未来农村扶贫需以提升可行发展能力为方向

郑宝华 宋 媛

精准扶贫精准脱贫思想的提出，不仅对提高中国农村扶贫开发成效具有重要的现实意义，而且对深化贫困理论研究具有重要的指导意义。针对贫困人口的主要致贫原因，各地围绕产业发展、易地搬迁、转移就业、教育、卫生、生态建设以及社会兜底等制定了具体的精准扶贫思路，这对打赢打好以“两不愁三保障”为主要目标的农村扶贫攻坚战具有决定性意义。然而，中国的农村扶贫工作需要在总结已经取得的成效和经验的基础上，深入研究未来扶贫对象的基本特征，设计出更具科学性的精准扶贫和精准脱贫思路。基于已经解决了“两不愁三保障”的人群还将是未来扶贫的主要对象的认识，通过对2011年以来中国农村贫困人口相关数据的分析，笔者认为，新阶段贫困人口的特征将突出表现为能力贫困，需要高度关注其可行发展能力的持续提升。

一、当前扶贫工作取得的显著成效

在20 多年以区域扶贫为重点的基础上，2013年中国开始了以贫困家庭和贫困人口为重点的精准扶贫和精准脱贫实践。各地在深入领会中央提出的“五个精准”和“六个一批”的总体要求基础上，结合实际采取了有针对性的政策措施，精准扶贫和精准脱贫取得了举世瞩目的成绩，预计到2020年底，现行标准下的贫困县将全部摘帽，贫困村和贫困人口将全部脱贫出列，贫困地区和贫困人口的发展条件将得到历史性改变。当前扶贫工作取得的主要成绩有：

一是贫困人口快速减少。2010年，按照新的贫困线标准，中国有农村贫困人口16567 万人，除上海市以外的30 个省（市、区）的农村贫困人口都超过了5000 人，贫困发生率高达17.2%，高于全国平均水平的有15 个省（市、区），其中高于40%的有西藏（49.2%）、贵州（45.1%）、新疆（44.6%）、甘肃（41.3%）和云南（40.0%）5 个省（区），在30%—40%之间的还有青海（31.5%）①国家统计局住户调查办公室编：《2018 中国农村贫困监测报告》，北京：中国统计出版社，2018年，第336页表1—3。。2019年，全国农村贫困人口降到了551 万人，贫困发生率降到了0.6%②国家统计局：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，《新华网》，2020年2 月28 日，http://www.xinhuanet.com/finance/2020-02/28/c_1125637788.htm.以下，9年累计减少贫困人口16016 万人，平均每年减少1779.56 万人，减贫率达到了96.67%，最多年份减少了4329 万人（2010—2011年度），最少年份也减少了1109 万人（2018—2019年度）③2010-2017年数据来源于国家统计局住户调查办公室编：《2018 中国农村贫困监测报告》，第335页表1—2；2018年数据来源于国家统计局云南调查总队编：《2019 云南调查年鉴》，北京：中国统计出版社，2019年，第187页附录1—13。，详见图1。

图1 2010 以来年度贫困人口减少情况

二是贫困地区农户的收入消费水平增速明显快于全国平均水平。围绕“两不愁”目标和巩固脱贫攻坚成果，各地在产业和就业扶贫方面开展了扎实有效的工作，由此带来贫困地区农户收入水平的快速增长。2013年，贫困地区的农村常住居民人均可支配收入为6079 元，2018年增加到10371 元，年均增速达到了11.28%。同期，全国农村居民的平均收入由9430 元增加到14617 元，年均增速为9.16%，贫困地区年均增速每年比全国平均水平快了2.12 个百分点。而随着贫困地区农户收入水平的快速提高，带来了两个显著变化：一是其收入水平与全国平均水平的差距在缩小，2013年全国平均水平是贫困地区的1.55 倍，2018年下降到1.41 倍；二是贫困地区农户的消费剩余水平不断提高，与全国平均水平的差距在缩小，2013年，贫困地区农户的消费剩余为11.10%，而全国农村居民的平均水平为20.63%，比贫困地区农户高出了9.53 个百分点；2018年，贫困地区农户提高到了13.64%，而全国农村居民的平均水平下降到17.06%，比贫困地区农户的平均水平仅高出了3.42 个百分点（见表1）。贫困地区农户消费剩余增速加快的可能解释是：国家对贫困农户、尤其是住房困难户的补助，导致贫困地区农户花费在建房上的直接开支减少（不是支出比例下降）。

表1 2013-2018年贫困地区农户人均收入与消费与全国农村平均水平的比较

三是贫困人口的生活条件得到了明显改善。围绕“两不愁三保障”基本扶贫目标，全国开展了可以说是中华人民共和国历史上规模较大的农村危房改造和加固工作，不仅针对“四类对象”农户，而且已经延伸到缺乏安全稳固住房的所有农户，使农户居民以住房为代表的生活条件得到了显著改善。对比2014年和2018年，贫困地区农户不仅住房面积由户均126.8 平方米增加到145.1 平方米，增加了14.43%，而且有安全稳固住房农户的比例快速上升，由2014年的37.6%上升到2018年的67.4%，上升了近30 个百分点；其他以土木结构为主的住房也从55.4%下降到30.7%，下降了24.7 个百分点；土坯和竹草房住房比例由7.1%下降到1.9%，茅草房为代表的非安全稳固住房将退出历史。值得强调的是，2014年贫困地区农户住钢混和砖混结构房屋的比例比全国农村平均水平（56.7%）低了19.1 个百分点，2018年仅比全国农村平均水平（71.2%①国家统计局住户调查办公室编：《2019 中国农村贫困监测报告》，第23页表7。）低了3.8 个百分点②2014年根据《2015 中国农村贫困监测报告》第19页表2-5 整理，安全住房包括6.5%的钢混结构和31.1%的砖混结构住房农户占比；2018年根据《2019 中国农村贫困监测报告》第31页表4 整理。。

在广大贫困地区农户居住条件得到显著改善的同时，他们的其他生活条件也得到了明显改善。2018年，使用管道供水的农户比例达到了79.8%，比2013年的53.6%提高了26.2 个百分点；使用净化自来水农户占比提高到56.4%，比2013年的30.6%提高了25.8 个百分点；饮水无困难的农户提高到93.6%，比2013年的81.0% 提高了12.6 个百分点；独用厕所农户占比达到了95.9%，比2013年提高了3.2 个百分点；炊用烧柴草的农户比例下降到39.2%，比2013年的58.6%下降了19.4 个百分点。③国家统计局住户调查办公室编：《2019 中国农村贫困监测报告》，第309—310页表2—7。

四是贫困地区农村基础设施和公共服务设施有明显改善。为了提高“两不愁三保障”水平，在强大扶持政策的带动下，贫困地区的基础设施条件得到了显著改善。2018年，自然村通道路的农户比例达到了100.0%，比全国平均水平的98.0%④国家统计局住户调查办公室编：《2019 中国农村贫困监测报告》，第25页表9。还高出了2.0 个百分点，进自然村主干道路硬化了的农户占比达到了98.3%，71.6%的农户能在所居住的自然村便利搭乘公共汽车；通有线电视农户占比达到了98.3%，通宽带农户的比重达到了94.4%。村庄环境卫生发生明显改善，垃圾能够集中收集处理的农户占比达到了78.9%，比2013年提高了49.0个百分点。村民接受基础教育的条件明显改善，87.1%和89.8%的农户在所在自然村就能够很便利地让孩子上幼儿园和小学，分别比2013年提高了15.7 和10.0 个百分点。⑤国家统计局住户调查办公室编：《2019 中国农村贫困监测报告》，第329页表2—26。

五是贫困人口的教育健康状况得到较好改善。随着义务教育和基本医疗保障措施的持续强化，贫困家庭子女的受教育水平在不断提高，7—15 岁非在校学生比例由2014年的2.4%⑥7—12 岁为2.7%，13—15 岁为2.4%，见国家统计局住户调查办公室编：《2015 中国农村贫困监测报告》，北京：中国统计出版社，2015年，第33页。下降到2018年的1.7%，尽管只下降了0.7 个百分点，但各级政府所做的努力是非常大的。16 岁以下（2018年为17 岁以下）孩子中途辍学的2014年为0.3%，2018年为0.5%，但辍学原因主要是孩子不愿意读书，而不是因家庭贫困。2014年，孩子辍学的主要原因是孩子个人的占到了总数的74.9%，因家庭困难或缺乏劳动力的占8.2%，学校距离家庭太远的占2.5%，其他原因占14.4%。在中途辍学儿童中，小学、初中、高中分别占21.8%、63.5%和14.7%；2018年，中途辍学的孩子中，自己不愿意上学、生病残疾和家庭缺乏劳动力的分别占77.9%、10.2%和1.2%，小学、初中、高中分别占14.4%，69.6%和16.0%。⑦国家统计局住户调查办公室编：《2019 中国农村贫困监测报告》，第33页。也就是说，因贫失学和因贫辍学的问题基本得到解决。

2014年，贫困地区居民中身体健康的人口占89.7%，体弱多病的占6.3%，长期慢性病的占3.4%，患有大病的占0.6%，生病能够及时就医的占94.4%。不能及时就医人口中，家庭困难的占16.5%，家庭距离医院远的占76.4%。2018年，贫困地区居民中身体健康的人口占比上升到87.5%，基本健康的为7.3%，身体不健康但生活能够自理的占4.4%，生活不能自理的仅占0.8%。生病能够及时就医的比例上升到98.8%，比2014年上升了4.4个百分点。不能及时就医人口中，家庭困难的下降到37.4%，家庭距离医院远的上升到53.6%。①国家统计局住户调查办公室编：《2019 中国农村贫困监测报告》，第31—35页。由此可见，贫困人口的基本医疗得到了有效保障。

贫困地区农户义务教育和医疗健康得到有效保障，还可以从农户的人均消费支出增长水平和结构得到进一步说明。2014—2018年，贫困地区农户的人均消费支出年均增速为10.50%，每年比全国农村居民人均消费支出平均增速的9.66%快了0.84 个百分点。同时，贫困地区农户的人均教育文化娱乐开支年均增速为14.58%，每年快于其消费总支出增速4.08 个百分点，且每年比全国农村居民人均教育文化娱乐支出平均增速的10.92%快了3.66 个百分点，说明国家的扶持政策使贫困农户的教育投资增速加快；同样，贫困地区农户人均健康医疗支出的年均增速达到了15.80%，既快于其人均总消费支出的年均增速，也快于全国农村居民人均健康医疗支出的年均增速（13.24%），说明贫困农户的健康医疗支出仍然是主要支出项目之一，详见表2。

表2 2014年和2018年贫困地区农户人均消费支出结构与全国农村居民的比较

二、农村贫困人口能力贫困特征显著

以上数据表明，精准扶贫和精准脱贫战略实施后，中国广大农村贫困地区和贫困农户不仅收入水平和消费能力得到了快速提升，而且生产生活环境发生了巨大改变，这不仅为缓解贫困奠定了坚实的物质基础，也使贫困农户的致贫主要因素发生了结构性变化，能力贫困成为最显著的因素，因此也成为未来扶贫工作的方向和重点。

能力贫困是诺贝尔经济奖得主阿马蒂亚·森（Amartya Kumar Sen）分析贫困的重要概念。他认为，贫困本质上是缺乏维持最低生活水平的能力，或者说是“个人在生活中缺乏实现各种有价值的功能的实际能力”。森使用可行能力概念来描述这种能力。所谓可行能力是指“人们能够做自己想做的事情、过上自己想过的生活的能力”，如果不具备这些能力，个人就处于被“剥夺”的状态。森进一步指出：可行能力会因为个人的身体及心理的差异而千差万别，但对于处于最低生活水平的贫困者而言，基本可行能力总体上是比较客观的。所谓“基本可行能力”是指个人有真正的自由去选择在任何条件下被认为是值得珍视的生活的能力，具体“包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——的基本能力，以及能够识字算数、享受政治参与等的自由（的能力）”②[印]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真泽，北京：中国人民大学出版社，2002年，第30页。。因此，这种能力受到个人获得的受教育程度、拥有的健康、以及基本权力是否得到尊重等多种因素的影响。森认为这些因素不仅具有消除收入贫困的价值，而且它们本身代表了发展的目的。①丁建军：《多维贫困的理论基础、测度方法及实践进展》，《西部论坛》2014年第1期。

从“基本可行能力”视角评价贫困者的能力的方法，不仅可以从观念上得到充分解释，而且可以把贫困结合到以功能为基础的分析框架中来，即将贫困的内涵视为基本可行能力的剥夺，或者说就是缺乏维持最低生活水平的基本能力。由此方法出发，“贫困应该被认为是对基本可行能力的剥夺，而不应该像现在通行的标准那样，认为贫困仅仅是收入低下”②[印度]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第9页。。更准确地讲，贫困不仅仅是比别人穷，而且还表现为得不到某些基本物质福利的机会，即不拥有某些最低限度的基本可行能力。③[印度]阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，王宇、王文玉译，北京：商务印书馆，2001年，第16页。森进一步认为，能力是一个人能够实现各种价值的集合。作为一个集合概念，能力大小反映了个人在这些集合中进行选择的自由程度，代表了“一个人在不同的生活之间做出选择的自由”。自由度越小，表明其可以选择的基本可行能力越低；反之，则意味着其基本可行能力较强。森认为，个人和家庭可以通过贸易、生产或两者的结合，对资源禀赋（endowment）进行转换，转换的过程和转换成效与“社会中的法律、政治、经济和社会特征以及人们在社会中所处的地位”密切相关，“直接权利和贸易权利失败”导致的资源转换剥夺，是饥荒和贫困的根本致因。④[印度]阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，第61—69页。

森把贫困与能力结合到贫困与反贫困的研究框架中，对全球的贫困研究产生了重大影响，原因在于这一思想既尊重了贫困的相对性本质，又体现了致贫原因的绝对性特征。因为能力对于任何一个社会成员来说，都是十分基础并且是很重要的，而所谓的商品和服务需求则在不同的社会结构中表现出明显的差异，并且同一社会结构中社会成员由于所处的环境条件不同，对商品和服务需求的理解也会存在显著差异。⑤宁亚芳：《从道德化贫困到能力贫困：论西方贫困观的演变与发展》，《学习与实践》2014年第7期。不仅如此，这一思想已经成为国际社会制定实施反贫困战略和政策的重要理论依据。联合国开发计划署早在1997年的《人类发展报告》中，就提出了“人类贫困”的概念，认为“贫困不仅仅是缺乏收入的问题，它是一种对人类发展的权利、长寿、知识、尊严和体面生活标准等多方面的剥夺”。

“人类贫困”概念从人的全面发展、生活质量和基本权利等方面来考察和测度贫困，体现了以人为中心、重视人的体面生活和基本权利的全新理念，是对能力贫困内涵的深入阐释，这表明能力贫困思想具有重大理论和现实意义：一是能力贫困概念以人为主体，是一个比收入更能准确反映人们贫困本质的概念；二是能力贫困本身包括收入水平，收入水平低是基本可行能力剥夺的重要原因但不是唯一原因，收入对基本可行能力的影响，可以因个人的年龄、性别、社会角色、居住环境等变化而变化；三是能力贫困更能反映贫困的真实状况，揭示真实的贫困。⑥岳映平、贺立龙：《精准扶贫的一个学术史注角：阿马蒂亚·森的贫困观》，《经济问题》2016年第12期。

由能力贫困概念的基本内涵及测度贫困的基本可行能力的本质规定可以看出，中国当前的农村贫困比以往任何时候都更具有可行发展能力贫困的基本特征。这里的可行发展能力，强调的主要是贫困者能够利用自身所拥有的和社会提供的资源，改善自己及家庭发展条件的能力。对于中国当下及未来一段时间，这种能力的核心是贫困者能否主动对接国家和社会提供的各种扶持，最大限度发挥自己及家庭成员的潜能，逐步改善家庭的经济社会发展状况。这种能力既包括主观的，也包括客观的。主观的主要是充分激发贫困家庭所有成员的潜能，最大限度地利用好国家和社会提供的各种资源和服务；客观的则主要包括国家和社会提供给贫困者的帮扶资源和服务，能否与贫困者的需求找到有效结合点，使帮扶资源和服务获得最大限度的开发利用，并最终转化为贫困者及其家庭成员能力的持续提升。在这样一个重要转折点来讨论这种能力，对完善中国新阶段的扶贫政策，构建科学有效的贫困治理体系具有重要意义。

首先，以少数民族为主体的农村贫困人口自身素质低，使其可行发展能力受到较大限制，是新阶段贫困人口提高可行发展能力的关键。这种素质不仅包括身体素质，而且包括心理素质。由于长期处于贫困状况，多数贫困者的整体身体素质较弱。而受历史、文化、地域等多种因素的综合作用，多数贫困者的心理素质更差。这其中最关键的是受教育程度低而导致的心理承受能力和抗风险能力。发展经济学的一个基本结论就是：受教育程度越低，越容易陷入贫困。《中国农村贫困监测报告》编写组对中国的调查结果也支持这一结论。2014年的表述是“户主文化程度较低的群体，贫困发生率相对较高”①国家统计局住户调查办公室编：《2015 中国农村贫困监测报告》，北京：中国统计出版社，2015年，第15页。；2018年直接表述为“贫困发生率与户主受教育程度成反比”②国家统计局住户调查办公室编：《2019 中国农村贫困监测报告》，第17页。。编写组还给出了具体的监测数据支撑，2014年，全国被监测贫困人口中，“户主文化程度为文盲的群体中贫困发生率为14.5%，户主文化程度为小学的群体中贫困发生率为10.7%，户主文化程度为初中的群体中贫困发生率为5.7%，户主文化程度为高中的群体中贫困发生率为4.7%”③国家统计局住户调查办公室编：《2015 中国农村贫困监测报告》，第15—16页。。2018年，全国被监测贫困人口中，户主文化程度为文盲的群体的贫困发生率为6.5%，是小学的为2.4%，是初中的为1.2%，是高中的为0.9%④国家统计局住户调查办公室编：《2018 中国农村贫困监测报告》，第12页。，而全国平均水平仅为1.7%，特征与2014年一致。

由于历史等多种因素的叠加作用，少数民族整体受教育程度低是一个基本事实，因此他们的贫困面更广，贫困程度更深。笔者通过对2010年国家制订了新的贫困线标准以来，“民族八省区”的贫困人口规模及减贫成效的分析得到更多佐证材料，这8 个少数民族人口占比高的省区，不仅贫困人口占比高，而且减贫速度慢。2010年，全国按新的贫困线标准，农村贫困人口有16567 万人，贫困发生率为17.20%，“民族八省区”的农村贫困人口多达5040 万人，占全国贫困人口总数的30.42%，而当年其总人口仅占全国的14.05%，即贫困人口占比比其总人口占比高出了16.37 个百分点，贫困发生率高达34.52%，是全国平均水平的两倍多。2018年，“民族八省区”的农村贫困人口还有602 万人，占全国农村贫困人口1660 万人的36.27%，比2010年提高了5.85 个百分点，贫困发生率高达4.01%，是全国平均水平1.69%的2.37 倍，详见表3。而从减贫速度来看，“民族八省区”明显慢于全国总体水平，2010—2018年，全国累计减少贫困人口14907 万人，减贫率高达89.98%，而“民族八省区”累计减贫人口也达到了4438 万人，但减贫率只有88.06%，比全国总体水平慢了1.92 个百分点，且8 个省区中，只有内蒙古（94.57%）和青海省（91.53%）高于全国整体水平，其他6 个省区都低于全国总体水平，其中广西自治区只有86.17%，新疆自治区只有86.35%，云南省为87.81%。

表3 2010年以来“民族八省区”贫困人口规模及贫困发生率变化情况

其次，过去的扶贫是一种强烈外力主导的扶贫开发模式，这种模式在一定程度上使贫困群体的发展权难以得到有效保护和释放；未来的扶贫需要以此为重点，其方向就是提高他们的可行发展能力。从一般意义上讲，“发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展，并公平享有发展所带来的利益的权利”⑤360 百科，https://baike.so.com/doc/6505641-6719361.html.。对于贫困群体来说，发展权的核心是能否在真正拥有和支配自己所赋予的对各种自然资源和社会帮扶资源的基本权利的基础上，积极主动参与国家为他们所提供的扶贫资源的决策、使用和公平受益的权利。换句话说，他们是否有充分的权利决定扶贫开发资源的使用方向，并完全获取所带来的收益，是衡量其可行发展能力的主要标准。因为这既是实现他们的发展权的本质规定，更是未来做好扶贫工作的内在要求。对于农村贫困人口来讲，党和政府以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》为基础，执行了许多有利于保护少数民族的政策举措，不仅使各少数民族的基本资源支配权得到充分尊重和有效保护，传统文化得到高度彰显和弘扬；而且获得了更多发展机会，特别是通过农村扶贫开发等政策举措，使贫困地区和贫困群众的发展基础得到不断夯实，发展实力得到不断增强。从这个角度讲，笔者不是很赞同一些学者的观点，如认为“政策上，农民没有发言权，是被动的接受者；行政上，农民是被管理者；社会保障和福利上，农民无缘分享；公共基础资源分配上，农村无暇被顾及”①彭新万、程贤敏：《脆弱性与农村长期贫困的形成及其破解》，《江西社会科学》2015年第9期。。

但从贫困者作为反贫困行动的主体的角度讲，长期以来中国农村扶贫开发所采取的政府主导模式，也确实在一定程度上剥夺了贫困者的某些发展权，进而衍生了“农民靠政府、政府靠中央”的不良效果，各级政府在给贫困农民提供政策、资金、技术和项目帮助时，由于某些不当行为使得贫困农民最终导致依赖政府救助，自主参与意识不强，安于现状、不求进步，缺乏自主脱贫的能力。②刘桂莉、孔柠檬：《反人文贫困视角下农村反贫困实践的思考》，《特区经济》2016年2 月。笔者把这种剥夺叫做相对剥夺，即贫困者作为扶贫行动的主体，由于政府行为的强大惯性，在反贫困项目和决策过程中无法或至少很难扮演利益诉求者、参与者、执行者和监督者的角色，最终导致他们在反贫困过程中参与权乃至部分发展权丧失。这种相对剥夺，不仅在过去长期的区域或者片区扶贫开发中广泛存在，而且在当前精准扶贫精准脱贫的时代背景下同样存在。其导致的结果是：一方面贫困者的需求无法得到最大限度的满足，从而使精准扶贫和精准脱贫目标难以实现；另一方面，出现了新的贫困者与帮扶人群的对立，导致一些地方干部得出如下偏颇的看法：“有少数老百姓确实出现了这样的心态：‘我是穷人我怕谁’‘我是小老百姓我怕谁’‘我掐着你玩’。这些都是无理取闹的潜台词。有少数贫困户对来家里帮扶的干部很麻木，认为干部比自己更着急，因为自己不脱贫干部交不了账！”③陈行甲：《精准扶贫中自强感恩教育要跟上》，网易新闻，http://news.163.com/16/1108/07/C5B666U6000187VE.html.笔者想强调的是，绝大多数贫困者是知道感恩的，之所以导致以上问题的出现，说明没有按照习总书记精准扶贫的核心理念去帮扶困难群众。关于这一点，习总书记早于2017年2 月21 日在十八届中央政治局第三十九次集体学习时的讲话中就给各级干部提了醒：“有的发展产业不进行调查研究，靠拍脑袋决策，去年让贫困户养鸡，今年让贫困户养羊，明年让贫困户种药材，扶贫项目和贫困户产业需求严重脱节。”④中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第239页。因此，对某些贫困农民的不当言行要加强教育，但对官员不尊重农民的基本发展权的许多做法，不仅需要教育，更需要通过完善扶贫政策举措来纠正。

除上述两个结果外，还有一个方面值得引起高度关注，这就是贫困者的可行发展能力没能得到有效提升，最显著的表现就是产业发展水平较低，贫困农户收入更多依赖稳定性较差的工资性收入和持续性较弱的转移性收入。2019年与2014年相比，贫困地区农村常住居民人均可支配收入年均名义增速达到了11.10%，每年比全国总体水平的8.84%快了2.26 个百分点。但仔细分析其结构发现，增速最快的是转移性收入和财产性收入，分别为16.14%和14.16%；其次是工资性收入，为12.75%；最后是家庭经营性收入，仅为6.54%。同时，对收入贡献最大的是工资性收入，为39.07%；其次是转移性收入，为35.33%；再次是家庭经营性收入，为23.97%；最后是财产性收入，仅为1.63%。尽管贫困地区农村常住居民的人均可支配收入的年均名义增速与全国整体情况相似，但贡献度不尽相同。对于全国来讲，年均名义增速最快的也是转移性收入，为11.93%，但贡献率仅为20.59%，列第三位；名义增速第二的也是财产性收入，但贡献率仅为2.80%，列第四位；工资性收入年均名义增速第三，为9.66%，但贡献率达43.94%，列第一位；家庭经营性收入年均名义增速最慢，但贡献率列第二位，为27.57%，详见表4。这说明，贫困地区农户收入增长较快主要得益于工资性收入和转移性收入，两者的贡献率接近85%，而全国平均水平不到70%，但工资性收入的绝对水平和贡献率都低于全国农村常住居民的整体水平，暗示贫困农户所从事的劳动不是以技术为主，而是以劳动力为主，工资水平不高，尽管占比差距由2014年的低了6.89 个百分点下降到2019年仅低5.80 个百分点，但人均绝对差距从2014年的1912 元扩大到2019年的2501 元；而转移性收入更多是补贴性收入，本身缺乏稳定性，2019年与2014年相比，贫困地区农户的转移性收入占比提高了5.50 个百分点，而全国整体水平只提高了2.70 个百分点，绝对额增加更快，2019年人均比2014年增加了1666 元，而全国整体仅增加了1421 元。家庭经营性收入尽管年均名义增速快于全国平均水平，但绝对差距由2014年的1204 元扩大到2019年的1599 元，说明贫困地区农户所从事的产业质量较差，产业扶贫急需提质增效，背后赖于支撑的还是贫困地区农户的可行发展能力。

表4 贫困地区农民收入及其结构与全国整体水平的比较

三、提高贫困群体可行发展能力的路径选择

基于以上对当前中国农村贫困人口新特征的总体认识，借鉴能力贫困理论和分析方法，本着扎实做好精准扶贫和精准脱贫工作，并最终提高贫困人口的可行发展能力和精准脱贫成效持续性的目的，特提出以下对策建议。

（一）把改善贫困人口的基础发展条件同提高他们的可行发展能力结合起来

能力贫困具有累积性、传承性和滞后性等内在特征①曹子坚、王小燕：《能力建设对农民收入影响的实证研究及其政策启示——以甘肃省为例》，《石家庄经济学院学报》2016年第5期。，决定了提高贫困农户收入，必须在保障其生存权利、基本尊严的基础上，把改善他们的基础生产生活条件同提高其可行发展能力有机结合起来。与此同时，必须进一步完善扶贫资源配置方式，提高扶贫资源使用效率，重点需要在以下几个方面加大力度：

1.优先解决贫困地区和贫困群体最急需和最重要的需求

安居工程固然是贫困人口需要改善的基本生活条件，但不是唯一的，对于少数建档立卡贫困农户来说，也许不是最急需和最重要的，但由于强大的政策诱导，贫困农户千方百计利用国家政策来改善居住条件，少数家庭甚至举债实施危房改造。从这个意义上讲，精准扶贫在有效识别了扶贫对象的前提下，首先需要掌握贫困农户的精准需求，在此基础上通过精准政策设计，尽量优先满足贫困农户的首要需求投入。这里的政策精准，既要考虑到政策之间的相互平衡和协调，尽量避免由于政策诱导而掩盖贫困农户的最紧急和最重要需求，还要研究政策的激励力度和激励方式，以避免贫困农户基于逐利心理，把自己的首要需求隐藏起来或者不放在优先位置。

2.尽量让贫困群体参与工程建设

需要改变当前的财政资源使用方式，尽量把决策权交给社区，并把2019年中央一号关于“出台村庄建设项目简易审批办法，规范和缩小招投标适用范围，让农民更多参与并从中获益”的精神落实落细到位，尤其要减少招投标项目数量，在把更多资源真正用于扶贫开发的同时，让贫困群体有更多参与工程建设的机会，这不仅可以增加他们的收入，而且能够培养其自我发展能力。对于可以通过议标方式组织实施的项目，尽量鼓励当地居民组成建设队伍承担；对于能够通过邀标方式实施的项目，尽量采取邀标方式，让当地施工单位承担施工任务，以使用更多当地贫困农户，并通过熟人社会机制确保工程质量；对于必须采取招投标的项目，除明确不能二次转让标的以外，可以对业主的盈利水平及使用当地贫困家庭人工等进行限制。

3.加大教育和卫生等与能力提升直接相关的扶贫举措的投资力度

分类制订实施有关行动计划，按照“缺什么补什么”的原则，筹措和动员更多资源投入贫困地区的教育卫生事业，尽快缩短建档立卡贫困人口及贫困地区群众的受教育程度与全国平均水平的差距，因为只有知识能力与人力资本存量得到相应提升，才能从本质上解决贫困群体的贫困问题。①彭新万、程贤敏：《脆弱性与农村长期贫困的形成及其破解》。为此，应探索将当前对建档立卡贫困人口相关教育卫生扶贫举措长期化的具体政策举措，比如可以探索不受建档立卡贫困农户是否脱贫出列的限制，让他们的子女持续获得国家教育救助。建议国家研究制订针对贫困地区教育振兴和健康行动的中央财政投入保障机制；同时鼓励地方党委、政府建立建档立卡贫困学生奖学金制度，对本行政区域内的建档立卡贫困家庭的子女，除给予助学金帮助让他们获得更多更好受教育机会以外，对成绩优秀、毕业后愿意回报家乡的给予奖学金支持。奖学金除地方财政投入以外，可以广泛动员社会力量献爱心。

（二）把做好扶贫资源的有效利用同增强贫困群体的内生发展动力结合起来

习近平总书记在阐述农村扶贫开发工作时反复强调：“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步的发展还是有问题。一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。”②刘永富：《打赢全面建设小康社会的扶贫攻坚战——深入学习贯彻习近平同志关于扶贫开发的重要讲话精神》，《人民日报》2014年4 月9 日，第7 版。为此，基于提高贫困群体可行发展能力所设计的扶贫举措，在加大外力帮扶的同时，更需要赋予个体平等的发展机会、培养个体的自我发展能力，从而让其能在不断改善的发展环境中，增强脱贫的精神动力和智力支撑力，最终实现可持续脱贫。③杨帆、章晓懿：《可行能力方法视阈下的精准扶贫：国际实践及对本土政策的启示》，《上海交通大学学报（哲社版）》2016年第6期。

1.赋予贫困群体发展参与权

贫困群体是其自身生活状况及需求的最好认知主体④李雪萍、王蒙：《多维贫困“行动—结构”分析框架的建构——基于可持续生计、脆弱性、社会排斥三种分析框架的融合》，《江汉大学学报（社会科学版）》2015年第6期。，为此，不仅要求扶贫工作者站在贫困群体的角度，设身处地地思考脱贫问题，同时要从可行性角度看待应如何增强贫困群体的能力。这需要扶贫工作者从贫困群体的现实能力，他们所处的自然、经济与社会发展环境，所能够获得的扶贫开发政策支持水平，以及这些因素的变动角度，去分析和确定如何增强贫困群体能力的具体措施。⑤王思斌：《农村反贫困的制度—能力整合模式刍议——兼论社会工作的参与作用》，《江苏社会科学》2016年第3期。在此基础上，核心是要赋予贫困群体的发展参与权。贫困群体的发展参与权，是指每个贫困者都有权参与任何可能影响到他们的生产和生活的决策及行动中去，并最终成为受益主体。发展参与权是发展权的重要体现，只有把认识提高到这样的高度，地方政府和帮扶干部才会意识到：对农民的剥夺不仅包括拥有和使用某些资源权利的剥夺，而且包括对农民参与决策权和行动权利的剥夺。

2.规范政府职能

围绕“放管服”改革和治理体系及治理能力现代化建设，国家已经出台了许多相关政策举措。针对农村扶贫开发，各地也结合中央提出的“六个精准五个一批”探索了许多有益做法，但现实中由于任务重、没有经验等原因，许多做法有违扶贫初衷。比如，少数地方的贫困群体出现内生动力不足的问题，固然与其思想贫困和精神贫困有关，但也与一些地方政府和帮扶干部管得过多过宽有一定关系，甚至存在某种程度的政府职能错位或越位。为此，需要结合政府机构改革，进一步规范政府职能，重点是制订宏观政策、动员和整合社会扶贫资源、监督资源依规合法使用，从而保证资源获得公平有效利用等方面，而不是替贫困群体做计划、分配资源、乃至直接实施项目。后面这些活动应尽量让贫困群体和社会组织去执行。

3.逐步实现决策的程序化和透明化

让贫困群体成为运动员的前提，是要让他们了解政府决策的程序、规定、过程、步骤和时间安排，也就是使决策过程制度化、程序化和透明化。为此，除了完善体制机制、提高治理能力和水平外，还应鼓励地方政府和社区创新项目实施和管理办法，细化实化制度和操作规则，充分保障贫困群体的发展参与权和最大受益权。

（三）把体制机制创新与方法创新结合起来

按照能力贫困理论，调动贫困人口参与反贫困行动的积极性和能动性，是实现精准扶贫和精准脱贫的根本路径，为此，不仅需要有效的体制机制做保障，而且需要鼓励各地因地制宜探索有效的实现方法。这就需要结合治理能力现代化的基本要求，把体制机制创新与方法创新结合起来。针对当前农村扶贫开发工作实际，急需在以下体制机制方面有根本性创新。

1.完善财政管理体制，使各层级政府的权责对等

笔者早在2012年就建议将农村扶贫开发项目按要实现的最终成果分为资本密集型产品、技术密集型产品和劳动力密集型产品3 大类，并建议中央政府和省级政府重点承担资本密集型产品的出资主体责任；县乡两级政府主要承担技术密集型产品的出资主体责任；而劳动力密集型产品的成本承担主体主要是广大贫困农户及其所在社区。①郑宝华：《财政资源配置制度与新农村建设主体研究》，《云南社会科学》2012年第6期。这既符合“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫责任体系的基本要求，也能够平衡各地的扶贫资源投入强度；不仅能够使各层级政府和社区及贫困农户的权责对等，而且有利于充分发挥各个行动主体的积极性和主动性，还可以使农村精准扶贫和精准脱贫有可靠的资源保障。

2.建立社区需求响应机制，培育村民主体

基于各地各种有益尝试的总结和“以奖代补”“一事一议”等新型财政实践取得的成效，笔者认为，应加快建立社区需要响应机制，充分发挥贫困群体和村民的主体作用，原则是“谁积极，支持谁，同等条件下支持较贫困的”。就具体方法来讲，笔者通过多年的实践探索，总结了几种较为可行的方法：第一种是参与式方法，即把一个贫困村按照其贫困人口及重要基础设施建设需求和脱贫目标要求，让社区在广泛讨论的基础上，拿出实施项目的内容和具体方案，在获得有关部门及专家组成的联合评审组评审后，再让社区组织实施。第二种是需求响应法，即让社区及贫困农户提供自己的脱贫目标及需求后，政府有关部门统筹考虑后批准社区及农户的申请，然后再让他们组织实施。第三种是自助餐法，即政府可以先有一个菜单，让社区及建档立卡贫困农户自己在菜单中选择，政府有关部门提供一定的扶持，让社区及贫困农户自己组织实施。②郑宝华、蒋京梅：《建立需求响应机制提高扶贫的精准度》，《云南社会科学》2015年第6期。笔者以为，这些方法在未来扶贫具有长期性的时代背景下，具有一定的试验和推广意义。

3.建立社区和贫困农户建设成本分摊机制，提高扶贫开发资源的配置效率

未来相对贫困治理的一个前提是，社区及贫困群体已经具有一定的发展基础，外部帮扶的重点是缩小其公共产品供给与社会平均水平的差距，提高社区及贫困群体的自我发展能力，尤其是经济方面的扩大再生产能力。为此，让社区及贫困群体分担一部分建设成本不仅必要，而且可行。这不仅可以带动农民需求显真机制的建立和完善，提高扶持的精准程度，而且可以防止可能出现的集体非理性，提高扶贫资源的使用效率。关键是如何建立这种机制。这种机制的建立，不能只考虑经济指标，还应该增加贫困农户及其所在社区的基础生产生活条件、自然环境、民族文化等方面的贫困测度指标，并考虑到贫困农户及其所在社区的现实经济基础及扶贫开发项目的性质，原则上村民分担的成本就是其劳动力成本和一部分村民可以自己用劳动力提供的原材料。同时，对于贫困山区、少数民族地区和边疆地区，应该有相应的倾斜政策。国家除承担货币投入外，也可以尝试一些鼓励政策，提高社区和贫困农户参与农村扶贫开发的积极性和主动性，如以工代赈、以奖代补、专项奖励等。