生态移民农地确权与流转行为的影响因素分析——基于贵滇宁3 省区的调查

廖桂莲 张丽华 张体伟

2019 年中央一号文件指出：要强化易地扶贫搬迁后续措施，着力解决搬迁后续帮扶问题，不折不扣完成脱贫攻坚任务。生态移民农地问题是制约易地搬迁精准脱贫的瓶颈之一，农地制度改革创新是推进生态移民迁入地农村经济发展的原动力①王龙：《农地经营权流转与宁夏生态移民发展研究》，《宁夏社会科学》2009 年第2 期。。受困于农地制度改革不到位②韩俊：《从制度上赋予更加完整的土地财产权》，《农村工作通讯》2013 年第12 期。，农地产权主体虚置、产权残缺、经营主体分散、流转机制不规范，多以新开发的“生地”为主的生态移民私开地权属不清，农地确权困难，制约着农地经营权的流转，使新型农业经营主体的培育和发展普遍滞后，并使土地调配与农地经营陷入困境③王龙：《农地经营权流转与宁夏生态移民发展研究》，《宁夏社会科学》2009 年第2 期。，由此衍生出社会矛盾和冲突，一定程度上影响了移民区的社会和谐、农业生产及经济发展。当前，通过农地确权不断夯实土地产权，同时适度推进农地规模流转，促进农地经营方式转变，是中国农地制度两个重要的政策性转变④罗必良：《农地确权、交易含义与农业经营方式转型——科斯定理拓展与案例研究》，《中国农村经济》2016 年第11 期。。为进一步深化农地制度改革，提高农地资源利用率，推进新时期“易地搬迁脱贫一批”扶贫政策的实施，实现国家对生态移民实施提出的“搬得出、稳得住、能致富”的目标，迫切需要解决生态移民农地确权、流转面临的问题及障碍。生态移民是参与农地确权、流转的利益主体，研究其农地确权参与、农地转出行为对农地制度改革、促进农地适度规模经营有重要的意义。基于此，本文通过对具代表性的贵滇宁3 省区的实地调查，结合录入的问卷数据库，运用二元Logistic 模型，对生态移民农地确权参与、转出行为影响因素进行分析，为进一步完善生态移民农地确权、流转政策，深化农地制度改革，提供有益参考。

一、数据来源与样本概况

（一）数据来源

课题组为分析西部地区生态移民农地确权、流转现状、面临的难点和障碍，对西部生态移民典型区域开展了入户问卷调查，调查范围覆盖贵州、云南、宁夏3 省（区）、3 州（市）、5 县、10 个乡镇、14 个村，共发放问卷436 份，获得有效问卷422 份，有效问卷占比96.8%。

（二）样本概况

422 份生态移民有效问卷中，参与农地确权问卷344 份，占样本总量的81.5%，未参与确权的问卷占比18.5%。422 份生态移民有效问卷中，农地转出仅有77 份，占样本总量的18.2%，未发生土地转出的问卷占比81.8%。从被调查的生态移民基本情况来看，调研样本中36—60 岁年龄段的人数比重最大，占72.5%；94.1%的生态移民文化程度只有初中及以下学历，高中及以上学历仅占5.9%；移民大多为“纯农业”和“以农业为主”职业类型；移民家庭人口数3—4 人的最多，占总数的50.5%，劳动力人数2 人及以下的较多，占比64.7%。样本生态移民经济还有待提高，38.6%的移民家庭经济还比较困难；土地经营占家庭总收入比重在30%以下的农户达38.9%；其次是土地经营占比在91%以上的农户，达22%；部分移民认为搬迁后家庭经济水平略微提高，持此种观点的移民占比为40.3%。

二、变量选择、模型设定及检验

（一）变量选择

1.确权行为变量

问卷中将生态移民参与农地确权行为作为被解释变量，将参与确权赋值为“1”），未参与确权赋值为“0”；选择移民人口特征、经济特征、政策支持3 类变量为解释变量（见下页表1），并提出如下研究假设：

人口特征：农户人口特征会对农户的产权偏好产生影响①KUNG J K.Off-farm labor markets and the emergence of land rental markets in rural China.Journal of comparative economics，2002，30(2):395-414.，如农户年龄、文化程度、家庭人口等对农户的产权偏好都可能产生影响。所以本文引入人口特征变量分析移民农地确权参与行为，并假设移民年龄越大，思想越保守，参与农地确权的可能性越小；移民家庭劳动力人数越多，对土地期望值越高，基于移民区人口压力与土地资源的分配矛盾，会降低移民期望值，进而影响农地确权的参与热情；文化程度、职业类型、家庭总人口数对移民是否参与确权行为影响方向不清晰，暂不做方向假设。

经济特征：农户经济特征的差异会进一步影响其所处环境、信息获取能力、主观认知能力，进而影响农户的理性选择行为。所以本文假设：家庭经济状况较好的移民认知能力更强，更容易从长远角度认知确权经济产出效益，参与确权的可能性越大；搬迁后的经济变化情况越好，表明移民实施效果越好，移民参与确权的可能性越大；土地经营占家庭收入比重越高，说明农户经济来源渠道越少，参与确权的主动性越高。

政策支持：政府与农民并非单向的控制关系，当农民对与个人紧密相关的政策利益不满时，农民会采用人类学家斯科特（James Scott）所说的“弱者的武器”，或政治学家汤森（James Townsend）等所说的“不合作”行为，来表达他们对国家政策及其执行之偏差的不满，表达自己的利益诉求和政策主张②李里峰：《集体化时代的农民意愿表达与党的农村政策调整》，《南京政治学院学报》2014 年第1 期。。所以，本文认为移民对农地政策支持度与其参与农地确权行为相关，并假设移民对农地政策认可及支持度越高，参与农地确权的可能性越大。

2.转出行为变量

将生态移民农地转出行为作为被解释变量，将发生农地转出行为赋值为“1”，未发生农地转出行为赋值为“0”。选择移民人口特征、经济特征、政策供给、交易因素4 类变量为解释变量（见下页表1），并提出如下研究假设：人口特征：本文假设移民年龄越大，身体状况越差，越容易发生土地转出；文化程度越高，非农职业越明显，表明移民掌握的生存技能越多，土地转出的可能性越大；家庭人口及劳力人数越多，对土地依赖程度越强，越不容易发生土地转出。

表1 变量定义及赋值

经济特征：结合调研实际情况，本文假设家庭经济较好的移民选择到镇上或县里发展的可能性更大，更倾向于转出土地；对于搬迁后经济状况变好及土地经营占比较大的移民，他们多以农业生产为主，因而发生土地转出的可能性较小。

政策供给：是否确权颁证是重要解释变量，确权将促进农地转出。本文假设对土地所有权归属认知清晰的移民，规避土地交易的风险能力更强，发生土地转出的可能性越大。

交易因素：越关心土地流转成本和流转期限的移民，对土地流转收益期望越高，土地转出可能性越小。

（二）模型设定

本文分析的被解释变量为移民是否参与农地确权、是否有农地转出行为，Y=1，表示移民有农地确权参与、农地转出行为；Y=0，表示移民没有农地确权参与、农地转出行为。以上变量属定性二分变量，符合二元离散Logistic 模型对被解释变量的要求，因此，使用二元Logistic 模型来分析移民土地确权参与、农地转出行为影响因素是非常合适的。在Logistc 模型回归分析时，需进行P的Logit 变换，即：

再经过Loght变换，得到概率函数与自变量之间的线性表达式：

式中，P代表农户参与农地确权、农地转出行为的概率，1-P表示农户没有农地确权参与、农地转出行为，X1为解释变量，β1表示影响因素系数大小，β0为截距，ε表示误差。

（三）多重共线性与模型检验

多重共线性检验：在进行二元Logistic 回归分析前，本文采用方差膨胀因子（VIF）验证各自变量的共线性问题。一般来说，VIF 值越大，多重共线性问题越严重，当VIF ＞5 时，存在严重多重共线性①COHEN J，COHEN P，WEST S G and LEONA S A.Apllied multiple regression/correlation analysis for the behavioral science,Mahwah,New Jersey:Lawrence Erlbaum Associates publishers，2003.。通过检验，农地确权参与、农地转出行为各自变量VIF 值均＜5，因而不存在严重的多重共线性问题。

模型检验：运用统计分析软件SPSS17.0 进行分析，生态移民农地确权参与行为回归模型与农地转出行为回归模型以0.01 的显著性水平通过了综合检验，说明模型中至少有一个解释变量与被解释变量显著相关。从表2、表3 可知，4 个模型的Hosmer-Lemeshow P 值都大于0.1，且Cox&Snell R2、Nagelkerke R2值相对较高，说明模型与数据拟合良好，有进一步分析的价值。

表2 样本生态移民农地确权参与行为模型估计结果

表3 样本生态移民农地转出行为模型估计结果

注：表中★、★★、★★★、表示在10%、5%、1%水平显著。

三、模型回归结果分析

（一）生态移民农地确权参与行为的影响分析

1.人口特征变量对生态移民确权参与行为的影响家庭劳动力人数变量在两个模型中都通过了负向5%的显著性检验，表明生态移民家庭劳动力人数越多，参与确权的概率越低。劳动力人数越多的生态移民家庭，对土地期望值越高，但由于移民区突出的人地矛盾问题，导致生态移民消极参与确权。年龄、文化程度、职业类型、家庭总人口数对移民确权参与行为无显著影响，可能存在的原因是：受土地红利及利己主义思想影响，年龄、文化程度、职业类型等对移民是否参与确权影响不显著。因家庭总人口数不能真实、有效地反映移民的土地需求，所以与移民确权参与行为无显著性差异。

2.经济特征变量对生态移民确权参与行为的影响

经济状况、土地经营收入占比变量在模型1（5%、1%）和模型2（1%、1%）中通过了显著性检验，其中经济状况变量的系数为正，土地经营收入占比变量的系数为负。可知，家庭经济状况较好的生态移民，相对容易认知确权经济效益产出，参与确权的概率会更高；土地经营收入占比越高，农户土地确权参与的概率越小，此项结果与前文预期不一致。原因在于生态移民的农地在政府划拨耕地的基础上，还在移民聚居区开垦了部分缺乏土地权属保障的“生地”，对于主要从事农业耕种的移民来说，“生地”土壤肥力低，生产成本较高且缺乏承包经营权属保障，从而降低了其参与农地确权的主动性。搬迁后的经济变化情况变量未通过显著性检验，根据数据分析得知，大多数生态移民搬迁后的经济变化不太明显，所以对移民参与农地确权的激励影响不显著。

3.政策支持变量对生态移民确权参与行为的影响

确权对获得土地权益的帮助、政策满意度、方式方法满意度3 个变量在两个模型中均通过了1%正向显著性检验。结果表明：移民对农地确权的认可、满意度越高，参与农地确权的主动性越强。确权对交易纠纷的影响变量在两个模型中极显著地影响了移民参与农地确权的行为，系数为负值。这说明认为土地确权将引发土地交易纠纷的农户参与农地确权的概率更大，这一结论与预期相反。出现这个情况的原因可能是：一方面，移民区特殊的政策背景及错综复杂的农地问题，原住居民、政策移民、自发移民等相关利益群体间在农地权属方面存在纠纷，土地权属矛盾凸显，移民认为土地确权将引发土地交易纠纷；另一方面，农地确权部门针对部分移民“自开地”现象较突出、农地权属不清且农地矛盾纠纷较突出的问题，对部分生态移民的农地确权工作暂时搁置、尚未开展确权。确权对土地经营投入力度的影响变量未通过显著性检验，这表明土地是移民生产生活的重要资源，为保证家庭成员日常生活所需，对土地经营的投入是刚需，所以土地经营投入力度与移民确权参与行为影响不显著。

（二）生态移民农地转出行为的影响分析

1.人口特征变量对生态移民农地转出行为的影响

移民年龄、文化程度、职业类型变量在模型3（1%、5%、5%）和模型4 中（1%、10%、5%）都通过了显著性检验，回归系数为正。结果表明：移民年龄越大，身体素质越差，劳动能力越弱，农地转出的概率越高；移民受教育程度越高，就业空间越广，越容易发生农地转出；移民非农程度越明显，对土地依赖程度越小，农地转出概率越高。家庭总人口数与劳动力人数未通过显著性检验，可能存在的原因是：大学生、在外就业及务工人员，虽然户口还在农村，但基本不从事农业生产，所以家庭总人口数、劳动力人数与农地转出行为无显著性影响。

2.经济特征变量对生态移民农地转出行为的影响

土地经营占比、搬迁后经济变化变量在模型3（10%、1%）、模型4（10%、1%）中通过了负向显著性检验。结果表明，移民土地经营收入占家庭总收入的比重越大，对土地依赖程度越高，越不容易发生土地转出；认为搬迁后经济好转的农户不倾向于转出农地，不难理解，当迁入地发展优于迁出地，会提高移民扎根迁入地的信心，所以农地转出的概率会减小。移民经济状况变量未通过显著性检验，从整体来看，移民的经济水平普遍偏低，所以对土地转出行为影响不显著。

3.政策供给变量对生态移民农地转出行为的影响

是否确权颁证变量在两个模型中都通过了正向5%的显著性检验。结果表明：农地确权对农地转出有促进作用，一是确权颁证可以增进交易双方的信 任度，减少土地的交易摩擦①FEDER G，NISHIO A.The benefits of land registration and titling:Economic and social perspectives.Land use policy，1999，15 (1) :25-43.，降低农地流转交易成本，让土地流转更加顺畅；二是确权颁证使农地承包经营权得到了社会的广泛认可，提高了农户交易自由度，进而促进土地流转②刘同山、孔祥智：《确权颁证、子孙传承与农民的承包地转让意愿》，《中国人口·资源与环境》2019 年第3 期。。农地归属认知变量在1%水平显著影响移民的土地转出行为，系数为负，从中可知，认为农地所有权归属村集体的移民土地转出概率高于认为农地所有权归属个人的移民。原因在于当移民认为农地所有权归属自己时将会更加珍惜土地资源，由于担心土地遭到滥用和破坏，越不容易发生土地转出行为；认为农地所有权归属村集体的移民，说明其对农地权属有明晰的认识，移民对政策的了解越深，规避土地交易风险的能力越强，所以认为农地归村集体所有的移民土地转出的概率更高。

4.交易因素变量对生态移民农地转出行为的影响

“是否关心农地流转期限”变量在两个模型中通过了1%水平的显著性检验，系数为正。结果表明：生态移民户对土地流转期限关心程度越高，越容易发生土地转出，此结果与预期不一致。调研过程发现：大多离乡不离土的移民比较关心农地流转期限。原因可能是：一方面，由于中国城乡的“二元结构”问题，进城务工的生态移民受技术、知识水平影响，难以在城市安家乐业时，恋土情结会更浓，因而比较关心农地流转期限；另一方面，农村发展资源比较缺乏，移民只有通过进城务工来提高经济收入，没有更多精力从事农业生产，农地转出概率就增高。移民是否关心土地流转成本变量未通过显著性检验，原因在于西部生态移民区经济落后，信息闭塞，移民土地流转行为主要局限于熟人关系的交易，没有更多的农地需求主体供选择，导致农地流转价格缺乏竞争优势，所以生态移民是否关心土地流转成本变量对农地转出行为影响不显著。

四、政策启示

本研究运用西部贵滇宁3 省区的生态移民农地确权、流转问卷调研数据，通过构建Logistic 模型，实证分析了生态移民农地确权参与、转出行为的影响因素。生态移民农地确权参与、转出行为影响因素的机制既符合常识判断，又有其特殊性。基于上述回归结果分析得出的结论，为推进生态移民农地确权流转，本文认为可从以下几个方面完善政策：

（一）深化移民农地制度改革

农地是生态移民最重要的资产，承载着生产、就业、预期、保障等功能。生态移民区农地制度改革需从分类施策、科学周密设计着手。一是建议探索推进农地有偿转让和退出机制，将愿意转让、退出承包经营权的原住居民农地，通过土地承包经营权属的赎买、置换和出让等方式，重新无偿划拨承包给迁入移民，给予确权颁证，让生态移民吃上“定心丸”，促进生态移民“搬得出、稳得住、能致富”。二是对移民长期耕种的“自开地”，如果是集体林地或耕地，给予变更土地性质，农户向村集体适当缴纳费用，然后给予确权颁证，杜绝“负向激励”带来新的“自开地”行为，强化集体土地利用管理。三是对生态移民长期“蚕食”国有林地，用于种植橡胶、茶等经济林的“自开地”，形成的既成事实，要么通过地方政府向国家林草局申请变更已长期开垦的国有林地为集体林地属性，然后通过集体林权制度改革给予确权颁证，再承包给生态移民户，并严禁其“自开地”行为，避免盲目开垦新地，造成生态失衡和破坏；要么按照《中华人民共和国森林法》等相关法规，没收其自开的国有林地，让其退耕还林。

（二）创新移民农地政策

以上研究表明，生态移民对农地确权政策、方式方法满意度感知比较强烈。生态移民聚居区农地问题错综复杂，致使土地矛盾、纠纷频频上演，严重影响了生态移民聚居区经济、社会的和谐发展。对此，首先，在政策制定过程中，应增加生态移民决策参与权，确保农地政策实用、高效，顺利推行实施；其次，建议增加“生地”农业政策补贴，减少人地矛盾突出问题，提高移民确权参与生产积极性；再次，对条件允许的自发移民，在其自愿的基础上，可考虑纳入政策移民，进行统一管理，从根源上减少农地非法开垦、非法交易问题，从而降低农地矛盾冲突发生频率、频次；最后，对自发移民开垦的“四荒”土地，在规划区域，开垦超过10年且没有争议的，待该类人员落户后，按《中华人民共和国土地承包法》规定，由村委会发包给自发移民①张体伟：《生态移民聚居区农地制度改革难点及路径选择》，《云南社会科学》2016 年第6 期。。

（三）考虑移民要素强化农地流转基础

一是移民文化水平普遍较低，容易对土地政策的理解产生误解及偏差，应通过加大宣传、培训等多种途径，加大对农地“三权分置”政策、农地确权流转制度的宣传力度，提高生态移民的农地政策认知程度，不断强化移民的土地产权意识，推动农地流转市场合理、规范交易；二是土地承载着移民生计的最终保障功能，必须加大对农村养老、医疗保险等社会保障的投入力度，弱化土地社会保障功能，消除移民农户“老无所养，病无所医”的后顾之忧和对农地的依赖程度；三是加大对移民劳动力培训转移和就业扶持力度，引导、帮助移民创业或进城务工，并将进城移民纳入城市社会保障体系的建设之中，同等对待。

（四）优化移民区的农地资源配置

在当前生态移民过度依赖农地及土地经营老龄化的背景下，农地细碎化、分散化经营问题比较严重。调研发现，西部生态移民聚居区农地流转滞后的主要原因一是政策供体不健全。由于政策供体“缺位”，管理“真空”且未在“源头”上解决生态移民的农地权属问题，未及时开展确权颁证工作，影响了生态移民农地经营行为和确权流转行为。二是基础设施等载体不完善。生态移民聚居区的农业基础设施“短板”突出，农地要素市场建设滞后，生态移民聚居区的农业生产不能适度规模化经营，产业发展滞后及新型农业经营主体培育不到位是制约农地流转重要市场化载体的因素。三是生态移民主体不发育。首先，接受问卷调查的生态移民有14.0%未接受过教育，47.2%的移民仅为小学教育程度，文盲半文盲比例高于深度贫困地区。其次，经济主体地位不突出，贫困面大且财政支农投入不足。再次，非政策性移民主体作为生态移民聚居区“边缘群体”，属于“黑人黑户”，未统筹纳入到当地管理之中，确权“真空”现象突出，主体地位受到了漠视，属于“迁出地管不着，迁入地不想管不愿管”的群体。最后，生态移民对农地相关政策、确权流转制度缺乏了解，进一步制约了农地确权流转行为。可见，西部生态移民聚居区农地确权流转及新型农业经营主体培育面临诸多困难和挑战，其制约因素是多重的。“主体不发育—供体不平等—载体不完善”所构成的一个低质状态的“三位一体”区域社会经济运行体系，制约了生态移民农地确权流转。根本性原因在于生态移民农地确权流转的主体地位缺失，深层次原因在于各种制度壁垒，关键性因素在于农地确权政策顶层设计及特殊性、差异性政策考虑不足，突出表现为基础设施、产业化及市场化等载体不完善。为此，需优化配置农地资源，提升生态移民对农地权属、确权流转的主体意识，实施差异化特征显著的确权颁证政策，建立健全移民聚居区农地要素市场，促进生态移民农地确权流转和新型农业经营主体培育。