发现，此举乃是土地纳入生产要素参与分配在法律层面的完整表达。一者，土地可作为生产要素参与分配是允许集体经营性建设用地入市的立法前提与基础；再者，允许集体性经营建设用地入市的法律制度又保障了农民可按土地要素参与分配具有实际可操作性。在全面落实乡村振兴战略的现实要求下，两者不仅不存在地位主次、适用先后之分。反之，在具体实施过程中相辅相成、相得益彰。

（二）明确应得收益，做好“蛋糕”的公平合理分化

前文述及，乡村振兴战略的实施需要资金作为支撑，而集体经营性建设用地入市则必将带来大量资本流入乡村。基此，如若将土地纳入生产要素参与分配的可得收益比作一块蛋糕的话。蛋糕可以做多大？谁可以吃蛋糕？蛋糕又该如何分化？这不能不说是三个颇费思量的问题。首先，有学者认为，土地出让者与受让者在利益分配上是一种此消彼长的零和博弈关系。换言之，受让者出资越多，出让者可获收益也就越多。但从市场角度考量，受让者必然会尽可能降低出价，从而减少自身经营成本，以谋求利益最大化。故而，“蛋糕”可以做多大，最主要的便是应当遵循市场定价机制。除此之外，在某些特殊情况下，应允许土地出让者基于情势变更及公平原则，要求无偿或以明显低价获得土地使用权的受让人补缴一定费用。其次，应当明确的是，由于并非集体经营性建设用地入市的当然参与者，且受道德风险因素影响，政府应当被排除在吃蛋糕的人选之外。因此，蛋糕的享有者便只剩下集体与其成员。虽然集体是由其成员组成，但依照我国《物权法》相关规定，双方可对集体经营性建设用地入市所得收益分别拥有独立财产权。最后，就如何分化“蛋糕”而言，其是三个问题中最棘手的一个。笔者认为，一方面，“蛋糕”的分化方案必须经由集体成员内部民主审议通过，保证程序的正当性。另一方面，还应当通过相关立法，廓清收益的使用范围，从而防止成员的合法利益受到侵害。例如，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第25条就明确规定：集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

（三）确保国家粮食安全，严守耕地红线

值得注意的是，落实乡村振兴战略的过程中，要深入实施藏粮于地，藏粮于技战略，把中国人的饭碗牢牢地端在自己手中。然而，入市的集体经营性建设用地往往处于乡村中地势平坦、供水条件优良的地段，资源条件总体而言较好。因此，可以预见的是，在巨大经济利益驱使下，集体经营性建设用地在入市过程中不可避免地会与农业耕地在范围界定上产生矛盾。为此，笔者认为，可从耕地数量与质量出发解决此类问题：一方面，要保证耕地的数量不突破底线。2019年中央一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提到三组数字：一是严守18亿亩耕地红线；二是确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩；三是确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。另一方面，在保证数量底线的基础上，还应提高耕种质量，不断提高农业耕种的科学化、机械化、信息化程度，稳定保证相关农产品增产增收。只有这样，农民按照土地要素参与分配时才能安心、放心。

（四）依法对农村集体经营性建设用地入市进行监督，防止贪污腐败的滋生

利益“实打实”地交到集体及其成员手中，而非被其他人员贪污、非法侵占，是每一个政策制定者及执行者均需密切关注的现实问题，也是乡村振兴战略落到实处的具体要求。以我国现存法律体系观之，《刑法》第五章的职务侵占罪、第八章的贪污贿赂罪与《物权法》第62、63条涉及农村集体财产的相关法律条文分别从刑、民两个视野对上述问题予以规制。除此之外，有学者还认为应当通过加强集体所有权自身制度建设、引入对集体财产进行审计监督等方式来预防腐败问题。故而，只有始终以法律为圭臬，辅之以行政、审计等其他监督手段，从内部与外部共同治理贪腐问题，才能使乡村振兴之路永葆清廉活力。