浅析个人所得税改革

王敏

摘要：十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决议，个人所得税制度首次由分类税制转向综合与分类相结合的模式。另外，新个税法在之前的基础上还增加了六项专项附加扣除项目，旨在使个税能更好地调节收入分配差距，促进纳税的公平。文章分析了此次个人所得税带来的新变化，得出改革后个税仍存在税率结构不够完善，课税模式处于过渡阶段，征管体系滞后等弊端。并提出如下建议：向综合课税模式靠拢，以家庭为纳税单位;完善税率结构;逐步建立统一的个人所得税信息化管理系统;加强对高收入人群的税收征管;完善税务代理制度的建立和未来向综合税制改革的方向。

关键词：个人所得税;专项扣除;税率结构;综合所得税制

一、个税改革的背景

尽管目前我国的经济持续稳定发展，人民收入水平逐渐提高。但城乡之间，不同区域之间、不同群体之间居民的收入仍存在较大差距，中产阶层的比例有待提高。而所得税与人民直接相关，备受广大群体关注。随着近年来个税规模的不断扩大，地位提高，加快推进个税改革，能够直接影响到纳税人的实际收入情况，能更好地发挥个税功效，实现纳税公平。

二、新个税的变化

（一）个税起征点的调整

根据我国人民当前收入水平与消费水平的增长等方面实际情况，此次个税改革，将起征点由每月3500元上升到5000元。在新规定下，扣除社保公积金等收入在3500～5000元部分纳税人免于交纳个税，而超过起征点部分的纳税人也能减税，仅就超过的部分进行纳税。这一改革，既考虑了个税的财政资金筹集功能，同时也减少了中低收入者的税收负担。但起征点的确定也不是越高越好，因为个税能起到一定调节收入的效果，起征点越高，中高收入者减税越多，而低收入者也没得到更多税收优惠，同时也导致国库收入大范围削减，从而影响经济建设。

（二）扩大较低档税率级距，使得中等及以下收入群体税负下降明显

在月应纳税所得额里，变动前0～1500元部分税率是3%，1500～4500元部分税率是10%，4500～9000元部分税率是20%。这次改革后，第一档3%税率部分扩大到0～3000元，第二档10%的税率部分扩大到3000～12000元，第三档20%税率部分则变为12000～25000元。后面的月应纳税所得额超过25000元的部分仍与之前保持一致。这意味此次个税改革，中低收入者的减税幅度最大，高收入者的减税绝对额相对较多，但减税比例不及中低收入者。这说明此次税改也是为了更好地调节收入分配，让低收入者少缴税、高收入者多缴税，税负使更公平。另外保持最高45%的税率不变，可见减税向中低收入倾斜。

（三）逐步建立综合与分类相结合，累进税率和比例税率相结合

综合所得项目包括四项劳动性所得：工资、薪金，劳务报酬，稿酬和特许权使用费。另外，简并应税所得项目的分类，将“个体工商户的生产、经营所得”修改为“经营所得”，不再对“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”项目进行保留。该项所得根据具体情况，分别并入综合所得或经营所得。分类所得包括如下五项：股息，红利，利息，财产转让，财产租赁，偶然所得以及其他所得。

综合所得与经营所得采用累进税率，其中综合所得要求按月预缴、年度汇算清缴的方式计算个税，实行七级超额累进税率;经营所得使用五级超额累进税率。五项分类所得则按20%比例税率缴纳。

（四）扩大了抵扣范围，增加了专项扣除

新个税改革扩大了抵税范围，除扣除基本费用标准5000元/月（6万元/年），“三险一金”外，个税改革还增加了大病医疗、子女教育、继续教育、赡养老人、住房租金、住房贷款利息等与人民群众生活息息相关的专项附加扣除。

以前专项扣除仅包括个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等项目以及依法确定的其他扣除项目，并没有包括其他生活成本支出。这个调整考虑到了目前人民生活成本和家庭负担的上升，比5000元的基本减除费用标准更具体和有针对性。同时专项附加扣除也考虑到个人收入支出和负担的不同，更利于实现纳税公平。

（五）需要多部门配合加强税收征管

增加專项扣除后，需要多部门之间的合作才能完成税收征管，并且税务机关要清楚掌握纳税人的个人与家庭信息。在公安、人民银行、金融监管等相关部门的配合下，可取得纳税人的身份、银行账户信息等;大病医疗、继续教育、子女教育、房贷利息和房租等专项附加扣除信息则可以通过医疗卫生、社保、教育、银行、房管等部门获得。税收的征管工作离不开各相关部门的配合与支持。

此次个税改革，变分类征收为分类与综合相结合征收是具有跨越性的，此项改革有重大意义。从纳税公平的角度，能保证不同收入来源但收入水平相同的纳税人的税负相差不大，也就是能保证横向公平，起到平衡收入水平相同者税收负担的作用。另外首次增加了专项扣除项目可谓意义更加重大，标志着我国的个税正从个人缴向家庭征收制过渡。另外提升起征点和扩大较低档税率级距，降低了中低收入者的税负。总体来说，与前六次改革相比有很大进步。

三、新个税的弊端

（一）税率有待完善，让税收能真正实现调节居民收入分配的职能

从我国的目前情况来看，高收入群体的主要收入来源是资本所得，但资本所得只有单一的比例税率20%。而工资薪金采用7级累进税率，所得最高税率达到45%，全年工资超过36万以上，超过部分适用税率就达到25%。按照目前的税率结构，一个年薪百万的工薪阶层成员，其自身所需承担的个人所得税税款超过45万元，几乎占据工资薪金的一半。而通过股息、红利、财产转让、股票转让等方式获得的利润，其所适用的个人所得税税率为20%，其中个人转让股票取得的收入暂不征收个人所得税，相对于工资薪金45%的最高边际税率而言，纳税公平性原则面临挑战。这会导致部分高收入者会想办法降低税负，比如高收入群体容易出现一元年薪制，通过少拿工资多分股利来降低税率。这样使得个税的调节贫富差距的实际作用并不是很大。

（二）课税模式处于过渡阶段

目前由分类转为综合与分类相结合的征收制度，处于课税模式的中级阶段。这适合我国目前社会实际情况和税收征管机制。综合所得税制要求有完善的信用制度，征税的手续繁杂，税收征管成本也较高。但目前我国税务信息系统还不健全，没有严密的收入监控体系，做不到对纳税人的全部收入进行监控，所以目前还只能采取分类与综合相结合的课税模式。

（三）目前的征管体系滞后于新税法的要求

个税法的最新修订，在纳税人申报纳税、按年计税和汇算清缴、核定专项附加扣除、反避税等方面，对税收征管的要求变得更高。我国个人收入渠道越来越多样化，但扣缴义务人申报的扣缴信息是目前个税基本信息的主要来源，税务机关只能掌握个人的公开收入信息。特别是对于收入渠道多元化并且隐秘程度较高的艺人、个人投资者、电商私营者、外籍人员、等高收入者的所得，无法进行有效的税源监管。

个税征管需要银行、财政、卫生、社保、教育、住建等多部门和相关社会组织的协助与配合。但相关部门协助税收工作的法律责任并没有强制性的明文规定，《税收征管法》等法律法规仅仅原则性地提出“各有关部门和单位应支持、协助税务机关依法执行职务”、“建立、健全税务机关及政府其他管理机关的信息共享制度”等，缺少法律约束力。而且，税务代理等社会组织机构总体还处于发展不成熟的阶段，税务代理人员专业素质有待提高，能够承担税收征管部分职能的健全完善的社会组织机构还严重缺乏。

四、完善个人所得税的措施

（一）向综合课税模式靠拢，以家庭为纳税单位

在分类制、综合制和混合制三种课税模式中，分类制是个税的低级阶段、综合与分类相结合的混合制是中级阶段、而综合制才是高级阶段。很多发达国家目前都是采用综合课税模式，将纳税人所有收入全部汇总后减去扣除项、抵减免项后按照计征。这样也可以避免多收入渠道的纳税人根据税率不同，转移收入渠道，从轻纳税。考虑到不同家庭经济负担和支出的不同，综合课税模式一般是以家庭作为一个基本纳税单位，这样能够从家庭的角度实现税收公平。在纳税申报时，主要是实行自主申报的方式，纳税人要参与纳税的全过程，纳税人的体验感不断增加。我国应逐步完善个人信息体系和税收征管体系，后面逐步向综合课税模式靠近。

（二）完善税率结构

综合征收制应用范围的推广需要超额累进税率结构的优化，具体做法：降低超额累进税率级距，借鉴发达国家经验，累进税率级距档次降为五级，并且可以实行“累进消失”这一先进制度，同时降低最高边际税率。建议最高税率的第五级采用不高于32%的最高边际税率，从而确保工薪阶层中的高收入者能够实现纵向公平，也能避免世界各地的高层次人才因中国的高额税率而望而却步。对此笔者设计了五级累计税率表如表1，其中个人全年收入超过48万的，采用“累进消失”，超过部分全部按25%、32%计征。

（三）逐步建立统一的个人所得税信息化系统

综合征收制的部分推行不仅要有科学完善的个人所得税制度作为保障，而且需要健全的纳税人收入信息系统，从而保障纳税的有效性。如可以建立透明的财产公示制度，保证纳税者各项信息的完善。

（四）加强对高收入人群的税收征管

由于税务机关与纳税人的信息不对称，且高收入纳税人具有更高的避税意识和能力，因而对这一群体的纳税管理难度较大。但加强对这部分群体的税收征管能够减少税收的流失、对实现税收公平至关重要。怎样划分高收入群体，此前税制中是年收入12万元高低收入的划分标准，但随着通货膨胀的影响和收入水平的提高，笔者认为可以将年收入超过36万定位高收入群体。税局对这部分群体应重点关注。在这方面，发达国家有一些成熟经验。比如对高收入群体设立专门的监管部门或机构，专门负责这部分人的纳税事项。我国也可以借鉴这种做法，成立专门的高收入群体监管部门，在每个地区设立高收入税收专管員，获得所管理区域内高收入群体的人数、姓名、职业、收入来源、财产数量等详细信息，对高收入群体的经济活动信息进行全方位掌握，保证纳税的公平性。

（五）完善税务代理制度的建立

随着自行申报制度的逐步推行，税务代理等中介机构的地位和作用将日益突显。税务中介机构除了为纳税人提供有偿服务，还可以起到联系税务机关与纳税人之间的纽带作用。目前我国税务中介行业还不发达，因此政府部门应加快制定并完善税务代理行业执业规范和管理制度，从而引导该行业的健康发展。另外，应该积极进行税法宣传，使民众逐渐具备基础性涉税能力，提高税务方面知识和纳税申报能力。为后面我国逐步进入到综合课税模式铺垫基础。

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（作者单位：南京信息工程大学）