检察机关提起环境行政公益诉讼的制度困境及其因应

李亚菲

（西北政法大学 经济法学院，陕西 西安 710063）

2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院进行检察机关提起公益诉讼试点后，检察机关提起环境公益诉讼成为热点话题。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会审议通过的《行政诉讼法》增加了“检察机关可以就生态环境和资源保护类案件依法向人民法院提起诉讼”的规定，这标志着我国以立法的形式确认了检察机关提起环境行政公益诉讼制度的全面展开。但“徒法不足以自行”，检察机关提起环境行政公益诉讼制度的具体落实并稳步推进，不仅需要完善的法律，还需要一个良好的司法环境，这就需要对环境行政公益诉讼实践现状进行检视，回应过程中存在的问题，并提出完善路径。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼制度的实施现状

公益诉讼试点是我国司法改革的重要组成部分，也是维护国家和社会公共利益的需要。两年试点工作，成绩显著。根据有关统计，试点两年共挽回直接经济损失高达89亿余元。[1]总的来说，实践中检察机关提起环境行政公益诉讼制度在规范制定实施与案件办理方面均状况良好，既满足了维护国家和社会公共利益的司法实务需要，又弥补了社会组织等主体提起公益诉讼的不足之处。

（一）规范制定实施现状

党的十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求。为落实改革要求，全国人大常委会决定授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。随后，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，成为检察机关提起公益诉讼的“破冰”之旅。2015年12月16日，《试点工作实施办法》审议通过，并出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作法律文书》对行政公益诉讼诉讼文书的制定进行了规范。同时，最高人民法院出台了《法院审理办法》，对案件审理进行了细化规定。2017年6月27日修订后的《行政诉讼法》增加了检察机关提起行政公益诉讼的规定，弥补了检察机关提起公益诉讼的制度空白；另外，为进一步细化对相关问题的规定，更好地指导法院审理环境行政公益诉讼案件，2018年3月2日最高人民法院、最高人民检察院又联合发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文称《若干问题解释》），这些立法及司法解释的规定，为我国建立检察机关提起环境行政公益诉讼制度提供了有力的法律保障。

（二）案件办理现状

在具体案件的办理中，针对行政执法不作为的行政公益诉讼案件数量远远超过针对行政机关乱作为的案件，对行政不作为进行个案监督成为行政公益诉讼发挥作用的主要形式。[2]据统计，截止到2019年10月，检察机关共办理公益诉讼案件19978件，行政公益诉讼案件19274件，占96．8%，生态环境与资源保护领域类案件13664件占68．4%[3]。为更好地反映行政诉讼法修改以后的办理情况，特选取了2017年7月至2019年3月的数据进行分析，数据反映案件办理情况主要包括：从案件线索发现看，各试点地区共收集公益诉讼案件线索共7474件，行政公益诉讼案件线索6532占87．4%，生态环境和资源保护领域5410件占72．38%；从诉前程序开展情况看，各试点地区共办理诉前程序案件5218件，行政公益诉讼案件5074件，占97．24%，生态环境和资源保护领域3691件占70．74%；从案件起诉与审理情况看，各试点检察院共向人民法院提起公益诉讼案件653件，行政公益诉讼580件，占88．82%，生态环境和资源保护领域475件占72．74%，其中包括一起行政附带民事案件。[4]通过数据分析，从案件线索的发现到案件的起诉与审理，环境行政公益诉讼案件占主要部分。据《中国环境司法发展报告（2017-2019）》内容显示，我国2017-2019年环境行政公益诉讼表现为四方面特征：1．被告多数为未履行环境保护职责的基层环境保护行政管理机关、县级人民政府的工作部门；2．案件比例逐年增多；3．法院对检察机关的诉讼请求支持率较高；4．判决率较高及结案率较高。[5]以上数据及资料均表明，检察机关提起行政公益诉讼制度，在我国已进入常态化运行状态。

二、检察机关提起环境行政公益诉讼制度存在的问题

检察机关提起公益诉讼的制度构建，采取的是边试点边立法的方式。但是，此次修法仅解决了检察机关提起行政公益诉讼的合法性问题，对于很多程序性问题并未作出回应。本文主要从“现实障碍”和“制度缺陷”两个方面对检察机关提起环境行政公益诉讼制度存在的问题进行分析。

（一）现实障碍：检察机关、行政机关与审判机关的内在冲突

“案件线索发现→提出检察建议→调查取证→提起诉讼→审理判决”整个过程中都要涉及检察机关、行政机关和审判机关三方之间的协调。在运作过程中，任何一方出现问题，整个案件的处理就难以进行下去。在实践中，由于内在抑或是外在原因，检察机关、行政机关和审判机关三方存在冲突，运作协调不连贯的现实障碍广泛存在，突出表现在检察机关提起之囧、对行政机关的监督之难和法院受理后的诉讼之艰三个方面。

首先，由于环境公共利益的抽象性和不确定性，导致检察机关提起环境行政公益诉讼陷入窘境。有学者认为所谓的“公共利益”相当于法、德、日及我国台湾的“公序良俗”概念[6]；也有学者认为“公共利益”是具体的政治经济利益[7]；还有学者认为“公共利益”包括社会公共利益和国家公共利益[8]。为了更好地指导行政公益诉讼案件，最高检以“湖北省十堰市郧阳区人民检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案”（检例第30号）作为指导案例，总结了“公共利益”的“主体不特定性、基本性、整体性和层次性、发展性、重大性及相对性”七大特征[9]。然而环境属于“纯公共物品”，由其而衍生出来的作为“公共利益”下位概念的“环境公共利益”其不确定性更甚，这就导致检察机关在环境公益认定方面存在着各种各样的困惑，例如“到底怎样认定环境公共利益”、“如何界定环境公共利益遭受了侵害”、“环境公益恢复需要到何种程度”等。[10]根据《试点工作实施办法》第28条规定，检察机关提起诉讼必须满足两个基础性条件：其一，行政机关有“公益”的管理职责且存在违法或不作为；其二，存在公共利益（国家和社会利益）损害。然而，由于公共利益的不确定性，加上具体法律标准的缺失，使得检察机关提起诉讼过程时，在公益认定方面陷入窘境，这不但会导致检察机关与法院在公共利益认定上发生争议，也可能会导致由于适用标准过宽而过度监督行政机关，影响行政机关的正常工作，恶化二者之间的关系。

其次，由于检察机关与行政机关职能的冲突，导致监督困难。对修法后情况的检视发现，基于行政机关与检察机关双方原因，监督目的实现存在困难，具体表现在以下几个方面：其一，监督效果难以保证。检察机关调查核实有关情况，需要行政机关及其他有关单位及行政相对人的配合，但是对于不予配合的情形，检察机关不具有强制性救济权力，再加上环境损害等问题鉴定成本高昂、调查取证缺乏程序规范和本身民行检察部门人员少等客观因素，严重影响了检察机关调查取证的实效，监督效果自然会大打折扣；其二，监督目的难实现。提起环境行政公益诉讼的最终目的不在于苛以行政机关重责，而在于使得地方的经济发展和生态环境保护相协调。其三，监督公平存质疑。试点两年及修法后所提起的环境行政公益诉讼案件中，被告大都是县级人民政府的工作部门，占比高达89%左右，同时也不乏县乡两级人民政府成为被起诉主体的案例。[11]事实上，这种情况不但使得检察机关有政治上的实用主义与功利主义之嫌，不利于环境法治的健康发展，更难于保证监督实效，容易挫伤行政机关自我纠错的积极性，深化检察机关与行政机关之间的对立，最终不利于环境保护。

最后，检察机关与审判机关的身份定位存在冲突。为了顺利推进检察机关提起公益诉讼这一改革任务，在试点过程中，最高检察院、最高人民法院分别出台了相关的司法解释，但由于环境公益及环境公益诉讼的独特性及其应有的审判制度和程序未完全成型，在试点工作中检察机关与作为审判机关的法院亦存在一些冲突。例如，一方面，检察机关身份如何界定？虽然在实践中检察机关多以“公益诉讼人”的身份出庭，但“公益诉讼人”行使的是“原告”之权还是“公诉人”之权？或是其他特殊之权？由于缺乏明确规定，在试点过程中有些法院严格按照最高法出台的《法院审理办法》中“诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务”的规定，将检察机关等同于原告，要求提供组织机构代码证、法定代表人身份证明、授权委托书等，而检察机关认为其身份具有特殊性，不能等同于一般原告，不应提供这些材料，导致检察机关提起公益诉讼艰难。另一方面，判决的履行与执行的效果难以保证，对被破坏的生态环境进行修复，需要的时间较长，如何确保行政机关充分履行督促职责成一大障碍。

（二）制度缺陷：相关制度设计不完善

1．案件线索来源过于单一。从当前的相关规定来看，根据《行政诉讼法》和《试点工作实施办法》规定，“履行职责”是检察机关案件线索发现的唯一方式，并且《试点工作实施办法》对“履行职责”仅界定为履行批准或者决定逮捕等专属于检察机关的日常工作职责。[12]如此界定，就将新闻媒体监督、群众举报投诉等方式提供的线索拒之门外，势必会减少案件线索的发现量。本文对此种过于单一的案件线索来源方式持否定态度，原因如下：其一，不利于环境问题的解决。当前，我国的环境问题十分严重，行政机关违规履行职权或怠于履行职权的现象时有存在，案源线索单一，不利于及时发现违法问题，势必会导致一些违法行为得不到纠正，环境问题得不到解决；其二，与立法精神及法律规定相悖。“申诉、控告或者检举”是中国公民的宪法性权利，同时2014年修订的《环境保护法》新增了“信息公开和公众参与”来保障公共参与的权利，关闭公民发现提供线索的渠道，违背了《宪法》的精神，也不利于保障公民的参与权；其三，与检察机关的职权冲突。对于这种履职中发现案件线索然后部门之间移送的方式有学者提出质疑，认为“这种案件线索发现方式会扰乱人民检察院履行法定职责工作程序，会导致案件材料重复移送，会影响检察机关的工作”[13]，最后会导致不能很好地履行作为法律监督机关，对其他司法机关适用法律的行为和行政机关行政执法行为进行监督的主要职责，同时民事行政检察部门之外的其他业务部门不从事公益诉讼的这部分业务，对环境行政公益诉讼案件的特点难以全面把握，势必会导致一些线索遗漏。

2．举证责任待明确。对于检察机关的举证责任，学界一直存在争议，现有规定亦未明确举证责任的分配，根据《试点工作实施办法》第44条、45条及《若干问题解释》第22条的规定，检察机关需要承担“起诉符合法定条件”、“已经履行诉前程序”、“行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为”等事实的证明责任，需要提交“起诉书”及“公益受损的初步证据”等材料。但由于立法规定的不明确，一定程度上增加检察机关举证责任的负担。特别是“初步证据”的证明力度达到何种程度，试点方案以及当前的法律及司法解释未有明确规定，这就导致实践中检察机关举证存在困惑，加之环境损害具有隐蔽性、渐进性及复杂性，必须依靠专业的机构鉴定方能发现，这就导致实践中检察机关调查取证“初步证据”很困难。以致有学者认为“初步证据”的设计最初是为了防范公益诉权被滥用，然而“初步证据”的过高门槛又可能会阻碍公益诉讼进入司法程序。[10]

3．“损害赔偿”存争议。根据《行政诉讼法》76条的规定，“损害赔偿”是行政诉讼的常见请求类型，即原告有权就造成的损失要求被告承担赔偿责任。那么在环境行政公益诉讼案件中，实际上行原告之权的检察机关能否主张“损害赔偿”？实务界与学界存有争议。由于检察机关不等同于原告，无法明确受侵害主体，因此在司法实践中，一般不会主张损害赔偿。而有学者认为应该提起损害赔偿，因为检察机关虽然不等同于原告，但程序上履行的是原告之权，况且环境行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼，属于典型的客观诉讼，[11]因而，在诉讼目的上既要督促行政机关履职，更要注重对已经损害的环境公共利益进行救济。在环境行政公益诉讼的案件中，环境公共利益已经存在损害，且被损害的生态环境具有不可逆转性。从维护公共利益以及树立检察院权威性的角度考量，再加上于法有据，应该提起损害赔偿诉讼请求。[14]所以，立法规定的不明确，实务操作的不便利以及学理上的合理性，使得能不能主张“损害赔偿”诉讼请求备受争议。

4．救济不充分。现代环境公共事务十分复杂，环境问题损害多数是民事主体的侵权行为导致的，同时有时也存在行政不作为的现象。要从根本上解决问题需要督促行政部门积极履行职责，而且要追究民事主体的“损害赔偿”责任。在试点实践中，检察机关一般不主张“损害赔偿”，这就说明现有的环境行政公益诉讼可以要求行政机关继续履行职责，对所包含两个法律关系中的“行政机关与行政相对人的行政管理关系”做出直接回应，对行政机关的不当行为进行直接矫正，但未能对“行政相对人与环境公共利益之间形成的民事损害赔偿法律关系”做直接回应。换句话说，环境行政公益诉讼没有直接矫正环境民事侵权行为，在环境公益维护上具有间接性、不充分性。那么如何更好地明确“损害赔偿”责任承担问题？如何进一步充分环境行政公益诉讼对被侵害环境公益的救济？也是该制度需要解决的一大问题。

三、检察机关提起环境行政公益诉讼制度的完善路径

司法实践中所体现出来的问题是检察机关提起环境行政公益诉讼制度化建设中的问题，不管是现实困境还是制度缺陷，其解决途径都要回归于相关规定及运行机制的完善。因此，检察机关提起环境行政公益诉讼制度的完善，需从构筑协调司法环境的外部助益和完善相关法律规定的内部保障入手。

（一）外部助益：构筑协调司法环境

首先，限制诉权，防止“公益”泛化。为了克服环境公共利益的高度抽象性和不确定性，也为了更好地规范检察机关的诉权，有必要对检察机关的公益诉权进行适当的限制，从而防止检察机关无限发挥公益诉权而造成“公益”泛化的可能。具体包括以下两个方面：其一，规范程序，区分利益类型。从利益的类型来看，“直接利害关系”更多体现的是有其他利益（包括私益和集体利益）而非“公共利益”，因而可以对该规定解释为“只要当环境损害不触及‘其他利益’，仅触及‘公共利益’时，检察机关才可以提起环境行政公益诉讼。然而，基于作为环境要素的资源类的“物”具有“公益性”的同时还兼具财产属性，行政机关违法履行职权或怠于履行职权的行为，往往既会导致环境公共利益受损害，也会损害所有人的财产权。这样来说，有“直接利害关系”主体是可能存在的。其二，限制诉讼范围，严重侵害环境公共利益时方能提起诉讼。环境要素的生态功能与环境公益联系紧密，行政机关怠于履行职责的行为或多或少都会导致环境要素及环境公共利益遭到侵害，但应予以明确侵害到何种程度方能启动司法救济程序。本文认为应明确规定达到“造成严重影响国家可持续发展和人类生存或严重危害公民生命和财产安全等严重后果或者较大影响”时，检察机关才应提起行政公益诉讼，对于其他情节较轻和影响较小的案件，更多通过检察建议的形式来解决。同时，可以以经济价值将环境价值进行量化来确定“造成严重影响国家可持续发展和人类生存或严重危害公民生命和财产安全等严重后果或者较大影响”的具体操作标准。

其次，行政权与司法权互动，监督与合作并行。在环境行政公益诉讼中，检察机关和行政机关并不是对立的，而是统一的，这一点在司法实践中已经得到了充分证明。具体而言，可以从以下两个方面进行二者之间的互动。其一，应突出诉前程序价值。诉前程序可以避免行政机关被列为被告，而造成其形象受影响，从而激活其自我纠错的积极性，发挥其在环境治理职能范围内的专长，更有效地恢复被侵害的环境公共利益。但从试点工作反映的情况来看，试点中的环境行政公益诉讼案件绝大部分是通过诉前程序办理的，进入起诉和审理程序的案件并不多。其二，应加强检察机关对环境立法及决策等抽象行政行为的监督。由于公益诉讼的公共性与环境问题的特殊性，检察机关对损害环境公共利益的抽象行政行为提起公益诉讼具有现实必要性和可行性，可以将抽象行政行为纳入监督范围，适当拓宽《行政诉讼法》的受案范围。

最后，统一规定，解决检察院与法院之间的冲突。为了解决检察院和法院在司法实践上的冲突，应该明确达成共识，统一以下规定：其一，检察机关不能等同于一般原告，法院及检察院应统一认识。由于检察机关和一般行政诉讼中的原告所行使的诉权二者的权利来源不同，因此决定保护公民诉权这一人权性质的权利与保障行政公诉权这一国家公权的内容和具体行使方式上应该存在差别，所以，检察机关不能完全等同于原告，其所应该承担的权利及义务也不能与原告相同，至于用何名称参加诉讼并不重要，只要能区别一般原告即可，当前的“公益诉讼人”就可以。其二，明确判决的履行和执行监督机制。基于行政机关在环境保护与治理的主体性及专业性，本文认为有必要根据《行政诉讼法》第11条的规定进一步规范监督程序，确立检察机关判决执行监督权，强化检察机关对环境行政公益诉讼的监督，保证判决履行和执行的及时性。判决执行监督权包括对法院执行行为及行政机关履职的监督。

（二）内部保障：完善相关法律规定

1．拓宽案件来源渠道。案件线索的发现，是提起诉讼的基础性条件，缺少案源，公益诉讼也将成为无本之木。要想全面发现违法问题，更好地维护环境公共利益，就不能也不应该限制环境行政公益诉讼案件线索的来源渠道，相反应该尽可能地拓宽。因此，本文认为应构建以检察机关“履行职责”发现为主，其他主体共同参与发现为辅的多元化的线索来源渠道。具体来说包括这两点：其一，肯定《试点工作实施办法》以及《行政诉讼法》“履职发现”的定位。检察机关作为诉讼的主导，不仅要在主动履行批准或者决定逮捕等专门职责时发现线索，还需增加检察机关其他主动发现线索的方式，如利用信息化时代方便性，通过微信、微博等媒介的公开曝光去主动获取案件线索；其二，确立对其他主体提供案件线索的接收机制。设置专门接受其他主体案件线索移送、举报或反映的机构，专门接收国家权力机关、国家监察机关等在履行自身职责中发现线索的移送以及公民、法人或其他社会组织的举报、控告或反映。如此，综合考虑了“主动发现”及“被动接受”两方面，可以破解“案件线索来源单一”的问题，更好地发现违法问题，最大限度地维护公共利益。

2．明确举证责任。为更好地明确环境行政公益诉讼案件的举证责任，在规范制定中应该明确以下几点：其一，应该明确检察机关的举证责任。行政诉讼中主要由行政机关承担举证责任，而检察机关作为与行政机关平行的司法机关，其与一般原告相比有更多的调查权，对行政行为违法性和行为危害后果的调查能力具有明显优势，因此，在环境行政公益诉讼中，举证规则应和一般行政诉讼确定的“举证责任倒置”一致，不应因此而科以检察机关更多的举证责任。当然，环境行政公益诉讼的举证责任应当符合行政诉讼法的举证责任分配规定，同时应当要考虑检察机关在收集证据等方面的优势地位。[15]因此，基于法理环境行政公益诉讼应该仍由行政机关承担主要的举证责任，但检察机关也应承担《试点工作实施办法》第45条及两高出台的司法解释明确列举的举证责任。其二，应该确定证据证明标准。《试点工作实施办法》45条的规定，检察机关需要“国家和社会公共利益受到侵害的初步证据”，但何为“初步证据”，如何确定检察机关提起的证据对于“国家和社会公告利益受到侵害”的证明力？因此，为了明确证据标准，应该更好地明确案件事实，《试点工作实施办法》规定的“初步证据”的证明力应达到“明显优势”的程度。换言之，由于环境行政公益诉讼的特殊性，案件一般标的大、影响大、关乎政府形象，因而必定要保持审慎的态度，对案件证据的证明力应该适当提高要求，本文认为应该达到“高度盖然性”标准。[16]

3．不宜主张“损害赔偿”。从行政赔偿的视角检视，在环境行政公益诉讼中不宜主张“损害赔偿”的诉讼请求。一方面，行政赔偿是行政机关和行政机关工作人员行使职权，对公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，而对受害人进行的赔偿。一般的行政赔偿中表现为“国家→私益（公民、法人、其他社会组织）”给付路径，如果在行政公益诉讼案件中对行政机关主张“损害赔偿”，则此时的行政赔偿给付路径表现为“国家→公益（国家）”，很显然后者中自身对自身的给付路径不能算赔偿。另一方面，结合现行相关法律规定来看，行政命令救济生态损害的方式在我国已然确立，主张“损害赔偿”势必会造成司法救济功能与行政救济功能相冲突。