公共卫生系统绩效管理与应急管理融通的探析

卢扬帆 杨雪娟

习近平总书记在多个场合指出：“要站在人类命运共同体和国家治理现代化的高度，加强国际社会合作，着力健全公共卫生应急管理体系，全面提高依法防控依法治理能力。”①习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》2020 年第5 期。众所周知，公共卫生系统是跟每个人和家庭切身利益关联紧密的政府职能领域。21 世纪以来，历次突发公共卫生事件不仅对人们正常生活造成重大影响，也给国家公共卫生系统的治理能力提出严峻挑战。突发公共卫生事件应对所暴露的问题涉及政府与社会治理的方方面面，诸如信息披露与及时预警、资源调度与供应保障、政府组织与专业管理、专家队伍作用发挥、社会舆论疏导等，其不足和教训是深刻的。如何健全公共卫生应急管理体系、提高依法防控依法治理能力，成为关系到特殊时期人民生命健康保障防线构筑的重要议题。

公共卫生系统始终居于人类与疾病战斗的“最前线”，为了科学组织、有序运转和发挥该系统效能，绩效管理和应急管理作为全球公共治理新兴的两大热门“工具箱”，分别进入研究者视野。它们都是公共管理学科下设的研究方向，在国内外起步与发展的历程相当。从实践看，两者都致力于建设一个科学有效的资源组织与行动管理系统，并针对不同环节和需求提供多种解决办法；但过去的经验表明，两者基本独立，未形成联动。站在突发公共卫生事件应对的特定立场，绩效管理与应急管理两类体系所承载的目标、理念、手段和价值既有共性又有区别。是否可将两者加以适度融合，或以两者开放互通来实现彼此赋能、提升质量，本文以公共卫生系统及突发公共卫生事件应对为窗口，尝试进行这一方向的分析思考。

一、公共卫生系统绩效管理与应急管理融通的科学价值

（一）公共卫生管理研究和实践前沿拓展的需要

1.两者融通引导了近年公共卫生部门科学管理改革的方向

从绩效管理角度看：中国县级以上大部分医疗卫生事业单位从2000 年开始建立特定形式的岗位绩效考核制度，通过考核结果跟绩效工资挂钩来强化竞争，改变“吃大锅饭”的局面；基本公共卫生服务项目在2009 年被纳入成为国家医药卫生体制改革的重点工作，国家卫计委联合财政部自2011年启动对各省落实基本公共卫生服务项目的绩效考核，每年公开结果并与财政预算分配关联；广东等省市陆续针对医疗卫生类财政支出项目启动重点绩效评价，其本质为回应社会关切，促动基层卫生服务软硬件质量提升。①郑方辉、廖逸儿：《第三方评民生财政专项资金绩效实证研究——以2012 年广东省为例》，《华南理工大学学报（社会科学版）》2015 年第1 期。通过绩效管理提升公共卫生系统的竞争、透明及回应意识不仅彰显医疗卫生体制改革需要，亦符合普遍实践趋势。

在应急管理角度，2006 年《国家突发公共卫生事件应急预案》颁布，此后各地各部门基于职能逐步建立由总体—专项—地方—单位—活动等层次组成的应急预案体系，相关的法律制度也不断健全，截至2019 年底，在国家层面已有该领域法律法规15 项、应急预案28 项、部门规章5 项、技术方案34 项等；②山东省律师协会：《突发公共卫生事件及传染病防治法律法规政策汇编》，转引自“山东律师网”2020 年3 月2 日报道，http://www.sdlawyer.org.cn/003/003/202032541950.htm.特别是2018 年机构改革后，从中央到地方组建应急管理部门，更有助于将分散的职能和资源整合，发挥统一调度、专常兼备、反应灵敏的中国特色应急管理体制优势。应急管理建设对于公共卫生部门治理的改进主要体现为一是优化职能与健全体制，二是创新机制突破难题（如网格化监测与防控、专家会诊救治、线上宣教指导、志愿监督服务等特色机制开发），三是导入先进技术增强效能（如微博、微信等新媒体工具应用）。

可见，绩效管理和应急管理分别从不同方向引领公共卫生部门科学管理改革和治理能力提升。正如俞可平教授所言，公共卫生治理现代化的关键应从反思和改进其信息发布制度、决策咨询制度、决策听证制度、政策评估制度和责任制度等维度着手。③俞可平：《公共卫生治理现代化的几项关键制度》，“爱思想网”2020 年3 月14 日报道，http://www.aisixiang.com/data/120427.html.显然，将两类体系加以融通则能更好克服单一系统缺陷，使其对公共卫生系统优化改造的价值目标更为全面、组织机制更为完备、监管问责更为有效。

2.两者融通契合公共卫生事业管理学科发展的未来

在“中国知网”期刊数据库中分别以“绩效管理”和“应急管理”为主题进行检索，按年度统计的文献总量自2003 年开始加速增长，到2010年后进入相对稳定阶段。陈天祥、龚翔荣基于24种Public Administration 类SSCI 期刊在2006—2015年发表的文献样本，统计其前40 位高频关键词发现，performance management 热度排在第33 位，emergency management 则高居前10 位。④陈天祥、龚翔荣：《国外公共管理学科领域研究热点及演化路径》，《公共行政评论》2018 年第3 期。司林波等对8种公共管理研究的中文期刊同一时期刊文分析，发现应急管理、绩效管理热度分别排在前30 位高频关键词的第10 位和第23 位。⑤司林波、李雪婷、孟卫东：《近十年中国公共管理研究的热点领域和前沿主题》，《上海行政学院学报》2017 年第2 期。⑥ 陈振明：《中国公共管理学40 年》，《国家行政学院学报》2018 年第4 期。陈振明将国内公共管理学科发展历程划分为前后各约20 年的两个阶段，绩效管理、应急管理均被列为后20 年的主题领域之一。⑥2020 年4 月，由国务院学位委员会公共管理学科评议组召集举行研讨会，明确在该一级学科下新增应急管理二级学科，并在北京大学等20 所高校试点，当年开始招收博硕士研究生；而至2019 年底，绩效管理已在全国十余所高校被作为公共管理的重点研究方向。

无论从作为整体的公共管理学科和作为其具体范畴的公共卫生事业管理来看，绩效管理和应急管理都是学者关注及研讨不断“升温”的重点。但是诸如前述，两个代表学科前沿又同源同属的研究方向之间长期交流不足，不仅研究其中一者的队伍很少关注二者，且在人才培养上亦难兼容，可谓学科建设的一大遗憾。从进一步推动公共管理学和公共卫生事业管理研究面向现实、面向未来，提升其在社会科学体系中的地位以及对国家治理现代化的贡献来讲，加强两个方向融合互通势在必行。

（二）公共卫生绩效管理和应急管理体系完善的要求

习近平总书记所强调的国家公共卫生应急管理体系健全，核心内容主要包括强化公共卫生法治保障、改革完善疾病预防控制体系和重大疫情防控救治体系、健全重大疾病医疗保险和救助制度、健全统一的应急物资保障体系。绩效管理与应急管理分别指向公共卫生系统的结构要件或功能要素。在绩效管理视域下，公共卫生系统功能的实现可从三个层面解剖：一是能力主体，包括从事公共卫生工作的个人和机构；二是能力承载，包括作用于公共卫生系统的各项政策、资金及其他资源；三是能力保障，即驱动能力主体与能力承载有效结合、有序运转并主动向好的多重因素。应急管理对公共卫生系统构成的梳理，既可从应急预案、应急法制、应急体制和应急机制的逻辑视角来看，也可从应急预警、处置、保障、宣教和监督的过程视角来看。比如按照预案应实行统一领导、分级负责原则，在组织上分别成立应急指挥、日常管理、专家咨询和补偿善后等类别机构，在行动上依次形成技术、物资、交通、通信、法律、宣教等保障机制。

相应地，公共卫生系统两类体系发展可围绕这些要素来观察。既有实践表明：个人岗位绩效基本嵌于统一的公务员考核体系中，针对性不强；一些地区尽管尝试建立对公立医院、疾病预控、基层医疗和卫生监督等医疗卫生机构的履职绩效管理机制，但其顶层设计、覆盖全面、技术优化与层级深化等方面都相对薄弱。在目前全国应急预案体系基本成型的情况下，应急管理组织和行动功能都趋于健全，不少地方政府甚至专门开发了针对各环节的模块性技术平台，但也存在制度规范的约束性、体系运作的协同性、组织管理的预见性、决策执行的专业性不足等深层问题。总体上，公共卫生系统绩效管理和应急管理体系单独发育都面临缺陷，解决之道便只有采取开放态度，加强者沟通融合。归纳起来：绩效管理对应急管理体系的改造主要在于制度规制、组织规范、监管强化、物质与精神激励以及常态秩序自觉等维度；而后者对于前者，也存在价值目标定向、资源配置高效、敦促其过程务必产生结果等功能；两者融通最终引导公共卫生系统追求一种平常时候规范有序、物尽其用（投入产出相配）、物有所值（效果达成目标）并在关键时候及时解决关键问题的理想状态。

二、公共卫生系统绩效管理与应急管理融通的可行基础

绩效管理与应急管理都试图对公共卫生系统构成要素进行科学组织以达成更优的整体效能。两者共性主要体现在：一是都以组织运行和资源配置为解析视角，二是都以组织效率和目标完成为理想追求，三是都以技术控制和价值引导为作用方式。尽管两者作用方向和评判标准等存在差异，但其调节机理的内在契合给彼此融通及联动提供了可行基础。

（一）两者价值取向内在一致

绩效管理与应急管理对公共卫生治理及其绩效的调节都从价值和技术两个维度分别展开。在价值层面，绩效管理致力于公共卫生系统治理的执行力与公信力提升，并进一步内化成经济性、效率性、有效性、公平性等价值目标（“4E”准则）。尽管这些目标之间有着位阶次序的差异，经济效率相比公平有效更接近绩效的“本源价值”，但后两者（凸显结果和目标）也是不容忽视的部分。①Waugh J,William L,Living With Hazards,Dealing With Disasters:An Introduction to Emergency Management,NewYork:M.E.Sharpe,2000,pp.3-5.应急管理则是直接针对公共卫生治理的不同环节或目的来解析，尽管面临多阶段多条件下的多元目标冲突，但摆在其面前具有统领地位的目标一是预防、二是减免、三是处置，从根本上回应于有效和公平的价值。②刘霞、严晓：《突发事件应急决策生成机理：环节、要素及序列加工》，《上海行政学院学报》2011 年第4 期。

随着实践拓展，应急管理也越发强调规范有序、经济效率等要求。本质来讲，它与绩效管理目标体系的价值次序和引导方向不同，但两者彼此相容。在技术层面，绩效管理通过宏观、中观与微观层面的技术指标来进行绩效生产体系的规范控制，典型的有论证充分性、目标科学性、组织完备性、实施规范性、完成进度与质量、经济社会效益等指标及其评分标准。应急管理体系多依过程思维搭建，如划分成监测预警、指挥决策、物资保障、信息规范、依法管控等子系统；亦有采用逻辑思维分解，如分别致力于应急预案、应急法制、应急体制（组织体系）和应急机制（临时调度）等“一案三制”建设。①万明国、王成昌：《突发公共卫生事件应急管理》，北京：中国经济出版社，2009 年，第50—67 页。这实际也是力求让系统运作处于一种目标明确、组织有序、实施规范尤其效果凸显的状态。

公共卫生系统运行同时面临资源对决策、规制对管理、结果对过程等多重制约乃至不同价值目标之间的制衡，而绩效管理与应急管理融通的反复训练，正是使其一切治理行动都朝着科学决策、充分准备、资源保障、过程有序、目标实现与社会满意等方向前进的有力之举，即使低熵值、低功耗、高效能和清问题成为系统运行的常态。因此从价值角度看，绩效管理以规范求效率跟应急管理的效果最优化目标具有内在一致性。

（二）两者关注重点互为指引

中国公共部门推行绩效管理涉及管理需要（政府理念和履职优化）、监督需要（强化多元主体监督）、民主需要（公民社会和政治文明演进）等多重动因，其中内生动力（解决不同时期政府治理危机）占据主导。②Behn R D,Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures,Public Administration Review,2003,63(5),pp.586-606.针对公共卫生系统，以个人岗位、单位职能、政策或资金项目为载体的绩效管理围绕各类绩效生产过程进行，旨在提供一种看待及衡量系统组织架构、功能运转、资源调配和目标达成的客观标准。无论何种类型的绩效管理，其内容都可还原成三个本质层面：宏观上关注系统目标决策的科学性与民主性，中观上关注系统规范监督的有效性，微观上关注系统执行与目标实现的合规性。③郑方辉、王彦冰：《全面实施绩效管理背景的财政政策绩效评价》，《中国行政管理》2018 年第4 期。毫无疑问，这都是相对于公共卫生系统的日常运作来讲。绩效管理针对特定组织系统在其常态化运行的理想规制方面积累了大量经验，主要表现为低熵值（协调有序）、低功耗（经济效率）与高效能（公平有效）等特征及判断标准。

如习近平总书记指出，健全公共卫生应急管理体系也需将法治保障置于重要地位，非常规手段并不意味着违法手段。绩效管理的前述经验可为以问题解决为导向（凸显“救火”思维）、主张特事特办而当前仍较为欠缺合规性、经济性追求的应急管理实践提供一把科学有效“量尺”，使得后者被暂时放松的成本—效益、规制—规范、过程—结果等约束关系更加得到重视。从关注重点看，绩效管理对公共卫生系统运作的常态把控可为应急管理规范化提供指引，而应急形势下应急处置的科学决策、组织规范、法制保障及权责救济等，亦可借鉴绩效管理思维进行专门研究，做到管控依法但不机械。

（三）两者工作思路互相促进

应急管理天生即是为了突发公共事件处置而存在。公共卫生系统的整个应急管理体系都是围绕突发公共卫生事件应对来构建，致力于关键问题的各个击破。以疾病传播类事件为例，贯穿事件生命周期逐次出现的难题有病例识别和预警研判、隔离传染源和控制传播途径、完善应急指挥和组织体系、科学调度物资和保障供应、加强诊疗救治和科研攻关、规范信息发布和宣教引导、有序善后和复工复产等。这些问题在不同时期共存，但其紧迫性、优先级和处置难度处于动态变化中。为推动问题的逐一缓解，需在每一阶段都集中优势力量，寻求资源的最大限度调用。反观绩效管理，尽管也致力于资源的优化配置，但它主要是想把系统运行纳入一个有序（有准备）、合规（有章法）、经济（有效率）的标准化轨道。这种思维贯穿始终并力求形成长期稳态，换言之，绩效管理是以系统控制来引导目标实现。而在预设了规则不健全、信息不对称与执行者策略的前提下，过程与结果之间却往往背道而驰；如果难以两全或矛盾无法调和，即有可能为了执行前期准备、资源投入和过程管理等方面要求暂时放宽结果，导致根本上的“不效率”。在此，应急管理的思维便可为之提供良好补足。应急管理未必是寻找能够平衡各项要求（比如成本控制、过程规范、社会满意）的最优处理方案，而是力求最有效（最快速或能在最大程度上）实现问题解决的办法，并以此来倒推各种资源配置的组织机制调整。这种时刻紧扣问题、致力于核心矛盾按优先次序解决的工作思路，能够敦促绩效管理在相互冲突的目标要求中确立锚点、加强资源有效配置而不致失去方向。

（四）两者衡量标准构成“一枚硬币的两面”

若将公共卫生系统整体或其特定模块视作一个结构化运行的生产设备，对其组织控制与资源调配即相当于投入维持该装置持续运转并驭使其实现特定（公共卫生治理）功能的生产原料。从绩效的角度讲，好的生产模式应致力于生产过程的精细管理，即要么投入额定资源求取最大化产出，要么额定产出规模求取最小化投入，两者都试图将生产系统负载的流量降到最低，以减少折损和延长生命周期。按此逻辑，绩效管理对于公共卫生系统优化设计或调节矫治的标准，是以成本及过程控制为导向的。一个完善的绩效管理体制，能够在反复的绩效生产与评估中累积绩效数据并加以趋势分析，从而达到对生产流量的科学预判、错峰平谷和降低功耗。应急管理则不同，它本身立足于突发事件应急状态下的设计目的。在该形势下，整个生产系统随时都将面临峰值甚至超峰值的流量需求，而应急预案或应急管理体系就该力求将这种峰值或极限流量纳入到系统所能承载的范围，相当于道路桥梁的设计容量应远大于其正常通量。这也体现一种问题解决的导向思维，只要峰值流量都能承受（或基于简单变化即可承受），系统有序运作和功能发挥就将无恙。

但是针对每种条件下的应急管理，它的峰值究竟是多少并无固定标准，甚至也无经验可参。应急管理恰是要在系统平常运作中就进行充分评估，提前做好极端条件下的容量准备。从这个角度看，绩效管理依托系统日常调节所积累的历史信息，可能成为应急管理预案及标准设计的重要依据；而应急管理对于系统极端情况下的峰值需求，也可通过技术手段分解为日常目标，从而为绩效管理提供更严格的导向标准。绩效管理控制系统额定“流量”与应急管理保障系统峰值“容量”就如同“一枚硬币的两面”，它们对组织运转及资源配置进行规范调节的功能差异，恰好有助于其融通并实现对系统过程控制与结果导向之间的有效平衡。

三、公共卫生系统绩效管理与应急管理融通的现实状况：以突发公共卫生事件处置为例

（一）绩效管理在应急事件处置中被动缺位或暂停搁置

比如传染病防控，需将一切与应急管理无关的活动关停来最大限度阻断传播途径。但是应急管理的范围通常只有狭义的应急决策、管控组织、医疗救治、物资调度及其他少许保障工作，绩效管理自然被排除在外。在全国各级政府采购平台，除应急物资和服务供应外的其他所有采购项目都被延期，乃至正在实施的包括卫生系统在内各项绩效管理工作，都无一例外暂停。它所折射出来问题的实质，是政府与社会各界都想当然地把绩效管理工作跟应急管理切割开来，前者（与普通业务一道）被认为暂时无用甚至有碍应急，所以必须“靠边站”。为何绩效管理不能跟预警响应、管控调度、医疗救治等一样成为“一线”？尽管也有学者提出要对应急管理的效能（应急响应及时性①李加莲：《应急响应的时效性评估问题研究》，《运筹与管理》2014 年第6 期。或综合管理能力②曹惠民、黄炜能：《地方政府应急管理能力评估指标体系探讨》，《广州大学学报（社会科学版）》2015 年第12 期。等）进行评估，但迄今为止，尚未有人明确呼吁要对应急管理开展绩效评价，或以绩效为导向调节应急管理。当然，应急管理对绩效管理的依托是要建立在后者体系健全、长期实施并已充分信息化的基础上。目前这些条件也尚未具备，故不能盲目在应急处置中将绩效管理拔高。

（二）应急管理机械性打破了绩效管理维护的系统运行常态

应急管理面对的是极限“峰值”流量，各类应急物资、病床医务、检测防护等需求远超日常及储备载荷，只好依赖各行各业的域外网络以求在最短时间内获得补充，故可能导致一定程度“抢占”和地方保护。简单将其归咎于相关地区公共卫生系统缺乏应对的技术和经验显然不够，因为整个地方政府应急管理体制，也并未做到“心中有数”。在更深的层面，日常工作中的绩效管理只被当作了绩效管理，仅评估水平和奖惩问责，从未透过累积的绩效信息对特定系统的应急载荷与能力弹性加以评估，更未对应急所需“容量”及其保障明确计划。应该说，包括公共卫生系统在内的各类单位及个人、各项政策及资金项目平时并未疏于接受绩效评价，不少还评出结果优良、成绩显著；然而一旦接受“大考”，依然狼狈。一个原因即在于，这些平时绩效管理中的绩效目标和评价标准设置都只考虑了“平时”，没有跟应急形势的需求有效衔接（或以之为参考）。应急管理不能只是应急部门工作者的职责，绩效管理也不能将应急管理排除在外。应急管理应为绩效管理预设更加严格的环境条件与评价指标，而不是将原本正常运行的市场供求和资源调配机制机械取代。因为日常绩效管理本就构建了一个组织系统运作和资源优配的科学机制，应急管理更应设法在这一机制下提高其峰值载荷即应急能力，不能“另起炉灶”。

（三）部分应急管理者缺乏开放、沟通、回应等绩效意识

中国公共部门推行绩效管理改革已逾10 年，在技术上促进了政府履职规范化与科学化，在价值上助推了监督民主化与施政服务化（以人民满意为导向）。但是，这些效果在沿海和内地、在经济发展水平不同地区以及不同行政层级、部门系统之间差距明显。历次事件应对中社会对少数地方政府心存不满，焦点之一是未及时预警，二是管控措施与服务保障乏力。若跟公众普遍感知更为科学有效的处置方案相比，应急决策者、执行者乃至特定政府系统的思想观念进步的确构成影响应急管理效能的至关重要因素，主要表现在：一是对先进技术了解、尊重和利用的程度如何，是否习惯在新媒体环境下快速精准处置；二是有无向外开放、沟通与合作的主动意识，用“堵”还是用“疏”。尽管简单将各地对比也未必可取，但应急管理成效的差异却深刻源于各地行政文化以及公民社会发展的差异。在这点上，一些地区过去成功的绩效管理经验对其政府乃至社会文化改造，不可否认地起到了帮助作用，主要又是使行政系统增强了开放、沟通、回应等绩效观念与行为习惯，从而让政府主动寻求跟先进技术、跟优势外力有机合作、相互支持，大大提高了应急管理的效率及其社会认可度。

四、推进公共卫生系统绩效管理与应急管理融通的建议

经验表明：公共卫生系统绩效管理与应急管理的制度实践彼此割裂或跟突发公共卫生事件处置的某些低效存在关联。立足目前现实，以包含公共卫生系统在内的政府治理效能提升为导向，可对绩效管理与应急管理融通的进一步推动提出建议。

（一）加快绩效管理全覆盖，加强绩效信息储备分析以付应急所需

针对绩效管理在不同层级、单位和地区实施情况差异较大的情形，应首先推动其在公共卫生系统全面扩展深化，如县级和以下医疗卫生机构、疾控和卫生监督等系列单位（薄弱环节）要尽快建立绩效管理制度，大幅增加公共卫生类财政支出绩效管理范围，对重要的公共卫生类政策项目绩效做到“全评估”“常评估”。对已经进行的（如公立医院等）绩效管理工作要增强其延续性，只有通过反复的绩效生产与评估实践，才能累积系统整体和相关主体的绩效观念以及绩效行为习惯。要加速各类绩效管理信息系统开发应用，强化信息技术对绩效管理无纸化、线上化、实时化、智能化的辅助，借用前沿科学力求实现绩效历史数据的全息化储存、规范化传播和便捷地利用。要加强对历史绩效信息的分析利用，致力于从常态推导应急状态需求和处置路径，以绩效预测、监控调节为应急预案设计、应急决策及组织提供依据。

（二）更加重视应急规范建设，导入适度竞争提高应急管理绩效

要基于每次事件应对加强总结，进一步优化各级各地各类应急预案和应急管理体系的功能。在实践上，要以绩效管理对于组织运行和资源配置的低功耗、精细化与规范化等价值目标及控制思维来为应急管理科学化赋能，致力于完善各级应急管理规范化建设标准，从机构设置、队伍建设、制度保障、宣教培训等方面逐项加以落实，并建立稳定的经费投入渠道。也要在观摩各地应急处置绩效差异的基础下，进一步融合绩效评价思想加以分析和矫治，乃至正式推动以绩效为导向的地方政府应急管理能力或应急实践效能评估，引入适当竞争，提升其规范效率，使应急管理不再是一种对常态的“机械性颠覆”，更不是“竭泽而渔”。

（三）从理念和制度等多个层面推动两类技术实践衔接，强化彼此赋能

绩效管理与应急管理作为同属公共管理的交叉学科，应在理论诠释、学科建设和人才培养多个角度强化其再衔接再交叉的意识，补充对两者关系及其融合前景的深入研究，推动兼修人才迅速成长并为社会提供专业服务。要将公共卫生系统各个层次、模块及对象的绩效管理与应急管理工作逐步对接，可先从技术维度寻找突破口。比如导入应急管理的“容量”思维对现有绩效评价指标设计逻辑进行调适，将“峰值”需求按一定办法“折现”成为日常评价标准，或直接设定为应急情形服务的目标指标（如床位保障率、恢复供应时限等）。应急管理对于突发事件极端条件下的问题识别、优先定级与集中解决需要也可为日常绩效管理提供更严格的附加要求，成为检验绩效管理成效的一种特殊机制。