从危机应对到工作家庭平衡：弹性工作安排的疫情动因与应然发展方向

文/（..安徽工业大学，马鞍山 4303）

内容提要：我国在新冠疫情应对中，制定了诸如“远程办公”“共享员工”等多种形式的弹性工作安排政策。疫情期间的弹性工作安排，实质是在非常态背景下，政府、企业与劳动者为应对危机，协调多方利益，达成共识，采取的一项应急管理措施。旨在减少员工集聚、稳定工作岗位、增加就业机会、促进休闲旅游并兼顾儿童照顾。与西方国家常态时期的弹性工作安排，在政策制定主体、政策目标、持续时间及利益主体间关系的性质诸方面迥然不同。随着全面二孩政策的落实，我国育龄夫妇的工作-家庭冲突将日趋严重，因此，后疫情时代，政府、企业和劳动者应进一步协调多方利益，推动弹性工作安排政策制度化、常态化，以在提高企业竞争力的同时，满足劳动者的育儿需要，减少儿童“照顾赤字”，缓解工作家庭矛盾，提高员工生活质量，促进社会和谐。

一、问题的提出

2019年12月，我国新冠疫情暴发。疫情之初，为了有效应对疫情，我国制定了延长春节假期、延迟企业复工复产等政策，大批企业因此不能正常开工，员工无法及时返岗，对企业的经营和员工的生活造成极大冲击。其后，随着我国疫情防控效果的初步显现，政府开始鼓励采取诸如居家办公、共享员工等政策，推动企业复工复产，促进了我国弹性工作安排政策的快速发展。

弹性工作安排最早由德国经济学家哈勒提出，以应对20世纪60年代德国所面对的交通拥堵问题[1]，其内涵众说纷纭，但总体来说，弹性工作安排一般是指工作任务确定以后，雇主允许雇员在工作时间、工作地点、工作量以及工作性质等四个方面享有更多的控制权[2]。弹性工作安排的具体形式包括弹性工时制、补偿性休假、自愿减少工作时间、压缩工作周、长期兼职、工作分担、远程办公、年度工时、弹性工作日程、灵活排班、人才租赁、共享员工等[3]。 目前，弹性工作安排在经合组织国家广受重视，我国20世纪80年代也已开始实行弹性工作安排制度，但是其发展远远落后于西方国家，尤其是近年来，随着白加黑、5+2、996等超时劳动现象的盛行，我国弹性工作安排制度并未被摆上重要的议事日程。但是新冠疫情期间，借助数字技术的发展，我国弹性工作安排政策获得了较快的发展。本文即采用内容分析的方法对新冠疫情应对中我国的弹性工作安排政策进行研究。因为弹性工作安排是劳动关系管理的重要面向，与企业管理密切相关，所以我们主要抽取人力资源和社会保障部、工业和信息化部，北京、上海、浙江、广东、湖北、安徽、河南、甘肃等不同区位省份的人力资源和社会保障主管部门的官方网站作为研究对象，选取2019年12月8日至2020年7月16日为时间期限，使用“弹性工作”为关键词，进行搜索，获得与弹性工作安排相关的政策、经验总结等文本资料，然后对这些文本资料进行定性的内容分析，以厘清我国新冠疫情应对中弹性工作安排政策的类型主要包括哪些；制定这些政策的现实动因是什么；与西方发达国家常态情形下的弹性工作安排政策区别何在；疫情之后，应该如何进一步推进我国弹性工作安排制度的发展；等等。

二、我国新冠疫情中弹性工作安排政策制定的现实动因

我国20世纪80年代开始尝试推行弹性工作安排政策，劳动部1994年12月颁布《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》，规定企业可以采取“集中工作、集中休息、轮休调休、弹性工作时间”[4]，为弹性工作安排初步奠定了法律基础。2015年8月，国务院办公厅发布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，允许有条件的地方和单位实施弹性工作政策[5]，进一步完善了这一制度。但是相对西方，长期以来我国对弹性工作安排政策的重视程度仍远远不够[6]。新冠疫情期间，为了应对疫情，人力资源和社会保障部、全国总工会等部门2020年2月7日联合下发 《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》，明确企业可以安排职工“通过电话、网络等灵活的工作方式在家上班”，“灵活安排工作时间”，采取“灵活用工”方式复工复产。随后，各级地方政府和各类企业也纷纷制定不同形式的弹性工作安排政策。有数据显示，2020年春节后，我国远程在线办公人员超过 3 亿人[7]，2020 年 2 月初，钉钉上就有超过1000万家企业，两亿上班族在线开工[8]。根据对人力资源和社会保障部、工信部、相关省市人力资源和社会保障部门网站政策、报告及经验总结等材料的文本研究，疫情期间我国弹性工作安排政策的现实动因及类型主要包括以下几种。

（一）疫情初期实施弹性工作安排政策，旨在减少员工集聚

疫情控制初期，各级政府积极鼓励具备条件的企事业单位采取错峰上下班和居家办公等方式复工复产，并引导农民工等群体分批到岗，以减少员工聚集，防止交叉感染。2020年2月6日，李克强总理在中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议上指出，有条件的企业可推进网上办公、远程协作、视频会议及数字化管理，不具备条件的企业，也应采用带薪年休假等方式灵活安排工作时间。北京、河南、深圳等地也相继下发文件，鼓励企事业单位在复工复产中，推行“错时上下班”“居家办公”“轮流上岗”等制度，降低人员集中度。疫情初期的弹性工作安排制度，作为防疫抗疫组合政策的一种，主要还是为了加强风险管理，阻止疾病扩散。究其原因，我国已经成为一个“超级流动性社会”，在疫情防控中，除了加大核酸检测、发现病例、及时隔离之外，减少社交活动，对于保护就业者的身体健康和恢复经济同样重要[9]。

（二）实施弹性工作安排，减少裁员稳定就业岗位

突发的新冠疫情导致大量企业停工停产，相较于去年同期，2020年上半年，我国劳动力市场出现了明显的“疫情拐点”[10]。就业乃民生之本，所以习近平将“稳就业”列为应对疫情的“六稳”措施之首，而实施弹性工作安排政策，就成为稳定就业岗位的一项重要手段。陕西、深圳等地都积极鼓励企业与员工协商，采取“调整薪酬、轮岗轮休、缩短工时”等方式稳定工作岗位，减少企业裁员。比如陕西省就制定了15条措施，鼓励企业通过民主程序与职工协商采取弹性工作安排，稳定工作岗位[11]。此次疫情期间，另外一项稳定就业岗位的弹性工作安排制度创新就是 “共享员工政策”。2020年年初，人力资源和社会保障部就鼓励缺工企业与尚未复工的企业之间“共享用工”，促进用工余缺调剂，其后，北京、上海、安徽等地政府和不少知名企业纷纷响应。比如北京市石景山区商务局就建立了企业互助平台，让区内餐饮企业对接大型零售商超，促进人员临时性流动，稳定了辖区就业，盘活了人力资源[12]。 上海、北京、杭州、南京、深圳等地的盒马鲜生也与所在地餐饮企业合作，在餐厅经营受到新冠严重影响期间，吸纳其员工到盒马鲜生门店“上班”。2020年2月5日，京东也发布“人才共享”计划，邀请临时歇业的餐饮、酒店、影院及零售联营商户员工在无法正常营业期间以短期打工的方式加盟京东。

（三）实行每周4.5天弹性工作制度，促进休闲旅游

2020年3月，浙江、江西、河北、安徽等多省发文，鼓励实施每周4.5天弹性工作制度，通过这项政策，引导机关事业单位、社会团体和企业员工休闲度假。比如湖北宜昌规定，从2020年7月到2020年12月，在确保每周工时不变、不影响企业生产、机关事业单位办事的前提下，可将周五下午与周六、周日连成2.5日休息，多出的半天休息时间，可通过其他时间补足。与此政策配套，相关地方政府还通过发放旅游卡等方式，刺激职工利用假期旅游消费，这项弹性工作安排政策的主要目标还是鼓励休闲旅游，推动地方经济复苏。

（四）实施弹性用工制度，增加就业岗位的提供

除了利用弹性工作安排政策稳定原有工作岗位之外，各级政府还积极鼓励利用弹性工作安排制度，创造新的工作岗位。2020年3月，农业农村部、人力资源和社会保障部印发《扩大返乡留乡农民工就地就近就业规模实施方案》，支持企业通过临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式，吸纳农民工灵活就业、兼业就业。湖北、甘肃、上海、吉林、河南等省市也都明确支持灵活就业和通过新业态就业，为疫情后返城的农民工创造就业机会。

（五）缓解疫情期间的儿童照顾问题

解决工作-家庭冲突虽不是我国疫情应对中弹性工作安排政策的主要目标，但是，为了应对延迟开学所造成的儿童照顾问题，有些地方也将这一目标列入了政策议程。比如，2020年1月31日，北京市人力资源和社会保障局与北京市教委联合下发 《关于因防控疫情推迟开学企业职工看护未成年子女期间工资待遇问题的通知》，规定企业职工在家看护未成年子女期间，可通过电话、网络等灵活方式完成相应工作，还可采取错时、弹性等灵活计算工时的方式，提供正常劳动，也可综合调用年度内的休息日，解决疫情期间未成年子女的看护问题。

三、我国疫情中的弹性工作安排与西方常态政策的主要区别

由上可见，我国疫情期间的弹性工作安排，主要还是作为应对紧急公共卫生事件的政策工具之一，以防控疫情的传播，并应对新冠疫情对就业和经济带来的冲击，属于非常态下的应急管理措施，与西方各国常态形势下的弹性工作安排相比较，主要存在以下几个方面的明显差异。

（一）制定弹性工作安排政策的社会主体不同

疫情期间，我国制定弹性工作安排政策的社会主体主要是政府，各级政府及相关主管部门往往通过发布规范性文件的方式，推进弹性工作安排制度。在政府的倡导下，企业、员工等利益主体也在应对新冠疫情的特殊情境下，与政府达成了共识。在应对新冠病毒方面，各种社会主体之间是相互依赖的，政府只有充分协调各种社会主体，形成一个有机的政策网络，才能有效应对疫情[13]。我国是后发展国家，政府一直在社会经济发展中发挥着主导作用。但是，在非疫情的常态时期，欧美等西方发达国家的弹性工作安排，除了国家的社会政策规制之外，主要还是作为企业人力资源管理的一种手段，由各个企业自行决定。其原因是西方发达国家，尤其是信奉新自由主义的国家，一直注重发挥市场主体的作用，反对政府对市场领域的过度干预。

（二）制定弹性工作安排政策的社会目标不同

随着全球劳动力结构的变化，女性劳动参与率的不断提升，工作-家庭冲突已经成为在职人员中普遍存在的问题。如上所述，虽然新冠疫情期间，北京等城市也出台了弹性工作安排政策，以应对疫情期间因推迟开学而产生的儿童看护问题，但是我国疫情期间的弹性工作安排政策最主要的社会目标还是为了疫情防控以及促进和稳定就业。然而西方常态时期的弹性工作安排主要则是帮助雇员减少工作角色和非工作角色之间的冲突，减少工作和家庭之间的矛盾，并提高企业的生产效率，具体可从用人单位和员工两方面来考察。在企业方面，西方弹性工作安排政策主要是增加员工在工作时间、工作地点、工作方式和工作量上的自主权[14]，以减少员工的离职意愿，提高其工作积极性和忠诚度，吸引和保留高素质的人才，提高工作效率，增加企业的竞争力，并改善劳资关系[15]。在员工方面，则希望通过弹性工作安排，促进员工工作和家庭之间的平衡，降低工作量压力，提高其生活质量[16]。但也有不少学者发现，西方弹性工作安排的实际效果受到文化环境等多种因素的影响，也可能产生诸如加班时间隐性化、加大工作-家庭边界渗透性等非预期的效果[17]。

（三）弹性工作安排政策持续的时间不同

西方的弹性工作安排政策作为一种常态的政策，已经成为企业福利体系的重要组成部分，有研究表明，美国大约有77%的企业实施了弹性工作安排制度。然而，我国新冠疫情期间制定的弹性工作安排政策，在不少地方和企业却仅仅被当作一种临时应急措施，待疫情防控形势稳定后，有可能就会被取消或者不再受到重视。比如辽宁等地在2020年3月第一波疫情控制稳定以后，就曾下文要求各级机关和事业单位取消弹性工作制，全面恢复工作秩序。浙江嵊州、湖北宜昌等地每周4.5天的弹性工作制度，试点执行时间也都明确截止到2020年12月，凸显了我国弹性工作安排政策的应急性和临时性。

（四）政策利益主体之间关系的性质不同

从利益相关者理论来看，弹性工作安排涉及多方利益主体之间的博弈，虽然资本必然要求加大对劳动时间和地点的控制，以提高生产率，劳动者也必然追求更大程度的自主权，但是为了实现共同的利益，两者之间也可能达成一定程度上的妥协[18]。我国疫情期间的弹性工作安排和西方常态下的弹性工作安排，都是政府、企业、员工等利益主体在不同情境下利益博弈的结果。但是，我国新冠疫情期间的弹性工作安排，实际上是政府驱动，企业和员工协同配合的弹性工作安排，其目的主要是为了复工复产，恢复经济，增加就业，稳定民生，但是这一安排同时也有利于员工稳定工作岗位和收入，企业维持正常经营，从而使得多元社会主体在合作应对新冠疫情中达成了妥协，形成了应急管理的政策共同体。然而西方常态下弹性工作安排的实质是，在人口老龄化和女性劳动参与率大幅提升的背景下，员工面临的工作-家庭冲突加剧，员工为了促进工作-家庭平衡，企业为了健全福利体系，保留和吸引更高素质的员工，提高生产效率，双方达成共识，通过技术赋能，增加了工作时间和地点等方面的弹性，推进了弹性工作安排制度的常态化[19]，属于员工或者企业驱动，政府协同配合的弹性工作安排。由此可见，在我国疫情期间和西方常态时期的弹性工作安排中，多元主体间关系的性质并不相同。

四、全面二孩政策下我国育龄夫妇的工作-家庭平衡需求

全面二孩政策实施以后，我国的人口出生率一度有所回升，但是2019年国家统计局的数据显示，2019年全年出生人口1465万人，人口出生率仅为10.48‰，创新中国成立以来最低，除了育龄妇女人数下降等原因之外，工作-家庭冲突导致育龄夫妇的压力巨大，压制了生育意愿，也是一个重要原因。

近年来，我国的女性劳动参与率不断提高，已近70%，远远高于其他发达国家和发展中国家，双薪家庭比例不断增加。但已有研究发现，由于对孩子质量的重视，年轻父母花在儿童照顾上的时间不减反增，尤其受教育程度高的父母，用于儿童照顾的时间更多[20]，然而由于改革开放以来我国儿童照顾责任的“再家庭化”，国家儿童照顾公共服务供给不足，导致育龄父母在儿童照顾中遭遇着较为严重的时间挤压，而造成育龄夫妇时间挤压的另一个重要原因，就是我国的劳动时间过长。根据中山大学社会科学研究中心《中国劳动力动态调查：2015年报告》，我国约60%的劳动者每周工作时间超过50小时，70%的劳动者每月工作时间超过28天[21]，可见超时劳动的严重程度。2019年3月，关于“996.ICU”超时劳动的热烈讨论，使得互联网企业的超时劳动问题，浮现到公共领域，引起公众关注，随后的研究还表明，超时劳动在制造业等产业也相当严重，体制外的劳动者比体制内的劳动者的工作时间更长[22]。超时劳动，大大挤压了年轻父母本来可以用于儿童照顾和娱乐休闲的时间，不仅会对劳动者的身心健康造成伤害，也必然会加剧劳动者，尤其是女性劳动者的工作家庭冲突[23]，转而又会进一步压制育龄夫妇的生育意愿，降低生育率，影响人口的可持续发展。

工作-家庭冲突是“角色间冲突的一种形式，在这种冲突中，来自工作和家庭领域的角色要求常常互不相容”[24]，主要表现在三个方面：第一，工作家庭边界被打破，家庭角色向工作边界内偏移；第二，工作角色和家庭角色冲突，员工被迫放弃部分家庭角色；第三，工作压力消极溢出到家庭领域[25]。大量研究表明，社会支持可以有效减少工作-家庭冲突，其中组织支持的作用最为明显。而与组织支持相关的工作家庭平衡政策又包括两大类，一类是国家和企业通过制定育婴假或者提供儿童照顾服务，支持家庭育儿；另一类就是通过弹性工作安排制度，缓解工作对家庭领域的侵蚀[26]。随着全面二孩政策的落实，我国迫切需要借鉴西方发达国家的经验，建立更加完善的弹性工作安排制度，促进工作-家庭平衡。

五、促进工作-家庭平衡：后疫情时代我国弹性工作安排政策的应然方向

相较于西方常态时期的弹性工作安排制度，我国新冠疫情应对中的弹性工作安排，是由政府发起，政府、企业和劳动者达成一致，以共同应对疫情，恢复经济、促进就业的应急管理措施，促进“工作-家庭平衡”并非其主要动因。然而随着全面二孩政策的实施，需要将弹性工作安排政策从非常态的应急管理措施，转变为常态化的社会治理机制，创造更加家庭友好的就业环境，促进多方共赢。

首先，政府应该推进就业治理体系的现代化，制定相关政策，鼓励企业实施弹性工作安排，促进工作-家庭平衡。“工作-家庭”平衡，不仅关乎企业的生产效率，员工的生活质量和家庭发展，也关乎人口的长期均衡发展，意义相当重大。所以政府应该高屋建瓴，果断将疫情期间建立的弹性工作安排政策常态化、制度化。同时还应大力发展诸如“季节性用工”“工作分担”“平台用工”“共享员工”等灵活用工形式，以解决疫情以后经济下行时期的就业问题，并健全法制，切实保护弹性就业人群的合法利益。

其次，企业还应积极培育家庭友好的企业文化。企业作为市场主体，不能仅仅顾及股东和管理层的利益，应全面考虑社会、员工等多方主体的利益，善尽社会责任，才能获得长远的发展。我国的各类企业，也应优化疫情期间建立的各种弹性工作安排制度，进一步强化人力资本是企业长期发展关键因素的意识，将弹性工作安排作为一种有效的人力资源管理手段，通过“互联网+”“智能+”的方式，推进企业管理数字化，利用“弹性工时”“压缩工作周”“远程办公”等多种形式，方便雇员兼顾工作和家庭，吸引和保留更多优质人才，增加企业的竞争力。

最后，劳动者在落实弹性工作安排制度的同时，也应树立正确的劳动观，加强劳动过程中的自主管理，并充分利用数字技术手段，提高沟通和工作效率，同时兼顾工作和家庭，处理好工作角色和家庭角色之间的关系，协调好员工与企业之间的关系，员工与管理层之间的关系，实现员工与企业的合作双赢。同时也应注重依法处理弹性工作安排中的劳资争议，保障自身应有的权益。