广西参与泛珠三角区域合作对策建议

应耀翔

（广西壮族自治区宏观经济研究院 广西 南宁 530028）

一、广西参与泛珠三角区域合作成效

泛珠三角区域范围包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省（区）以及香港、澳门2个特别行政区，简称“9+2”。自2004年泛珠三角区域合作开展以来，泛珠合作以“合作发展，共创未来”的主题，以“携手共进，合作共赢”为特色，不断深化合作。泛珠三角区域合作已写入十九大报告，国务院已出台《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，泛珠三角区域合作已上升为国家战略。

一是全面签署多项合作框架协议。自泛珠三角区域合作机制建立以来，广西与区域内广东、湖南、福建、海南、云南、四川、贵州等7省签署了全方位合作框架协议，与江西、香港、澳门3省区签署了专项合作框架协议。二是经贸合作日益加深。据统计，2010年至2019年底，广西从广东共引进超15000个项目，是广西引进项目最多、资金量最大的省份。广西与香港、澳门互为重要的旅游客源地和目的地。三是交通基础设施互联互通取得积极成效。广西加快构建适应区域合作发展要求的综合交通网络，逐步实现区域内交通运输一体化。规划至2030年，广西高速公路出省、出边、出海通道数达到66条；规划至2020年，基本形成“五纵五横”干线铁路网；规划至2025年，形成西江干线达3000吨级以上、支线达500吨级以上的“一干七支”高等级航道网络。四是产业合作取得新进展。以桂东承接产业示范区建设、粤桂合作特别试验区、粤桂黔高铁经济带合作试验区等合作园区为载体，加大西江经济带、高铁沿线产业布局，打造以粤港澳大湾区为龙头、珠江-西江经济带为腹地的产业带；围绕加快广西工业东融步伐，桂东南地区市县积极编制“产业树”和工业发展规划，按图索骥加强产业链招商，积极承接广东等地区产业转移。五是合作平台加快建设。近年来，广西作为泛珠合作的重要成员，积极深化与泛珠区域合作，全面建设珠江-西江经济带、高铁经济带、北部湾城市群建设、CEPA先行先试示范基地、跨省区合作园区等为载体的重要合作平台。六是生态环境合作成效显著。广西始终践行“绿水青山就是金山银山”理念，“绿满八桂”造林绿化、“北部湾绿色生态屏障”和“西江千里绿色走廊”等工程加快推进，在强化西江生态环境保护、加强泛珠区域内生态环境保护、深化合作共治共享生态环境、推动九洲江流域生态补偿、推进与港澳地区环保合作等方面成绩突出，蓝天、碧水、净土三大保卫战取得明显成效。

二、广西参与泛珠三角区域合作面临的新形势新变化

（一）泛珠合作核心由广东省转化为粤港澳大湾区

在2016年3月出台的《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》已提出：要构建以粤港澳大湾区为龙头，以珠江－西江经济带为腹地，带动中南、西南地区发展，辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带。但在泛珠合作的实践中，泛珠合作的核心与引领者是广东省，由于在“一国两制”制度下，内地与港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，内地与港澳市场互联互通水平有待提升，生产要素流动尚未形成良好局面，泛珠区域经济合作主要由广东省牵头实施。2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台后，粤港澳大湾区加速推进一体化进程，将作为一个整体出现，泛珠合作的核心由广东省转化为粤港澳大湾区，泛珠合作需面对新形势，调整合作机制与内容，促进市场更加联通，丰富新产业新科技合作，提升内地与港澳区域经济合作层次。

（二）泛珠合作的战略定位由面向国内转化为面向国际

粤港澳大湾区发展规划出台出台前，泛珠合作的战略重点，是要打造全国经济发展的重要引擎，在珠三角地区与港澳的辐射带动下，构建有全球影响力的先进制造业和现代服务业基地，成为促进全国经济平稳健康发展的重要引擎。而粤港澳大湾区的战略定位，是要建成世界新兴产业、先进制造业和现代服务业基地，建设世界级城市群。泛珠合作应紧跟粤港澳大湾区发展步伐，积极制定融入粤港澳大湾区发展战略，提出面向国际的发展战略，重点做好通道、产业、平台、科技、功能、市场等多方面对接，为粤港澳大湾区建设世界级湾区做好支撑作用。

（三）泛珠合作由传统领域转向更多创新领域

历年来泛珠三角区域合作领域，大多集中在基础设施互联互通、产业合作、经贸合作、农业合作、生态环境合作、社会事业合作等传统领域。粤港澳大湾区发展瞄准了世界科技和产业发展前沿，强调创新平台建设，发展新技术、新产业、新业态、新模式，加快形成以创新为主要动力和支撑的经济体系。泛珠合作应由传统领域转向更多创新领域，加大新一代信息基础合作、智慧型城市建设合作、具有国际竞争力的现代产业合作、海洋经济合作、国际经济合作等创新领域合作发展，推进泛珠合作与时俱进，为泛珠合作转型发展、创新发展注入新活力。

（四）泛珠合作应强调与粤港澳大湾区协调发展

粤港澳大湾区的经济总量、人口密度、科技优势、发展速度等明显要比周边地区要快很多、重很多，其良好的基础设施、健全的公共服务、更多的就业机会、更大的上升空间，对发展要素有更大的吸引力，在短期内将对泛珠三角地区产生“虹吸效应”。应加强泛珠合作与粤港澳大湾区协调发展，泛珠合作在谋划和出台政策时，应考虑大湾区优先发展对周边落后地区的不利影响。

三、广西参与泛珠三角区域合作制约因素

（一）受行政区划因素影响大

一是泛珠合作各省区分属不同的行政区划，加上各省区发展基础、发展方向、发展重点不一致，跨行政区域的合作协调难度大。一些跨省区的交通基础设施在规划上有先有后，建设上有重有轻，一些跨省区的重大政策落实上有快有慢，一定程度影响了跨省区合作的发展；二是各省区在资源条件有限的情况下，各自将有限的资金、人力、物力投入到当前最重要的领域，双方合作需要的资金难以落实。如广西西江经济带基础设施建设大会战200个重大项目需要6300多亿元的总投资，需要得到广东方的大力支持，但是广东的投资发展重心在粤港澳大湾区，大部分支持的资金等也是通过粤桂扶贫协作、九州江流域生态环境改造项目进行；三是泛珠区域内中西部省区在承接珠三角产业转移、争取资金项目方面，存在比较激烈的竞争关系。

（二）合作平台建设不够理想

在泛珠三角区域合作框架下，建立了多种合作平台，但合作平台建设不够理想。一是在珠江-西江经济带合作上，粤桂两省区根据自身发展特点，在基本诉求上有差异，广西侧重于经济发展，广东对生态保护要求更高，导致在落实项目过程中易出现“拉锯”现象；二是在粤桂合作特别试验区建设进程中也存在很大的差异，出现“东冷西热”现象，2016年9月广西印发《粤桂合作特别试验区体制机制改革创新先行先试总体工作方案》和试验区管理办法等三个配套文件（简称“1+3配套文件”），但广东省相应的“1+3配套文件”的出台则推迟了近3年时间，导致试验区广东、广西两大片区无法做到政策同等、改革同步；三是百色一文山跨省经济合作区虽成立合作的管理委员会，但建设事项等仍需两省政府部门分别审批，难以保障园区建设的有效推进；四是粤桂黔高铁经济带、西江经济带城市共同体由于是城市之间的的合作，省区与参与合作的城市之间只是指导关系，这些平台更多只是起到桥梁、纽带作用，在资金、项目、政策等方面的支持力度较弱。

（三）区域布局仍需优化

广西产业布局不优，不仅与泛珠各方协同发展局面仍未形成，广西内部协同也没有形成良好局面，各市产业布局存在不同程度雷同，结构不够合理。如多个城市将电子信息、新材料、生物医药、新能源、化工、粮油加工、冶金、能源等产业作为主导或重点发展产业，同质化的产业选择使有关市在引进项目和承接产业转移时产生无序竞争，产业结构优化调整面临困难。

（四）项目建设难题亟待破解

北海市港口条件薄弱，大型专业化深水码头不足，出海航道不适应船舶大型化需求，许多大型船舶需要中转船才能完成货物装卸，延长了货物和船舶的滞港时间，大大降低了港口的作业效率，能与湛江港、香港港等合作的领域不多；钦州、防城港等部分项目因为用地（用海）预审、海洋环评未获得批复，未获得建设工程规划许可证无法开工建设；梧州、贺州积极推进广西东大门、东融示范区建设，但是一些重大基础设施项目、园区建设项目由于征地拆迁困难以及基础设施建设资金缺乏等问题。

（五）生态环境保护压力大

珠江-西江流域的两岸还需要加大治理力度，污水处理设施建设滞后问题依然突出；流域养殖业转型升级需要加快，畜禽养殖污染治理需要突出抓好；工业污染治理、农业面源污染治理需要不断加码；珠江防护林保护力度需要进一步加大，沿海红树林等保护也需要进一步加大力度。

四、广西参与泛珠三角区域合作对策建议

（一）推动泛珠区域国家重大战略融合发展

泛珠三角区域大、省区多，涵盖的国家战略多，在推进泛珠合作的时候，要全面考虑国家战略的兼容性。广西要以“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、西部陆海新通道建设等国家重大战略为引领，加快构建“南向、北联、东融、西合”新格局。泛珠区域内国家战略要与广西的建优建强北部湾经济区、提升做实珠江—西江经济带、加快振兴左右江革命老区、打造桂林国际旅游胜地、加快建设北部湾城市群等战略融合发展，促进区域间相互融通补充；加强与西南中南地区通道和支点建设，统筹沿海沿边沿江沿线开放合作，打造成为西南中南地区开放发展新的经济增长级；主动对接泛珠区域内广东、福建、四川、海南、云南等自由贸易试验区合作发展，积极复制自贸区改革试点经验，高质量建设中国（广西）自由贸易试验区。

（二）推进泛珠区域共同开展国际区域合作

依托广西“一带一路”有机衔接重要门户作用，提升中国-东盟博览会和商务与投资峰会国际影响力，构建面向东盟的国际大通道、加强国际产能与经贸合作，推动泛珠“9+2”各省区通过“南宁渠道”与东盟合作；充分发挥泛北部湾、澜沧江-湄公河、大湄公河次区域、中越“两廊一圈”等国际区域合作机制作用，推动泛珠区域与东盟国家和澜湄次区域全方位合作；立足北部湾经济区向海优势，积极推动粤港澳大湾区与北部湾海洋产业联动发展，加强泛珠区域与东盟沿海国家的海洋产业合作，在“中国—东盟海上合作”总体框架下探索推进海洋综合开发和海洋多领域合作。

（三）加快东融步伐全面对接粤港澳大湾区

以广西全面对接粤港澳大湾区建设为契机，聚焦关键领域，突出合作重点，主动接受大湾区辐射，借力大湾区发展，加快东融步伐。强调构建互联互通体系优先，全面加速构建海陆空立体交通网；强调与大湾区产业融合、互补联动发展，聚焦大健康、大数据、大物流和新制造、新材料、新能源等重点产业，融入其产业分工体系，主动做好上下游产业配套，实现产业功能整合、链接发展；强调尽快出台广西东融具体支持政策，逐步消除由于行政区划带来的政策制度障碍，在思想观念、规划政策、创业创新、公共服务、发展环境等方面全面与广东等高看齐，在项目用地、水电供应、融资配套、人才支持等方面加大对重点项目的保障力度。

（四）加大泛珠区域平台建设

一是继续巩固粤桂两省区合作成果，进一步贯彻落实好《珠江—西江经济带发展规划》，加快推进经济带上下游间合作发展。推动粤桂合作特别试验区、贺州-肇庆粤桂产业合作示范区、桂东承接产业转移示范区创新发展、升级发展。结合粤桂对口帮扶协作等区域联动机制，以深圳-百色合作产业园、深圳-巴马大健康合作试验区等为平台，推进易地扶贫搬迁，引导百色、河池等对口帮扶协特色转型发展；二是充分发挥好粤桂黔（滇）高铁经济带、北部湾城市群发展等城市群协作机制作用，推动城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动，加快构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局；三是积极搭建中南西南地区在北部湾经济区的出海通道，加快建设云南临海产业园、湖南（钦州）临港工业园、川桂国际产能合作产业园、北海贵阳港等合作园区，提升广西在泛珠合作的影响力。

（五）大力推进统一市场建设

一是按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，推动泛珠区域市场建设，加快建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制；二是进一步优化营商环境，打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置，激发市场活力，促进创新要素充分流动，吸引泛珠区域更多企业来广西投资建厂；三是在市场执法标准上积极与泛珠合作各方对标,完善监管协调机制,加强知识产权保护合作；四是强化与泛珠合作各方社会信用体系建设合作，合力构建泛珠区域守信激励和失信惩戒机制,依法推动泛珠合作各方共建跨行业、跨地区的信用信息共享平台；五是推进区域通关一体化合作，合力推动泛珠区域大通关电子口岸信息平台建设,共同建立泛珠区域享有72小时过境免签政策联动机制。

（六）建立多元化横向生态补偿机制

按照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则，以统筹推进广西广东九洲江跨地区生态保护补偿试点工作为突破口，不断完善跨地区生态补偿机制，推广可复制的经验；积极争取国家在广西开展珠江-西江水环境补偿试点，探索通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立多元化的横向生态补偿机制；鼓励泛珠区域内各省区通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式支持河池、百色、崇左等资源富集区发展接续产业和替代产业，加快建立支持资源型地区经济转型长效机制。

（七）创新泛珠区域政策调控机制

一是加强广西参与泛珠区域合作政策规划前期研究，完善政策规划编制、审批和实施工作程序，加强政策规划的中期评估和后评估，形成科学合理、管理严格、指导有力的泛珠合作政策规划实施体系；二是围绕广西参与泛珠区域合作政策导向，采取完善财政政策、金融依法合规支持、协同制定引导性和约束性产业政策等措施，加大对跨区域交通、水利、生态环境保护、民生等重大工程项目的支持力度；三是建立建立泛珠合作评价指标体系，科学客观评价泛珠区域发展的协调性，为泛珠区域政策制定和调整提供参考。加快建立泛珠区域发展风险识别和预警预案制度，密切监控突出问题，预先防范和妥善应对泛珠区域发展风险。