观念力量与制度建构：新中国农地制度改革的思想进路

赵泉民

农地制度如何设计直接关系到农村及国家的生产关系。新中国70年历程究其实质是一个从国家建构到经济建设的转换过程，农地制度改革作为这一过程中的转换逻辑之一，其围绕着土地所有权与使用权关系，形成了两权之间的“分”与“合”的思想进路。其间在不同经济发展阶段伴随着国家意志而呈现出不同甚至相异的制度安排，先后历经了“两权合一”（农民所有、农民个体经营）→“两权分离”（农民所有、初级农业生产合作社统一经营）→“两权合一”（高级农业生产合作社集体所有与集体统一经营）→“两权合一”（人民公社/生产队集体所有、集体统一经营）→“两权分离”（集体所有、家庭承包经营）→“三权分置”（集体所有、家庭承包、新型经营主体经营）的重大历史变革。其快速多变的制度改革特征引起了国内外学术界的广泛关注，这不仅是因为新中国农地制度改革轨迹中有着太多可圈可点之处，也因其变迁规律中渗透着浓厚的中国特色。不管哪一时段中何种土地制度供给，其中始终蕴涵着三个一以贯之的制度理念：均分的制度传统、公有思想观念和强化土地使用权制度取向。笔者对此做一初步分析，以寻找制度改革中“变”与“不变”之间的内在逻辑。

一、均分传统是新中国农地制度改革的制度基因

“均分”观念是长时段影响或制约中国农地制度改革的众多变量中最为基本的一个传统因素。毋庸置疑，“均分”是中国历史上颇具影响力的财富分配观，这一思想最早出现在春秋战国时期，孔子“不患寡而患不均”和儒家“大同”理想是这一思想的渊源所在。这种思想渗透到土地制度中，一方面产生了以确定土地疆界和按劳力均分土地为特征的“井田制”、北魏时期确保某一社会阶层中各成员占有土地相对平衡为特征的“均田制”，以及唐朝施行的“均田制”及“租庸调制”；另一方面也积淀出传统社会中以“均平”诉求为特征的抑制“土地兼并”和要求“均分土地”的底层力量的反抗意识及其行动，例如清末太平天国运动中颁布的《天朝田亩制度》，其中明确提出“凡天下田，天下同耕”的分配原则及“无处不均匀”的分配方法，直接反映了数千年来底层民众对于土地的渴望和对不平等剥削的憎恨，故被学术界认为是几千年来农民对于土地要求的最高呼声。可以说，在中国的历史延续中，“平均”“均等”“大同”的思想观念经由历史上诸多思想家的演绎，在经历了不胜枚举的土地变革和农民起义实践中沉淀下来，并日渐渗透到民众心理、社会习俗、道德规范和价值观的各个层面，最终成为一种影响国家制度安排的价值观和方法论。①高海燕：《20 世纪中国土地制度百年变迁的历史考察》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第5期。

过去的社会关系及其残余，不管是物质的、意识形态的还是其他，都会对后来的社会生产关系产生约束，社会的演变过程具有路径依赖性，这就是历史何以重要的原因。②[英]S.肯德里克等：《解释过去，了解现在——历史社会学》，王辛慧等译，上海：上海人民出版社，1999年，第20页。正是如此，“均田”或“均分”财富的价值诉求作为一种制度传统在近代得到了保留和承继，其精神实质自然也体现或渗透在20世纪后中国的革命与现代化建设全过程当中。如在孙中山“平均地权”的宗旨和“耕者有其田”的口号之中，“平均地权”思想的一个重要来源就是中国古代“均田”观念及土地公有制度。当然，需要看到的是，因为均分一方面能够最大限度地满足农民对于土地孜孜以求的心理欲望，同时又能最大程度地聚集民心和赢得政治支持，故在中国共产党领导的土地革命及新中国农地制度改革中也都程度不等地渗透着此种“均分”土地的思想传统。某种意义上，可以这样说，均分土地已不仅成为中国社会的一种“制度基因”潜藏在农地制度变革之中，同时也是任何一种政治力量在寻求来自于民众最广泛的政治支持和社会响应过程中必须因袭的一个制度传统。

当然，需要看到的是，经济发展机制不同致使不同时段国家制度建构中赋予农民“均分”土地的内涵并非完全一致。中华人民共和国成立初期的土地改革，国家均分给农民的是土地所有权，确立起基于相对平均基础之上的农民私人土地所有制，形成了集土地所有权、使用权、收益权和处置权为一身的“单一产权结构”（也可以说是农村土地产权“高度合一”）。当然，农民土地的这种产权结构，并非是经过像产权经济学家德姆塞茨(Harold Demsetz)所言的那样，经过长期自发土地市场交易所形成的，而是农民在否定了产权转让的市场原则前提下，投身于国家领导的剥夺地主土地产权的“群众性政治运动”之结果，故被认为是一种特定的土地产权制度安排。但是，不管作何而论，还是应当看到，土地所有制由地主私有向农民私有的转变，使农民乃至于整个社会受“平均地权”观念支配着的“耕者有其田”的愿望转变成为一种现实存在。

土地改革所确立的只是一个以平均占有土地为基本特征的小农私有化社会，占地均质性之高亘古未有。然而，为实现中国共产党在农村中的最后目的——引导全体农民走向社会主义和共产主义，国家通过从互助组到初级生产合作社再到高级生产合作社，以及人民公社的土地集体化运动，先将土地使用权从个体农民手中收归集体，进而又把土地所有权收归集体，最终在否定农民先前私有产权基础上建立起人民公社时期以公有制为核心，实行共同劳动、共享生产资料和劳动成果的农地制度，其包括四个特征：“政社合一”，即经济组织与行政组织的统一；“一大二公”，即规模大、公有化程度高；“三级所有，队为基础”和“一平二调”，一平是平均主义，二调是在各生产小队、各大队之间调动人力、物力、财力，调整生产工具和土地。很明显，这种“集体所有，统一经营”的土地制度中“均分”“均权”色彩更加浓厚。土地作为最主要生产资料虽由农民转归人民公社、大队和队三级集体所有与经营，各自独立核算和自负盈亏，但无论哪一层级为核算单位，农民作为集体成员中的一分子始终都对财产占有具有名义上的平均性，即所有社员都拥有对其所在集体财产完全平等和无差异的权利，而且集体成员中的任何人均不能排斥他人而独享这种权利。同时集体所有衍生而来的公平思想，在土地劳动产出上以工分制形式体现出其平均主义的分配原则。所以，有论者指出，集体化运动是立足于平均主义对农民阶级的全面改造。①温锐：《农民平均主义？还是平均主义改造农民？——关于农村集体化运动与中国农民研究的反思》，《福建师范大学学报（哲社版）》2003年第5期。无独有偶，还有论者经过分析后认为，国家“自上而下”在领导土地改革、合作化和公社化等生产关系变革的政治运动中，存在着主观指导和政策上的平均主义。②赵修义：《“平均主义”究竟意味着什么——对不同语境下“平均主义”一词意蕴的辨析》，《探索与争鸣》2013年第7期。不仅如此，最为主要的是，国家还将此理念在农地制度安排上转化成为一种制度性的建构。这种建构而成的农村土地集体所有制也由此深嵌到中国的政治经济结构之中，并成为一种思想或意识层面的“制度遗产”而被流传下来。

改革开放后的“两权分离”和“三权分置”均分的则是农地使用权（更确切地说，前者均分的是承包经营权，后者流转状态下均分的是土地承包权）。特别要强调的是，家庭承包经营这一制度在坚持土地集体所有制性质不变的基础上，国家赋予农民经营自主权和部分剩余控制权，实现了土地所有权和使用权之间的“分离”：农地所有权由村集体组织拥有，使用权（即土地承包经营权）则是由社区集体的每个成员以土地均分为特征而天然享有，即按人（劳）均分土地使用权。一语以蔽之，家庭承包经营制就是农民凭其天然成员权而对农地的“均分承包”。其实，从比较视角看，国家在界定农民对于土地的权益时，无论是人民公社时期还是改革开放后家庭承包经营制，都采用了平均分配制度。有所不同的是，人民公社时期，每个集体成员平等分享土地收益，是追求事后产品分配公平的收益权平均；而家庭承包经营制度下每个社区成员平等享有土地的使用权，则是追求事前产权分配公平的使用权平均。③罗必良等：《农业家庭经营：走向分工经济》，北京：中国农业出版社，2017年，第332页。尽管国家在其制度设计目标中都蕴含着均分思想，但后者激励的是农民的生产性努力，故能在相当大程度上调动广大农民的生产积极性，为农业生产带来了天翻地覆的变化。因此，从制度效能上看，家庭承包经营制绩效是显著的，启动了中国农村土地“产权合一”到“产权分离”的历史演变，实现了制度目标由强调“土地权利之所有”到追求“土地权利之所用”的转变。

从上面论述可以看出，经济社会背景差异所致的国家制度安排在界定农民对于土地的权益时均分的内涵有所不同，但均分土地的制度精神或意蕴却是一以贯之。所以，有论者指出，平均地权是20 世纪中国的主流思想，也全国人民的基本共识。④龙登高：《中国传统地权制度及其变迁》，北京：中国社会科学出版社，2018年，第146页。同时，值得一提的是，均分土地之所以受到制度供给者和农民的普遍认同与接受，是因其在中国共产党政权及新中国国家建设过程中具有产生和存在的合理性和不可替代性。由此可以推断，“均分”土地的观念仍将是中国现在和未来农地制度改革中制度供给者需要尊重和承袭的一种制度化思想。不可否认，市场经济运作机制在不断完善，但“平均地权”和“耕者有其田”观念的效力与作用并不会因此而泯灭或尘封，这种“制度化遗产”还会继续主导着制度决策者和农民对地权的认知，任何试图完全以效率配置土地资源的行为取向都会受此挑战。正如论者强调的：“实质性传统将在何处终结？答案是它将永远不会终结。至少，只要人类还生存着它就不会终结……变化着的环境、利益和利益冲突的后果以及活跃着的理智能力和想象力，都给传统施加了所有各种各样的压力。就在它们给传统施加压力的时候，它们本身也没有逃脱传统。”⑤[美]E.希尔斯：《论传统》，傅铿、吕乐译，上海：上海人民出版社，1992年，第428页。所以，未来中国农地制度也只有在尊重农地权利公平基础上去求得新的发展或变革。

二、公有观念是新中国农地制度演进的支配性力量

制度参与者的信念、认知、心智构念和意向性决定着社会制度变迁的路径与方向。经济学家诺斯（Douglass C.North）曾指出：“人们所持的信念决定了他们的选择，而这些选择反过来又构造了人类处境的变化”，因此，“信念是构建理解经济变迁过程之基础的关键”。①Douglass C.North. Understanding the Process of Economic Change.Princeton University Press，2005.pp.23-83.由此言之，土地“公有”这种主导思想或意识形态一旦被人们所内化、所承认以及被正式确定下来后，其不仅会成为社会成员一种“共同的信念”（或称为“共享观念”），而且还成为支配新中国农地制度改革过程中需要长期坚守或遵循的思想原则和支配性力量。

制度演进是由人们的观念所决定。社会的制度安排是社会精英和社会成员为实现某些认同的价值目标，所共同选择的（或认同的）一套组织社会与经济活动的规则。这一选择表现为社会精英与社会大众之间的博弈过程。②曹正汉：《观念如何塑造制度》，上海：上海人民出版社，2005年，第80页。长期以来，高度紧张的人地关系使得中国农民问题的核心，集中在如何通过制度供给保障农民对于土地资源的实际占有这一问题上。满足农民对土地的欲望不仅是国家经济发展之必须，而且是民心趋从的重要条件。在历史上，一旦出现严重的土地集中，农民失去对土地的使用权，“耕者有其田”就会成为发动社会变革最富号召力的旗帜。故而，土地及其收益分配是决定农民政治态度的关键性因素。“普通的中国农民心中只有一个愿望：拥有足够的财产以养活自己的家人；为此，他们渴望拥有一块土地以及土地上生产的东西。”③萧公权：《中国乡村：19 世纪的帝国控制》，张皓、张升译，北京：九州出版社，2018年，第616页。这也就意味着现代国家的建构，首先需重塑农民与土地、农民与国家之间的关系。革命和制度创新的目标追求决定着社会制度变迁的方向，有别于资本主义私有制，“共产主义—社会主义”意识形态是以消灭生产资料私有制为己任。因而，以追求和实现马克思主义为宗旨的中国共产党在其成立之时，就必须将“土地公有”作为其追求的目标之一。因为在马克思、恩格斯及列宁等理论家关于土地问题和小农经济改造的经典理论中，至少包涵着两个充满“现代性”特征的信念：一是土地规模化经营优于小块土地经营，大生产优于小生产，有助于农业生产率提高；二是公有制优于私有制，土地集中要以公有制为基础，并以土地公有制代替土地私有制，促使个体劳动转化为社会劳动。④吴帆、吴毅、杨蓓：《意识形态与发展进路：农业合作化运动再反思》，《天津社会科学》2012年第1期。也就是说，马克思列宁主义思想和共产党政纲决定了社会主义的政治特性就是要实行生产资料公有制。这也就意味着，以“共产主义—社会主义”意识形态为指导的中国共产党在其成立之时，就已选定了其对土地问题的基本理想或主张：在中国实行土地公有制。因此，建立土地公有制不仅成为新中国推动国家政权建设的一种“不二选择”，而且也是一种居于社会主导地位的意识形态偏好或者说是“国家意志”在经济领域的最高体现。

国家的意识形态偏好决定了农村土地产权制度创新和变迁必须符合革命的目标或政治理想——建立土地公有制（集体所有制）基础之上的社会主义制度。正是如此，新民主主义革命时期及新中国成立以后，国家对于农村土地制度的安排都是以此为核心，并以政治运动的形式推动农村土地改革和农业集体化，灌输国家意志，实行“土地归公”，建立了统一的领土主权，同时还将农地私权集中于政府之手。其结果使得国家拥有了土地的终极所有权，并通过各级“代理者”直接支配和控制土地，以此建构自己的强大权威。⑤徐勇：《现代国家、乡土社会与制度建构》，北京：中国物资出版社，2009年，第122页。这里，值得一提的是，土地公有或农村土地集体所有并非只是一项简单的制度安排，而是一种制度设计和一系列相关制度安排的总和。这种制度系统是随着现代国家建构过程中政治运动的深入和意识形态控制的强化而层层深入与完备，其最终在中国社会各个阶层中牢固建构起了既符合官僚集团或核心领导者的偏好，同时又为底层民众所普遍接受的“土地公有”这一制度观念。事实上，正是这种“共有的信念”在确保农民与国家政治共识形成之同时，其最主要的效能是节约了农地制度变迁的交易成本，进而为政治体系运作和政治秩序维持提供有力支持。

中国的集体所有制在理论上被定性为“在社会主义条件下生产资料归一部分劳动者所有的公有制”，“是部分劳动群众结合在一起共同占有生产资料的一种公有制形式”。⑥邵彦敏：《“主体”的虚拟与“权利”的缺失——中国农村集体土地所有权研究》，《吉林大学社会科学学报》2007年第4期。也就是说，土地作为最主要生产资料，社会主义的内在本质已在制度上设定了其改革的目标模式，并对其制度变迁形成路径约束。这种路径约束表现在三个方面：一是农村土地制度改革只能是在坚持公有制的框架下进行；二是每一个劳动者都是生产资料所有者，且占有的生产资料是平等的；三是制度创新以不损害国家和集体利益为前提。①刘荣材：《路径约束与农村土地制度变迁研究》，北京：中央编译出版社，2012年，第138页。这也就昭示着新中国在其改革与发展进程中，高层决策者无论何时何地都必须旗帜鲜明地对农村土地集体制度给与充分肯定，并反复强调坚持“农村集体所有制”，尤其是不能动摇对于“土地是公有的”这一基本规定的坚持，并将其上升到中国农村基本经营制度的“灵魂”和“农村最大的制度”的高度来认识，其所表达的深层意涵就是，一旦动摇土地农民集体所有这一制度，社会主义在中国农村就会失去根基，农地改革也必将失魂落魄，甚至会犯下所谓的“颠覆性的错误”。

农村土地集体所有制是按照马克思主义政治经济学理论设计的制度。邓小平曾多次指出：“老祖宗不能丢啊！”如果说“老祖宗”就是马克思列宁主义、毛泽东思想的基本原理，就是对共产主义、社会主义的基本信念的话，那么也就意味着土地所有制的“被锁定”和对其他制度形式的排斥，已成为制度本身遵循着集体土地所有制的路径依赖，其内在决定了中国农地制度改革不管是现在，即或是将来，只能是在维系土地公有制或农村集体土地所有制这一根本框架下进行。正如习近平强调的：“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式，农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度，就要坚持农村土地集体所有……不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。”②习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》，《人民日报》2013年12 月24 日。

毋庸置疑，社会主义制度及其题中应有之义——农村土地公有制，不仅以其“公平”理念及其相关的制度安排获得了合法性，而且它的内涵也已深深地影响着中国农村市场经济的制度变迁。一个不争的事实就是，四十多年改革开放实践中，制度决策者尽管在农村土地制度改革上存在着不少争论，但所有的争论几乎都集中在农村土地经营制度上，而很少是有关于农村土地所有权制度的争议。所以，有论者说，自中国共产党自成立之时直到今天，其间土地政策和土地法律几经修改与完善，但其最初的实行土地公有制理想迄今并没有改变。③程雪阳：《中国地权制度的反思与改革》，上海：三联书店，2019年，第37页。也就是说，社会中绝大多数人对这一制度是肯定的，区别仅仅是在于用什么样的方式经营土地，而不是要不要坚持这一土地公有制度。因此，改革开放以来，从邓小平到江泽民、胡锦涛、习近平等党和国家主要领导人都始终表示，要坚持和完善农村土地集体所有制不动摇。其间虽然“集体”的意涵随着土地制度调整有所变化，但集体所有的框架从未被突破，这种制度内核一直延续至今。④王敬尧、魏来：《当代中国农地制度的存续与变迁》，《中国社会科学》2016年第2期。其中缘由就在于：刚性的意识形态力量对于人们的行为有着选择性的限定和牵引。

三、强化农地使用权是新中国农地制度改革的制度取向

中国共产党接纳的是共产主义类型的社会主义理念，“它为民族国家的建构提供了超前的理念资源”⑤刘小枫：《现代性与现代中国》，上海：华东师范大学出版社，2018年，第211页。。新中国农地制度是国家设计的旨在建立一个“既要符合社会主义公有制的原则，又要符合社会主义建立在落后的农业国基础上的现实国情”思想逻辑中展开的。国家的所有制偏好对一个社会所有制的选择进而对制度的选择具有决定性作用，而且这种选择还会影响到制度绩效。所有制作为生产关系的总和，具体实现即为法律意义上的所有权，它决定着每一个生产者的前途和命运。但是，“在社会经济生活中，农村土地集体所有制度主要是一种政治上的产权安排，更多的意义在于意识形态而非实际的经济利益”⑥赵阳：《共有与私用：中国农地产权制度的经济学分析》，北京：三联书店，2007年，第67页。。基于此，效率导向下的农村市场化改革，农地制度选择与变革基本逻辑只能是在所有制被锁定的条件下，沿着所有权和使用权分离，进而不断充实、完善与扩大农民土地使用权权能这一条主线进行，最终定格在土地公有制基础上的“集体的土地所有权+按人均分的土地使用权”制度结构。对此，有论者直言，“在中国这样既有数千年小农经济传统，又有合作化运动实践的国度”，暂时“撇开农地所有权讨论农地使用制度的产权问题”①张红宇：《中国农村土地产权政策：持续创新——对农地使用制度改革的创新批判》，《管理世界》1998年第6期。，是农地制度改革的一种“帕累托最优”选择。事实上，20 世纪80年代以来，国家推动农地制度改革也一直是在强化农民土地使用权这一条路径上前行，意图在于通过扩大农地使用权权能，更好地发挥产权的激励和稳定预期之功能，进而调动土地使用者的积极性，提高土地使用效率。

长期以来，土地所有制和使用关系是中国农地制度改革过程中的两个核心命题。就此以1978年农村改革开放的时间为节点，中华人民共和国的农地制度改革可粗略划分为两个大的时段：改革开放前30年农地制度改革最为根本的一点是废除土地私有制和排斥其他土地制度形式，确立起公有制下的农村土地集体所有制，并将其进行“体制锁定”；改革开放后40年则是在集体土地所有制锁定基础上，农地制度改革沿着扩大农民土地使用权广度、增加农民土地收益权、强化产权的保障这一线索演进：“所有权—使用权（承包经营权）”分立的制度安排架构下，农地产权制度创新活动从未间断，农民土地权利经历了从无到有、权利期限从短期到长久、产权权能从残缺到趋于完整的不断扩展过程，其主要表现在三个方面。②郭忠兴、罗志文：《农地产权演进：完整化、完全化与个人化》，《中国人口·资源与环境》2012年第10期。

表现之一，农民个人对土地享有的权利从无到有。改革前人民公社体制下农村土地由集体所有、统一经营，国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地上的生产经营活动，农民对于土地本身无太多明确权利。而家庭联产承包责任制的实施，开启了赋予农民个人一定限度土地权利的先河，确立农户对特定地块在承包期内的占有权、使用权和一定的收益权。所有这些不仅是体现了国家制度安排在集体所有制框架下土地权利逐渐向农民转移的思想，而且这些权利又持续不断被国家一系列法律所认可，乃至于权利法定化，如《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条第二款要求发包方须“尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动”；再如《中华人民共和国物权法》明确规定了不动产登记制度，并将农地承包经营权定义为“用益物权”，也就是农民的财产权，这样就以法律形式确认和维护农民土地承包经营权，农户之间固化的利益结构也因受到法律保护而进一步被强化。

表现之二，农民土地承包经营权期限由短到长。家庭联产承包责任制实施之初，农民承包经营权期限是不确定的。这难以使农民形成稳定的农业经营投资预期。因而，1984年国家首次提出将农民土地承包期延长为15年，继而在1993年明确15年承包期到期后将农民的土地承包期再延长至30年，2017年中央再次提出第二轮承包到期后再延长30年。对于一个农民而言，经过三轮延长后会形成其对某一块土地累计长达75年的承包期限。最主要的是，这种承包关系及承包期限是以国家法律的形式加以明确和保护的，如此确保了农民对于其承包经营的土地具有了“准所有权”性质的使用权。从战略高度角度来看，土地承包关系长期化和稳定化有利于保护农民的农地权利免遭侵害，并利于农民维权。

表现之三，土地承包经营权权能由少到多。从产权权能变化角度看，农地制度改革过程是农民承包经营权权能由少到多增进的过程。占有权能：国家文件及法规反复强调集体经济组织不得违背农民意愿强制收回和调整农户承包地。使用权能：1985年后国家逐步从具体的农业生产经营领域退出，在农地使用、农业经营上农民拥有了更充分的自主权利；2002年《中华人民共和农村土地承包法》以法律方式加强了农户自主生产经营的权利。收益权能：农村税费改革推行和乡统筹、村提留取消，实际上就是取消了集体经济组织收取农民土地承包费权利，农民土地收益权更加完全彻底。处分权能：经历了从承包初期不准买卖、出租、转让和荒废到允许流转，又到可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，再到后来增加了股份合作的流转方式以及到允许土地承包经营权抵押、担保，使承包户获得的处分权更加完整。①叶兴庆：《集体所有制下农用地的产权重构》，《毛泽东邓小平理论研究》2015年第2期。尤其是2014年后在家庭承包经营制框架下，国家又提出了农地“三权分置”制度改革，对集体成员获得的承包经营权进行了又一次分割，其在流转情景下，从土地承包经营权中分离出土地经营权，而且土地经营权作为一种相对独立的权利被国家法律所认可，旨在加强对新型农业经营主体权利的保护。从总体上看，土地承包经营权权能的加深有利于促进土地资源的优化配置和使用，促使土地从“集体所有，农户承包经营”向“集体所有，农户承包，多元主体经营”渐进性演变，形成立体复合的新型农业经营体系，最终有利于提高农民自身的经济收益。

不管怎么说，农地制度改革总归是国家与农民、农民和土地之间关系的动态演进。强化土地使用权的实质就是国家向农民还权赋能，即不断重新界定农地的使用、收益、转让等诸项权利。就此，客观言之，也正是国家经过多年持续性的改革与创新，促使了农地家庭承包经营从生产经营责任制改革向产权制度改革的重大转变。与此同时，实现了农民土地承包经营权从生产经营自主权向用益物权乃至“准所有权”的重大转变。至此，农地所有权与承包经营权分离的制度框架基本定型。从某种意义上看，这一“定型”设置了未来中国农地制度进一步改革的方向或路径：必须考虑现有的约束条件，即在土地集体所有已成为一条“不变”或是“不能”突破的“制度底线”或“制度内核”的提前下，避开集体土地所有权公有或私有的陷阱，以赋予农民长期而有保障的“土地财产权利”为制度目标，沿着“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，保障收益权、尊重处分权”的路径向纵深发展。

综上所述，任何一项制度变迁都是在一定的制度环境之下发生的，一定的制度环境和利益主体的目标追求构成了制度变迁的路径。中国经济社会运行中，土地制度是影响整个国民经济运行的重要的、敏感的“神经中枢”。新中国农村土地制度改革至少是在这三种单项制度理念，即制度传统——均分思想“基因”，制度内核——公有价值观念，以及制度取向——强化使用权等“子制度”耦合而成的制度系统中，按照国家设定的政治、经济等目标进行多重演绎。这些已经成为中国土地制度变迁的逻辑起点和制度原型，时至今日这一起点和原型还依然约束并规制着农地制度改革的方向，只是会在不同时段因国家政治偏好及经济理性差异而“制造”出不同的土地产权制度安排。但无论如何进行，其都是国家意志选择的结果。中国农地制度改革过去及现在是这样，未来或许也是如此，只要这一内化的制度系统不变，只要国家在决定农地产权分配中所扮演的“主要力量”这一角色不变。一句话，制度改革是一个无限连贯的过程，一个过程结束意味着另一个过程开始，而且前一过程的结果往往决定了下一过程的开端及其路径特征，这就是制度发展的路径依赖。这一点在新中国农地制度改革的过程中表现得尤其鲜明。