破解商品过度包装问题的法律之道

2020-02-20门莹

阴山学刊 2020年4期

门莹

(蚌埠学院马克思主义学院，安徽蚌埠 233030)

人类社会在飞速发展的同时给环境带来的压力愈来愈大,如何绿色发展的问题突出地摆在了人们面前。党的十九大强调必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待环境，形成绿色发展方式和生活方式。我国环境问题的新变化是生活污染比重上升[1]，而生活垃圾的过半数是包装废弃物，商品过度包装则是这些废弃物的源头，过度包装已成为进行绿色发展的一大障碍。如何从源头扭转生态环境恶化的趋势，创造良好的绿色环境，人们将关注的焦点集中到商品过度包装的问题上，抵制过度包装的呼声越来越强烈。建立国家包装立法体系，是避免商品过度包装这一问题的制度利器。

一、我国商品过度包装现象的成因分析

我国目前的商品包装，普遍存在着层次过多、体积过大、分量过重的过度包装现象。过度包装浪费大量资源，加重环境污染，阻碍绿色发展，侵犯消费者权益。过度包装不是一个简单的经济问题，在人与自然的关系中涉及人的行为准则和责任义务，就是环境伦理。人与自然是一种相互依存、互相制约的关系，人类的生存发展必须以自然的存在发展为前提。我们只有走绿色包装之路，才可能利于当代，造福后人。

包装指物件外部的保护层和装饰，包装对产品有保护、储存、沟通、促销的功能。过度包装指包装容器大小与内装商品不协调，包装费用占商品总价值比例过高的包装。[2]包装的耗材过多、分量过重、体积过大、成本过高、装潢过于华丽、说词过于溢美就构成了过度包装。过度包装会促使消费者产生错误的判断，因此是对消费者的欺诈行为。以下多种原因导致了商品的过度包装。

(一)商家受利益驱使，过分夸大包装的促销作用

随着社会的发展,人们对商品有了高层次的需求，越来越注重购物时的体验。精美的包装会吸引消费者的眼球，会给消费者带来美的感受。商家就利用消费者的这种喜好促销商品，开拓市场。销售同样的商品，精装和简装价格悬殊，而包装的成本远低于商品的成本，一些企业宣传奢华的包装代表着品位、尊贵，夸大过度包装的促销作用。企业忽视产品质量的提高与创新，把精力放在了产品的外包装上，做表面文章。商人的趋利之心是相通的，于是你追我赶，瞬间便华丽了市场，谁讲诚信谁吃亏，无视消费者的利益，冲击了企业的基本道德。过度包装往往伴随着虚假宣传，以次充优，以假乱真，无中生有，冒名顶替，给假冒伪劣产品提供了绝好的温床，把名优企业逼到了墙角。有的名优企业为了生存也逐步失去诚信，开始利用包装赚钱。于是，恶性循环，严重破坏了市场经济的运行。企业过度依赖包装必然会削弱自身的技术水平、创新能力的提高，降低产品的核心竞争力。过度包装可能会给企业带来短期的利益，但从长远角度来看，随着我国法制的健全，企业只有走提升内在品质，走绿色包装之路，才能顺应社会而求得发展。

(二)居民消费社会性、非理性助推过度包装

有些消费者明知华丽繁琐的包装翻倍抬升了商品的价格，为什么仍偏好购买过度包装的商品呢？因为奢侈的包装能满足一些人讲究时尚、追求品位、浮夸虚荣的心理需求，包装的符号象征被一味夸大[3]。马克思一百多年前就预见到人类可能被自己创造的物象统治，认为一种由不断增长的物、服务和物质财富所构成的惊人的消费和丰盛现象，笼罩在人们的周围，构成了人类自然环境中的一种根本变化。一些人通过高档次的商品来显示自己的经济实力、社会地位，而高档次的包装是高档次商品的外在特征。人们的虚荣心加剧了对商品精美包装的需求，购买使用过度包装的商品成了一个人富贵的象征。在这个浮躁的时代，很多人都想进入高一级阶层，身份性消费、象征性消费、炫耀性消费就频频出现，然而许多人却不懂得制造一个浅薄的富翁可能只需三年，而培养一个真正的“贵族”却需要三代人的努力。随着人们对精神家园的不断重建，越来越多的人将领会到，品味、时尚、个人魅力绝不意味着消费过度包装的商品。

(三)相关法律法规不健全，执法力度不够

我国的《价格法》和《禁止价格欺诈行为的规定》都有禁止价格欺诈的规定。过度包装用包装形式提高商品价格，其性质是一种价格欺诈行为。根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干意见的规定》和《消费者权益保护法》，过度包装侵犯了消费者的知情权和自主选择权。包装生产具有外部性，过度包装造成了环境污染，企业只顾获得巨额利润而不承担环境保护的责任，触犯了《环境保护法》中防治污染环境的相关规定。各级监管部门对企业生产监管不到位，即使发现违法行为，往往是口头警告多，处罚少，改进措施少。监管部门的不作为助长了过度包装的发展蔓延。

缺少限制商品包装的相关法律法规，是商品过度包装泛滥成灾的重要原因之一。我国目前仍无一部完整的规范包装行业行为的包装法，对商品包装的限制仅散见于一些单行法中。《清洁生产促进法》要求设计产品包装物时需考虑包装对人和环境的影响。《循环经济促进法》指出防止过度包装造成资源浪费。《固体废物污染环境防治法》中也提出了类似的要求，但这些法律规定都比较原则和抽象，对过度包装这一事项没有作出具体的规定，在实践中也缺乏操作性，很难解决过度包装的问题。一些地方相应出台了有关包装的规定办法，但具有明显的地域性，无法限制其他地方的过度包装。《限制商品过度包装通则》《月饼强制性国家标准》提出了具体的国家规定和标准，但没有明确规定承担责任的主体。实际工作中出现了企业有标准却不遵守、行政主体多元执法重复执法却收效甚微的问题。《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》中的标准在实际运行中执法部门难以检测出来。如新标准规定包装层数三层以下[4]，实际中一些生产商在层上大做文章，总层数是三层，而每层都过度，新标准在实施中遇到新问题。我国的一些法律和行业标准涉及产品包装问题，如《产品质量法》规定了包装标识，却没有对产品过度包装问题进行规定。《国家粽子行业标准》，对粽子的成分、食品添加剂等做了详细的规定，却没有对粽子包装问题进行规定。令人可喜的是，近年来古色古香的木盒，做工精细的竹篮和精致美观的绸缎包装在中秋节基本不见了。月饼浓妆变淡妆的原因之一是国家发改委、商务部、工商总局、质检总局联合发布了规范月饼包装、价格等行为的《公告》[5]。所以立法部门健全包装的相关法律法规、执法部门加强执法力度对控制过度包装现象具有现实意义。

二、限制过度包装法律制度的理论基础

经济发展方式与生态环境之间有着密切关系，一旦失去平衡，就会造成资源危机和环境恶化问题。过度包装浪费了大量资源，引发的社会关注越来越多。限制过度包装在理论上的观点主要有以下几种。

(一)可持续发展理论

20世纪60年代，在世界经济快速发展、资源日显枯竭、人口增长、城市化等问题所形成的环境压力下，理论界初次提出了可持续发展概念。1987年世界与环境发展委员会正式提出可持续发展概念，对环境与发展问题进行了全面的论述，逐渐形成了人们的共识。可持续发展理论把自然和人文两个领域统筹起来，对人类全面发展和持续发展进行了高度的概括，将可持续的自然资源、自然环境、自然生态问题与可持续的人文资源、人文环境与人文生态问题综合起来研究，以把握人与自然的复杂关系，寻找全球持续发展的途径。绿色包装是产品在生产和使用过程中对人体和环境无危害，且能循环再利用或能自然降解的适度包装[6]。绿色包装涵盖着可持续发展的思维，已成为包装设计的新导向。可持续发展理论对限制过度包装问题的法律研究起着指导作用。研究限制过度包装的法律制度是为了促进环境、经济与社会的持续协调发展，要求企业承担商品研发的责任、设计者承担外观节约设计的责任，消费者承担良好消费方式的责任，环保部门承担包装物回收循环利用责任，政府承担法律监控责任。可持续发展理论是研究过度包装问题的一个法律基础。

(二)循环经济理论

20世纪90年代以后，循环经济的理论研究得到了不断深入的发展。我国也适时地引入了关于循环经济的思想，2003年将循环经济纳入了科学发展观。循环经济是由人、自然资源和科学技术等要素构成的一个大系统。要求人类在考虑生产和消费时将自己作为这个大系统中的一部分，来研究符合客观规律的经济原则。在生产过程和消费过程中最大限度进行物质能量交换，尽量不产生或少量产生废物，以此来解决环境保护和经济发展之间的矛盾冲突。在实现既定的生产目的或消费目的的原则下尽量减少原料的消耗和能源的投入，产品在完成使用功能后能重新变成可以利用的资源，包装物能以初始的形式被反复使用。这些均与限制过度包装有着密切的联系。循环经济是一种不同于传统经济的生态经济，包装减量化可以节约资源，体现循环经济本质，符合生态文明的要求。循环经济号召大众进行绿色消费，公众选择购买绿色商品，自然疏远过度包装的商品，这就从消费者层面抑制了过度包装的产生。循环经济理论是研究限制过度包装法律制度的一个重要理论支撑。我国在食品、化妆品等商品方面制定的一些国家强制性标准，是我们在发展循环经济方面迈出的一小步，是建设资源节约型和环境友好型社会的一点成绩。

(三)生产者责任延伸理论

生产者责任延伸制度产生于20世纪90年代的欧洲，是一项重要的环境政策。生产者责任延伸理论将生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，包括对商品周期终结后的处理，即对产品的设计、生产、销售、报废、回收等每个环节对环境的影响，生产者均要承担责任。这就鼓励生产者在商品生命的每个环节要做到废弃物的减量，这自然会促生产者在商品包装方面优化设计，尽量减少外包装部分的成本，尽量利用可回收的包装材料，从而使商品更具竞争力。生产者责任延伸理论引导商品包装走向科学包装的方向。设计师创新商品包装设计，生产者减少包装废弃物排放，提高资源利用效率。绿色包装是指能循环利用、能可持续发展的包装，它不会造成环境污染，不会危害人的健康。生产者责任延伸理论与绿色设计的理念实际上是一致的。生产者责任延伸制度在德国的限制商品过度包装过程中已发展得相当完善，我们可以从中吸取许多宝贵的经验，以利于我国限制商品过度包装的法律制度的研究与实践。

三、国外法律经验的借鉴

过度包装恶化环境，发达国家纷纷用立法来限制过度包装，全球掀起“绿色包装”的浪潮。德国最早制定《包装条例》，鼓励包装材料回收；法国制定了《包装条例》，将包装材料回收利用和再制造的责任落实到生产商和销售商的头上。日本的《绿色采购法》促使环境产品在消费市场中占主导地位[7]。限制商品过度包装的法律措施，在发达国家中主要有三种：

(一)标准控制

标准控制指对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定的限制。如欧盟制定的EN13428标准是从源头控制过度包装的包装减量化标准[8]。韩国制定了包装空间比例测定标准。不按规范标准执行，生产商将被处以重罚。德国对包装成本在产品总成本的中所占的比例，包装容器内的空位在包装总体积中所占的比例等等，都做了规定，对明显超过规定的就判定为侵害消费者权益的“商业欺诈”，处以重罚[9]。而监管部门则经常对市场进行检查，奖励精简包装，罚款过度包装。包装法规定易使人对产品的数量和容积产生错觉的包装，均属于欺骗性包装。采用这一控制方法的加拿大、韩国、日本等国对违反标准的过度包装产品予以一定的罚款。我国对食品和化妆品已规定了包装标准，以后还要进一步扩大范围，为更多的产品规定国家标准。

(二)税收手段控制

税收手段控制指通过征收税费的方式引导生产者与消费者选择绿色包装。德国率先对生产商征收包装废品回收费，对消费者征收垃圾清理费，倡导商品无包装或简包装，强调包装要可以循环利用且无害于环境。德国大多数城市采用按户计量征收垃圾处理费的方式。消费者为了避免缴纳过多的垃圾清理费，往往把无用的包装材料留在商店里，而商店则有责任回收消费者留下的这些废弃物，而这些废弃物最终的处理责任是要由制造商来承担的，这就迫使制造商不得不减少包装材料的用量。比利时1993年通过的“生态税法”中规定了一系列生态税，对可以循环利用的包装予以税收方面的优惠。荷兰为了引导消费者选择减量化的包装，则通过用垃圾计量的办法来收费。我国也可以采取税收这一经济杠杆来限制过度包装的资源浪费现象。生产者、消费者为了避免多交税，都会尽量生产使用减量化包装商品。

(三)扩大生产者责任

生产者不仅要承担生产过程中对环境污染的责任，还要对使用过的包装物承担回收利用或者处置的责任。扩大生产者责任可以从源头上避免过度包装的产生，是对过度包装的釜底抽薪。这种责任提高了生产商生产商品的成本，倒逼生产商对产品进行减量化包装。不断加强产品包装的循环再生能力，目前德国玻璃的再生利用率达90%，纸包装达60%[10]。德国规定顾客在购买用塑料瓶和易拉罐包装的矿泉水、啤酒和汽水等时，都需支付相应的押金，只有退还空罐时，才能领回押金[11]。这种押金制度给消费者带来了麻烦，消费者便开始抛弃过度包装产品。生产商为了保住自己的市场份额，就不得不向减量化包装的方向努力。强制押金制度一定程度上提高了包装的回收利用率。我国一些饮料瓶盖上印着“再来一瓶”的字样，看到这种字样的消费者都觉得很幸运，都会拿着瓶盖跑到商店再兑换一瓶。我们可以把这种制度发展为消费者退旧包装可以领取小额奖励，这种奖励办法可改变人民一次性消费的习惯。国外许多先进的立法理念和成熟的法律规范与运行机制，值得我国借鉴。

四、对我国限制商品过度包装的法律制度建设的建议

我们在感慨过度包装普遍存在，包装废弃物污染环境，谴责生产者无社会责任感的同时，也应反思包装立法本身的问题。明智的创智者事先要考查一下，他要为之而立法的那些人民是否适宜于接受那些法律[12]。过度包装之所以引起社会的广泛关注，是因为社会对积极环境司法的一种期待。

(一)完善国家包装的立法

1.我国应建立有关包装的法律体系

我国制定包装法具有必要性，这是依法治理生态环境的必然要求，是包装行业快速发展的客观要求。包装因与自然环境和自然资源相关，与科学认和技术关联，具有十分明显的专业性。例如，过度包装的认定，过度包装评估标准的设定都具有复杂的专业性。包装法是过度包装问题得到有效解决的基本保障，宪法和环境保护法是包装法设立的法律依据《月饼强制国家标准》对特定商品月饼做了详细的包装规定。这些规定为产品包装提供了参考依据，也说明我国制定包装法已具有可行性。包装立法在中国本土的创新实践与国外包装法立法和执法中积累的经验和教训，都说明我国制定包装法的条件已具备。

我国包装法的立法目的是减少包装垃圾、保护环境资源。在这部法中应明确过度包装的概念和基本原则，过度包装的具体表现，“绿色包装”的应用以及包装材料回收利用的途径，应对产品包装的科学设计、试验验证、规范包装做出科学的规定。包装法中应限制商品包装折叠面数量和壁板层数，可以做出具体的规定，如包装体积限制不得超过被包装物体积的10%～15%；包装费用限制为被包装物价格15%～20%[13]。包装法中的责任承担部分应该明确责任承担主体和具体的责任承担方式，产品质量监督管理部门应负有监督商品包装的义务，及违反该义务理应承担的相应责任。目前我国包装回收率低于20%[14]。包装法中应明确生产商对包装物回收利用的责任，包装废弃物回收利用的途径以提高回收率。为促使生产商精简包装，可规定允许消费者将无用的包装物退给商店，商店退还消费者相应的钱款。商店再将这些无用的包装物退给生产商，由生产商返还商店相应的钱款，并最后由生产商设法妥善处理，迫使生产商不得不走减量化包装之路。

2.完善环境资源保护法律体系

高调奢华的包装浪费资源、污染环境、与环保理念背道而驰。立法的一个原则应是在可持续发展战略指导下，从实际出发，完善我国的环境资源保护法律体系，促进经济发展与生态保护两者之间建立平衡关系。我们可以对过度包装进行环境资源法律规制，如制定环境标准，自然就会限制商品的过度包装，从源头上限制包装污染物的产生。

我国应制定《循环社会促进法》。包装法律体系中的限量要求能在很大程度上控制过度包装现象[15]。然而仅靠一部法不能完全解决商品过度包装问题，《循环社会促进法》可以作为包装法的辅助力量。产品消费后对包装物的回收利用不是解决过度包装的根本问题，简化产品包装才是最治本的做法。生态文明促使环保法律以预防为重心[16]。我们对包装废气物的态度首先应是避免产生，其次才是循环使用，再次是最终处置。日本的《推进循环型社会基本法》《促进资源有效利用法》《固体废物处理法》《汽车再生利用法》《废弃建筑物再生利用法》等多项环保法规，都相应地限制了企业的过度包装行为，对于推进资源的节约使用、解决污染的防治问题发挥了很大的作用。国务院制定的《关于加快发展循环经济的指导意见》，大力提倡绿色消费，抵制过度包装等浪费行为，《贵阳市建设循环经济生态城市条例》的颁布实施，使我国出现了第一部循环经济领域的法规，对政府、企业、公众的行为起到了引导的作用，为推动循环经济的发展，也为限制产品过度包装提供了法律支持，均是这方面的一个尝试。

3.完善现有环境资源法律体系中的排污收费制度

我国目前的排污收费范围过窄，仅限于对污染水、废气、废渣、噪声、放射性等几类污染物。生产商通过包装获取利益是因为他们只计算包装材料成本，不承担污染环境的责任，把治理环境的成本转嫁给了公众。自然服务不是免费和无限的，环境资源是有偿的，过度包装的生产商应当担负因其对所造成的环境污染的治理责任。我们对包装废弃物也应以合理的收费标准征收排污费，这才符合环境管理中“污染者付费”原则。通过排污费给过度包装者造成一定的经济压力，督促其包装减量化，减少或消除污染物的排放，保护和改善环境。

4.完善包装行业的税法规制

税收是文明社会的对价。人类要享受良好的生态环境，就需要税收制度。我们应对奢华性包装进行增值税征收。奢侈包装的商品，其产品的成本价格和销售价格之间有着巨额差价，我们对这个增值部分进行增值税征收，可以按包装增值进行四级超率累进税征收。生产厂家对增值部分低于产品成本20%的，缴纳增值部分10%的税收，增值额在20%至50%之间的，缴纳30%的税收，增值额在50%至100%之间的，缴纳50%税收，增值额在100%至200%之间的，缴纳90%税收。这样一来，生产者越是豪华包装，越是难图暴利，彻底斩断了生产者靠过度包装获取巨额利益的途径。增设垃圾收费政策，垃圾收费政策可以从消费者末端推动源头包装物的减量化和资源化。可喜的是，垃圾费按袋计量征收的活动已在广州试点进行。采用税收经济手段来限制产品的过度包装的同时，当然，也可以筹集专项资金用于处理包装废弃物垃圾。

(二)制定地方立法和行业规范的思考

大众对商品的过度包装甚为烦感，普遍希望限制商品过度包装。地方政府和行业协会应当做出有效管理，制定限制过度包装的地方性法律法规和行业规范，促进垃圾从源头上减量。

1.地方立法的可行性

一些大城市人口密集，资源稀缺，过度包装产生的垃圾每天近万吨，垃圾围城的现状令百姓和政府忧心忡忡，因此限制商品过度包装的地方性立法更显得必要。地方性法规规章可作为国家立法的配套补充。根据《标准化法》，地方可以根据需要对区域内的产品制定地方标准，其前提是没有国家标准和行业标准。上海、广州等地在地方立法方面已走在全国的前列，《广州市限制商品过度包装管理办法》《上海市商品包装物减量若干规定》《天津市治理商品过度包装工作方案》在实践中已取得了一定的效果，其成功经验应在更大范围内推广。

2.地方立法的目标

首先是落实国家规定，限制过度包装，其次是实现商品包装减量化，再次是促使商品合理包装，引导健康环保的消费理念，倡导良好的社会风尚。地方立法可采取若干规定的形式，将监管的重点放在销售环节，通过强化流通环节的传导，达到控制源头的作用。地方立法应从实际出发，充分体现限制过度包装的针对性、灵活性和科学性。我国环境治理的最大挑战来自地方政府，尤其是一些经济落后地区，行政对环境司法的干预较严重。2015年实施的新环境保护法赋予地方人大对环保部门的监督权。为落实新环保法精神，在商品过度包装方面，省、自治区、直辖市可以制定严于国际标准的地方商品包装标准以规制地方商品包装市场的良好运行。

3.行业标准的完善

行业标准可对已有的国家强制性标准进行细化。随者电商时代的来临，商品流通模式发生了巨大的变化，进而对商品的外包装要求提出更高的要求。对于包装面临的一些新情况，行业标准可以统一规范。包装行业标准已经在茶叶等很多商品包装上体现出来。我们可以进一步扩大范围，将包装行业标准渗透到更多的生产领域和商品分类中，随者行业标准的不断完善，我国包装企业通过挖掘自身的潜力，加大在研究开发方面的实力，产品包装的美观性和安全性会得到大幅度的提升，商品也会得到更多消费者的喜爱和支持，进而可以提升我国包装业的国际竞争力。行业标准可以明确行业协会的作用，鼓励行业制定严格的地方性标准。行业标准可以在政府采购方面做出具体规定，引导企业绿色包装，引导消费者绿色消费。

(三)做好限制商品过度包装的普法宣传工作

普及、教育和培训关于限制过度包装的法律知识，是限制产品过度包装的一个重要途径。政府、企业、学校、社会团体、各种媒体可通过多种方式组织普法活动，还可以建立专门网站进行普法宣传工作。尤其是各种媒体应约束播放过度包装商品的广告，应有意识地引导消费者的消费观念和价值取向转变。政府、企业、媒体、广大网民可以一起开展包装废弃物预防计划活动，公众在参与过程中会直观地认识到简约包装的重要性。公众认识水平高了，接受程度强了，就能通过自身行为配合相关法律政策的执行。如英国最大零售者TESC与环境管理部门达成协议，做出年度包装废弃物减少数量计划。日本花王公司曾发表《环境宣言》，强调以“减少对环境的影响的生产为基础”。为实现商品保护，提出简约包装，回收包装，如用再生材料包装花王洗衣精，容器塑料用量减少了45%。这些企业的行为有力推动了产品包装减量化进程。过度包装的种种负面作用最终由消费者买单，因此我们应大力倡导绿色消费观念，让人们以节俭为荣，引导消费者自觉抵制过度包装行为。同时，加大社会监督作用，鼓励消费者举报过度包装的生产家。