宅基地制度变迁下农民收入结构演化及其增收效应

2020-02-21田逸飘郭佳钦廖望科

经济研究导刊 2020年36期

田逸飘郭佳钦廖望科

摘要：宅基地制度是我国一项特殊的制度安排，长期以来为了突出其社会保障功能而弱化了宅基地本身所具有的资产价值。随着宅基地制度的不断变迁，宅基地的价值实现方式不断影响着农民的生计选择，进而对农民增收产生深远影响。运用1979—2017年云南省农民收入数据，对改革开放后宅基地制度变迁的三个主要阶段中农民收入结构与农民收入增长的变化研究发现，农民收入结构变动存在明显的阶段性差异，不同时期农民收入增长的源泉不尽相同，收入多样化已成为农民增收的重要方式。鉴于此，要在保证农民家庭经营性收入稳步增长的情况下，进一步深化农村土地制度改革，为农村三产融合提供必要的制度保障，促进农民多种方式的工资性收入增长;继续探索宅基地“三权分置”的实践路径，充分挖掘农民财产性收入的增长潜力，并确保转移性收入的增长惯性。

关键词：宅基地;制度变迁;农民收入结构;增收效应

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）36-0020-07

引言

土地是农民安身立命之本，同时也是资源积累不足情况下最为重要的发展之源。宅基地作为农村土地的重要组成部分，为稳定农村社会起到了不可磨灭的作用。但长久以来，突出保障属性的制度安排使蕴含着巨大价值的宅基地及农房沦为了一种沉睡资产，农民“只得其用，不得其价”。长此以往，大量农民终将因发展资本不足而陷入传统单一生计的“内卷化”状态。改革开放后，在不同的宅基地制度安排下，农民对于宅基地的功能性需求不断发生着变化，大量农民已不再依靠土地维持生计。1978年我国农村居民的名义收入只有133.6元，2017年增长到了13 432元，年均增长率达到了7.52%（以1978年不变价剔除物价因素之后）（温涛等，2018）。收入来源也更加多元化，2017年农村居民工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入的比重分别为40.93%、37.43%、3.26%和19.38%。整体来看，家庭经营性收入已不再是农民收入的主要来源，财产性收入与转移性收入也有较大程度的提高。但不可置否，农民所拥有的许多资产价值仍未完全激活，财产性收入还有较大增长空间。2018年，中央首次提出宅基地“三权分置”的改革方案，把使用权分解为资格权和新的使用权，这是对宅基地使用权的一种强化。这种强化一方面体现为对财产属性的凸显，另一方面表现为对保障属性的坚持（董新辉，2019）。换言之，农民可在获得保障的同时，通过流转使用权实现宅基地及农房的资产价值，获得更多的资本积累。因此，宅基地制度改革将有别于其他内容的土地制度改革，对农民收入产生更为深远的影响。

一、文献回顾

宅基地制度是我国土地制度中非常独特的一项制度安排，是中国特色社会主义在农业农村要素配置方面的具体体现（刘守英，2015）。正是由于这种特殊性，为农村居民的生产生活提供了保障，在很大程度上维持了农村社会稳定，为国家发展奠定了基础（刘广明，2014）。因此，如若放开宅基地的流转限制，一方面将可能会让农民失去生活的最后保障而变得无依无靠（孟勤国，2005），另一方面可能还会因侵占耕地而导致耕地红线虚置（秦小红，2014）。然而，宅基地使用权作为一种特殊的用益物权，本就是一种可独立交易的权利客体（龙开胜，2016）。限制流转并不利于保障农民的合法权益，甚至会使宅基地沉积为“死资产”，侵害农民对于宅基地的财产权利（曹泮天，2012）。正因如此，学界对于宅基地使用权是否可以向集体经济组织以外的范围流转一直争论不休。但有一点却形成了共识，那便是宅基地的保障功能正在逐渐弱化，农民对于实现宅基地财产价值的诉求正日益增强。随着城乡发展和城镇化进程的不断推進，宅基地的功能经历了由“简单的生活功能—生产和生活功能兼具—生产和生活功能区域分化”的演变过程（冯应斌等，2015）。这种演变与农户生计密切相关，农户的非农化程度决定了宅基地的功能结构（胡振华等，2018）。有研究表明，生计资本的丰裕程度对农户生计策略向农业、兼业与非农方向变动有着重要的影响（陈良敏等，2019）。而宅基地的价值实现也直接决定了农民的生计资本积累，由此可见，宅基地制度改革与农民生计策略选择有着密切的内在联系。不仅如此，通过农村土地产权制度改革促进农民收入增长也被认为是一条行之有效的路径（刘俊杰等，2015），这主要得益于产权制度改革所形成的资源激励效应与正向扩散效应（张超等，2018）。

综观现有文献，国内学者从不同的角度对宅基地制度改革以及农民增收问题展开了研究，但针对宅基地制度改革与农民收入结构之间关系的研究甚少。事实上，农民长期受制于原始资本积累不足等问题，收入来源单一，收入结构固化，始终难以摆脱低水平发展的恶性循环。现如今，收入多样化在农民的生计中发挥着越来越重要的作用，在乡村振兴战略背景下，农民的传统生计模式已难以适应新时期的发展需求，亟须通过生计转型释放新的发展活力。而随着宅基地制度改革深化，也将为农民突破单一生计桎梏注入新的动力。因此，从农民收入结构出发，分析宅基地制度变迁过程中农民收入结构变动以及对农民收入增长的贡献，对于理解宅基地制度改革与农民生计转型之间的关系具有重要意义。

二、改革开放后我国的宅基地制度变迁

1.宅基地使用主体宽泛时期（1978—1998年）。宅基地是农村居民以其集体经济组织成员资格为前提，为了维持农户居住和农业生产，由集体经济组织无偿分配并长期使用，可用来建造农房以及晒坝、猪圈等附属生产生活设施的农村集体建设用地（关江华等，2014）。由于取得宅基地的目的是维持农业生产与基本生活，因而在很长一段时期内宅基地既包含了生产功能，也包含了生活功能。改革开放后，以家庭联产承包责任制为代表的乡村改革极大地激发了广大农民自主经营和合理利用土地热情（董祚继，2018）。随后，我国掀起了市场化发展浪潮，乡村经济的发展使得农民有了更高的居住诉求和流转收益需求（严金明等，2019）。在此时期，宅基地所有权归集体所有，但使用主体不再仅限于集体经济组织之内。1982年，国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》便规定：回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，经批准也可以使用农村宅基地建房。该规定实际上首次明确了非农户口的城镇居民也可以取得农村宅基地使用权（郭贯成等，2019）。在1986年版的《土地管理法》中，城镇非农业户口居民也被允许可以取得农村宅基地使用权。可见，此阶段我国宅基地制度放宽了宅基地使用权的交易对象，使用主体变得更加宽泛。

2.宅基地流转使用收紧时期（1999—2014年）。随着城镇化进程加速，城郊地区的土地价值不断攀升，农村宅基地的财产属性越发凸显。尤其在城乡接合部，城市快速扩张的边缘地带，农村宅基地价值更加巨大，众多的“城中村”从侧面反映了农户对于利用宅基地及其房屋所获收入与政府征地拆迁补偿之间巨大差距所做出的理性抉择（林超等，2013）。同时，城镇居民下乡购买农房和宅基地的现象屡禁不止，“小产权房”日益兴盛，宅基地私下流转时有发生，严重扰乱了农村土地管理秩序，阻碍了资源合理配置。在此时期，宅基地所有权虽仍归集体所有，但对于使用权人却做了明确的规定与限制，要求必须是本集体经济组织成员。并且，在1998版的《土地管理法》中，规定了一户农村居民只能拥有一处宅基地，当出租或出售房屋后，再次申请宅基地将不予批准，并删除了关于城镇非农户口居民可以使用宅基地的规定。

3.宅基地使用管理探索创新时期（2015年至今）。前一时期宅基地使用的混乱无序加剧了农村的用地矛盾，并且留下了诸多遗留问题。一方面，农村人口的持续外流，宅基地的退出障碍较大，出现了大量的“空心村”;另一方面，农村“一户多宅”“少批多建”“未批先建”等问题突出，导致土地资源紧缺，农户的基本权益无法得到保障。滞后的宅基地管理制度使得農村居民在取得、使用和退出等方面都存在相应的障碍。基于上述问题，2015年，按照党中央、国务院的部署，首先在15个县、市、区启动了农村宅基地制度改革试点工作。主要任务是完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制和完善宅基地管理制度。2016年，试点地区又进一步扩大了33个。此后，2018年的中央一号文件提出了宅基地“三权分置”，其目的是盘活农村土地资源，提高宅基地使用效率，逐步强化宅基地的资产功能，落实农户的用益物权。在此时期，探索与创新成了宅基地使用管理的主要内容。

三、云南省农民收入结构变动测算

宅基地制度变迁过程中，农民的生计策略也随之发生了重大转变，收入来源变得逐渐多元化。接下来，本文将基于农民收入的四个来源，即工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入来分析宅基地制度变迁背景下云南省农民收入结构的变动情况。所采用的数据均来自历年《中国统计年鉴》《云南省统计年鉴》《中国农村发展年鉴》《新中国60年统计资料汇编》等，个别数据缺失，采用插值法进行补齐。具体计算公式如下：

在宅基地使用主体宽泛时期（1979—1998年），农民收入结构的总变动值波动尤为明显，且各项收入结构变动值在不同年份的波动差异较大。例如1983年，相比于其他年份，工资性收入、家庭经营性收入波动幅度较大，两者结构变动值高达33.21%和32.58%。与其他三项收入不同的是，财产性收入结构变动值的波动幅度相对平滑。同时，工资性收入、家庭经营性收入变动值之和总体上高于另外两项收入的变动之和。在此时期，农民收入结构总变动值大于10%的年份有十年之多，且相应年份的家庭经营性收入及工资性收入结构的变动更加剧烈，财产性收入、转移性收入结构的变动程度相对较低，其中财产性收入结构的变动幅度最小。由上图可知，这一时期云南省农民收入结构总变动值的变动幅度及变动频率较高，农民收入增长极不稳定，甚至个别年份农民收入出现了负增长状态，收入结构的总变动值也普遍大于农民收入的实际增速。

在宅基地使用流转收紧时期（1999—2014年），农民各项收入结构的变动幅度逐渐缩窄，2005—2014年农民各项收入结构的变动幅度相较于之前年份有所攀升。财产性收入结构的变动幅度相较于其他三项明显偏低，但走势平稳。家庭经营性收入则一直占据着农民收入的主要地位，其结构变动值仅在2013年出现了较大的波动。在之后一年，转移性收入的结构变动值也出现了较大波动，达到了6.89%。财产性收入的结构变动相对于转移性收入而言表现得更加稳定。由上图可知，这一时期农民收入实际增速大于农民收入结构总变动值，与前一时期正好相反。农民收入实际增速总体呈稳步上升趋势，农民收入结构的总变动值与前一时期相比波动幅度明显变小。在此时期，农民家庭经营性收入比重不断下降，工资性收入比重不断上升，且2009年开始工资性收入所占比重一直保持在20%以上，农民收入来源变得不再是单一依靠家庭经营性收入，工资性收入也逐渐成为农民收入的重要来源。相关研究表明，土地的保障功能会随着土地在农民收入来源中的重要性的下降而减退（蒋剑勇等，2010）。同时，也表明农民的生存不再主要依赖于土地，农村宅基地的财产功能将超过社会保障功能（袁铖，2009）。

在宅基地使用管理探索创新时期（2015年至今），农民收入结构的总变动值呈现小幅度的波动调整，最大变动幅度为3.19%，最小为0.63%。开始之初，工资性收入的结构变动幅度均超过了其他三项收入，但到2017年却成了变动幅度最小的一项。在此时期，家庭经营性收入结构变动仍然是导致农民收入结构变动的重要因素。除此之外，2015—2017年与云南省农民收入实际增速也同样呈现放缓调整的态势，与农民收入结构的变动轨迹相似。这一时期，虽然我国从宏观层面出台了诸多关于宅基地制度改革的指导意见，但由于涉及广大农民安身立命的根本，因而宅基地使用管理的探索创新也仅仅是在小范围内进行试验，因此对于农民收入，尤其是财产性收入的影响还未能完全体现。

四、云南省农民收入结构变动的增收效应

通常而言，农民收入结构变动的内在初始原因是囿于农民的生计策略选择。改革开放后，农民对于土地的依赖逐渐减弱，削弱了对宅基地的保障诉求。但要充分激发宅基地的财产功能，则必须让农户在现行生计策略下保持收入的持续稳定增长。从上图中不难看出，云南省农民收入结构变动与收入增长之间存在着一定的联系，农民收入结构变动的幅度越小，收入增长呈现的态势便愈加平稳。因此，若要实现云南省农民收入的持续稳定增长，就有必要进一步探究农民收入结构变动与农民收入增长之间的内在联系。

前文已经对云南省农民收入结构变动与农民收入增长之间的关系进行了初步探析，为了进一步了解两者之间的内在联系，在此借鉴王小华（2019）的分析方法计算农民各项收入对收入增长的贡献，计算公式如下：

式（2）中，GRt表示第t年农民实际纯收入的累计增长率，GRit表示第t年农民第i项实际收入的累计增长率，qit表示第i项实际收入份额在对应年份的加权均值，qit×GRit表示第i项实际收入对农民收入增长的绝对贡献。

不同时期，非均衡增长使得各项收入对农民收入增长贡献呈现明显差异。宅基地使用主体宽泛时期（1979—1998年），工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入对农民收入增长的绝对贡献具有明显波动，且在不同年份均存在负向拉动的情况。工资性收入对农民收入增长的绝对贡献（累计值）始终为负，家庭经营性收入对农民收入增长的绝对贡献（累计值）从1979年的4.83%上升到了1998年的83.9%，是这一时期农民增收的主要动力来源。虽然此时放开了对农村居民的流动限制，但一方面由于云南多属高原山区，农民进城务工的难度较大;另一方面在于农民文化水平较低，难以承担相应的工作要求，致使大部分农民依然需要依靠土地来维持生计。财产性收入对农民收入增长的绝对贡献（累计值）呈先升后降的态势，且从未达到10%以上。这一时期虽然城镇非农户口居民也可取得宅基地使用权，但此时宅基地仍然是以保障属性为主，因此农民难以通过出租或出售的方式获得与宅基地价值相当的财产性收入。转移性收入对农民收入增长的绝对贡献（累计值）在1992年、1994年和1995年以外均保持在10%以上，与家庭经营性收入一并成了这一时期农民增收的主要动力。

宅基地使用流转收紧时期（1999—2014年），农民各项收入对农民收入增长的绝对贡献普遍处于平稳上升状态。家庭经营性收入一直是农民收入的最主要组成部分，该时期家庭经营性收入对农民增收的平均绝对贡献达到了4.53%。同时，工资性收入在2007年以前对农民收入增长的绝对贡献（累计值）一直为负，但之后便转负为正，对农民收入增长的平均绝对贡献上升到了2.69%，为农民增收作出了重要贡献。转移性收入对农民收入增长的绝对贡献相对于财产性收入来说波动幅度较小，但两者对农民增收的绝对贡献力度均存在不足。這一时期农民家庭逐步形成了以代际分工为基础的“半工半耕”生计模式，正是这种模式，使我国在现代化进程中具有一般发展中国家所没有的独特优势（贺雪峰，2013）。然而，农民若想进一步发展，则面临着较强的资金约束，因此对实现宅基地财产权利的诉求在这一时期变得更加强烈。

宅基地使用管理探索创新时期（2015年至今），四项收入对农民增收的绝对贡献均为正，不同的是，工资性收入对农民收入增长的平均绝对贡献为2.94%，家庭经营性收入为3.90%，财产性收入为0.14%，转移性收入为1.25%。可以看出，家庭经营性收入仍然是最为主要的增收来源，而同期全国家庭经营性收入对农民增收的平均绝对贡献只有1.7%，工资性收入却达到了3.29%（王小华，2019）。这意味着与全国相比，云南省的农民生计更加依赖于土地，从下页表3不难发现，云南省第一产业就业人数所占比重高达50.8%，而全国平均只有27%，第二三产业从业人数比重也远低于全国水平。由此可见，云南省更加需要通过深化土地制度改革，优化土地资源配置，助推农户生计转型。

五、研究结论与启示

本文通过对我国改革开放后宅基地制度变迁的三个主要阶段云南省农民收入结构与农民收入增长的变化研究发现，农民收入结构变动存在明显的阶段性差异，不同时间农民收入增长的源泉也不尽相同。

1.宅基地使用主体宽泛时期，农民收入结构总变动值的变动幅度及变动频率较高，农民收入增长极不稳定，收入结构的总变动值普遍大于农民收入实际增速。家庭经营性收入与转移性收入是这一时期农民增收的主要动力。

2.宅基地使用流转收紧时期，农民各项收入结构的变动幅度逐渐缩窄，农民收入实际增速总体呈现稳步上升趋势，且大于农民收入结构总变动值。在此时期，家庭经营性收入比重不断下降，工资性收入比重不断上升，两者成了农民增收的主要源泉。

3.宅基地使用管理探索创新时期，农民收入结构变动呈小幅波动调整，收入多样化的特征更加明显，工资性收入、家庭经营性收入和转移性收入结构变动均是导致农民收入结构变动的主要因素。工资性收入对农民收入增长的贡献有着进一步提升，但尽管如此，家庭经营性收入仍然是最为主要的增收来源。

总体而言，云南省由于其特殊的地理区位与独特的自然生态，致使农民对于土地有着更为深层次的依赖。因此，需要根据这一现实情况，大力推进农业供给侧结构性改革，坚持发展绿色、生态、有机的高原特色农业，打好“绿色食品牌”。此外，更为重要的是进一步深化农村土地制度改革，为农村三产融合，尤其是农旅融合提供必要的制度供给，延伸农业产业链条，提升农业综合效益。为参与到三产融合链条中的返乡创业农户提供必要的技术、资金和人才支持，充分发挥这部分群体的吸纳带动效应，促进农民多种方式的工资性收入增长。同时，还应进一步探索宅基地“三权分置”的实践路径，充分挖掘农民财产性收入的增长潜力，并确保转移性收入的增长惯性。

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