思想建党视阈下党内法规制度执行力提升路径

段 占 朝，刘 长 秋

(上海社会科学院 法学研究所，上海 200020)

党内法规制度的生命力在于执行。只有在执行中，才能检验党内法规制度的质量和科学性，才能决定是否需要对现行的党内法规进行修订、解释和废止，才能实现党内法规制度的内在价值。党内法规制度的执行关键看执行效果，然而，“实际应用效果仍未达到预期目标，并未发挥应有作用。多数党政机关都存在学习多、了解多，利用少的情况，有些被束之高阁。”[1]党内法规制度执行力还存在诸多不足的问题，主要表现在：一些地方和部门执行制度先紧后松、上紧下松、外紧内松，制度成了“橡皮筋”“稻草人”，产生“破窗效应”，有规不依、执规不严、违规不究问题尚未得到根本解决。[2]

导致党内法规制度执行力不足问题的原因很多，有党内法规规范上的原因，有执行主体上的原因，也有执行保障制度的原因等，但思想认识上的原因也是不可忽视的重要因素之一。党内法规制度执行力不足问题是制度建党、制度治党过程中的问题，但不可将其与思想建党绝对割裂开来。习近平总书记强调，思想建党和制度治党必须紧密结合，不可偏废。“坚持思想建党与制度治党同向发力、紧密结合是新时代推进全面从严治党、提高党的建设质量的根本要求与基本规律。”[3]思想建党和制度治党是新时代推进党的建设的两个方面，二者相辅相成，互为支撑、互为前提、互为保障，二者之间是相互统一的辩证关系，因此，在党的建设过程中注重推进思想建党和制度治党融会贯通。[4]

笔者从思想建党的角度寻找党内法规制度执行力不足问题的思想层面的原因及其决定性因素，并提出应对的策略建议。

一、思想意识有待提高

思想是行动的先导。只有对事物具有足够的认知、充分的领悟，并形成深刻的思想和坚定的信念，人们才能主动地付诸行动。行动只有发自于内心、驱动于思想，具有足够的自觉性、主动性、能动性，方能达致行动的预设目标。从思想认识角度而言，必须先使全体党员和各级党组织充分认识到学规、守规、执规和执纪问责的政治意义，才能奠定党内法规制度执行的思想基础，提升全党学规、守规、执规和执纪问责的政治意识，从而提高党内法规制度执行力，提高党内法规制度执行的实际效果。从思想认识角度梳理党内法规制度执行力不强或效果不佳的问题及其表现，发现有以下思想认识问题，这些因素深深影响到执规者的执规意愿、态度、意志，长此以往就形成了“有规不依、执规不严、违规不究”的执行力不足问题。具体表现在以下几个方面。

1.学规意愿不够强烈。学规是守规、执规的基础，只有深入学习并充分领会党内法规的精神实质，才能在现实生活和工作当中模范遵守党内法规，严格执行党内法规。而现实中，普通党员、党员领导干部和各级党组织都程度不同地存在着学规意识不够的问题，尤其是缺乏足够的系统学习意识。学规意识不够主要表现为被动式学习、机械式学习、应付式学习。

被动式学习是指，某些党员和党员领导干部不是主动学习党内法规，而是在迫不得已情况下不情愿地学习党内法规。机械式学习是指，有些党员和党员领导干部在被迫和别人督促下学习党内法规，所以学习的态度是为了学习而学习，水过地皮干，结果学习之后没有任何效果。应付式学习是指，一些党员和党员领导干部不重视对党内法规制度的学习，出于应付，利用碎片化的时间，看几条碎片化的条款，形成一些碎片化的肤浅认识。这种学习方式，往往是浮光掠影、浅尝辄止，断章取义、各取所需，把握不准精神实质，也不想深入领会精髓要义，甚至出现制度误解，影响了党内法规制度执行力。[5]

2.守规意识不够深入。习近平总书记强调，提高遵守党内法规制度的自觉性，才能提升党内法规制度执行力。[6]守规是指在思想层面上，党内法规规范或调整的对象对党内法规的遵守。守规的实质是自觉遵守党内法规，守规表现为不做出党内法规制度禁止的行为，守规的特征具有自律性、自觉性和主动性。

守规意识的高低从一定程度上影响着党内法规制度的执行力度和实现程度。自觉遵守党内法规制度是全面从严治党的必然要求，是党的先进性和纯洁性的重要体现，是提高党内法规制度执行力的必要前提。

然而，目前，全体党员和各级党组织的守规意识还不够到位，主要表现在，还存在着被动性守规、选择性守规的问题，自律性不够，普遍存在着规避和侥幸心理。就党员领导干部来说，有些党员领导干部喜欢搞特权、搞例外，缺乏守规意识，还不能起到带头守规的作用。

3.执规态度不够端正。执规即对党内法规的执行，执规态度或执规意识体现在两个方面，一是执行党内法规主观上的意愿，二是在执行党内法规时执行态度表现出的客观上的意志力或能力。执规态度或执规意识直接决定着党内法规制度的执行力度和实施效果，执规态度端正则执规力度就会强大、实施效果就会理想。反之亦然。

党内法规对执规从严做出了鲜明的规定。中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》指出，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。从严治党要求执规主体在执行党内法规时应贯彻“有规必依、执规必严”的原则。这一原则在《执行责任制规定》《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》中都得到了充分体现。

不得不承认，在执行党内法规时，党员、党员领导干部和各级党组织或多或少存在着执规态度不够端正、执规意识力不够强的问题。有的不执行、执行中变形变味以及对党内法规进行软抵抗执行；[7]有的打折扣执行、留“暗门”、开“天窗”；有的缺乏执行能力，有的缺乏执行底气；[8]有的在面对复杂问题执规时，号召力减弱，无法解决利益冲突，矛盾叠加时找不到化解思路和方法。[9]

4.执纪问责意志力不够强大。执纪问责制度是党内法规的“牙齿”，是维护党内法规制度的严肃性和权威性的重要制度保障，是提高党内法规制度执行力的必要制度安排。执纪问责制度不仅具有重要的制度价值，而且还具有重要的政治意义。完善执纪问责制度，可以“充分发挥党内法规在管党治党中的制度利器与制度震慑作用，夯实党的执政根基，保持党的先进性和纯洁性，推动全面从严治党向纵深发展，从根本上提升党的执政能力和领导水平。”[10]

徒法不足以自行，执纪问责制度的实施靠的是人，而影响人的作用发挥的重要思想因素是意志力，因此，提升执纪问责意志力对于严格执纪问责制度，提高党内法规制度执行力就显得尤为重要。所谓执纪问责意志力是指，执纪问责主体依据党内法规制度赋予的职责自觉地确定目的，并根据目的来支配、调节自己的行动，克服各种困难，从而实现目的的决心。

当前，执纪问责意志力不够强大的问题主要表现在：不能严格遵守“违规必究”的基本要求，对于有些违纪问题和失职失责行为“睁一只眼闭一只眼”；一些地方对违反党内法规的行为追究不力，纷纷“放水”，不敢问责，怕得罪人，“零问责”“零执纪”，或者追究责任“追下不追上”，责任追究制度形同虚设，使党内法规成了“稻草人”，损害了党内法规的公信力和权威性。[11]“塌方式”腐败现象的产生，一个重要原因就是执纪问责意志力不够强大，没有做到防微杜渐，没有做到从源头上抓起、从个别腐败分子抓起、从小腐败问题抓起，从而造成小腐败演变成大腐败、个别人的腐败蔓延成“批量”腐败。

二、思想意识不高的原因分析

影响党员、党员领导干部和各级党组织政治意识提升的因素很多，有其自身的内在因素，也有外在因素：既有主体自身学习能力的原因，也有相关部门宣传工作不到位的原因；既有全体党员法不责众的心理原因，也有部分领导干部权力优位的思想原因；既有对执规和执纪问责的意义缺乏正确认知的原因，又有执规中政治使命缺失的原因。

1.学规能力不足，宣传力度不够。客观上，学习党规的时间缺乏。党员和党员领导干部大都工作繁忙，在工作之余，很少能抽出时间专门用在学习尤其是系统学习党内法规上。主观上，对学习党内法规的重要性和必要性认识不够，普遍缺乏主动性、积极性。学规能力上，由于党内法规的专业性太强、体系性复杂，加上党规数量庞大等因素，这决定了党员和党员领导干部学习和深入领会党规内容和实质存有一定的难度。客观上没有时间学，主观上不想学，加上党内法规太专业学起来懵圈，这三个主客观因素决定了党员和党员领导干部的学规意愿不强。

在党内法规制度的宣传方面，存在的问题主要是：一是实质化宣传不够，党内法规的宣传在一定程度上还存在着“重形式、走过场、轻实效”的消极现象，宣传不够从一定程度上影响到全体党员和各级党组织守规、执规、执纪问责的意识提升，从而不利于党内法规制度执行力的提高。[12]二是针对性宣传不够，党内法规制度宣传上，如果不对接受宣传的受众党员群体进行区分，对所有党员群体均采用相同的宣传渠道、相同的宣传方式、相同的宣传内容，就起不到理想的宣传效果。三是专门化宣传不够，每部党内法规都具有自身的价值，一旦制定出来就应当得到全体党员的一体遵守，所以，每当党内法规制定出来之后，相关部门就应当进行广泛宣传。然而，事实并非如此，有些党内法规制定出来之后很长一段时间，有些党员和党员领导干部却连是否有这样一部党内法规都不清楚。

2.法不责众心理盛行，权力优位思想作祟。法不责众心理的普遍存在是造成守规意识淡薄的主要原因。法治习惯的欠缺，对正式制度的漠视，从众违规心理的存在，都削弱了制度执行对象对既有制度的认同和遵守。[13]

权力优位思想作祟是影响党员领导干部不守规的深层原因。一些党员领导干部习惯于讲关系、按“潜规则”办事。有的党员领导干部对从严态势下的规矩约束不适应，仍然习惯于把自己作为特殊党员不受制度规定的约束，习惯了享受党员权利而不自觉履行义务。[5]

3.对执规和执纪问责的意义缺乏正确认知，政治使命缺失。执规和执纪问责的态度取决于对执规和执纪问责的意义是否有正确的认识。执规和执纪问责的态度之所以不够端正，其原因就在于对执行党内法规制度和执纪问责的重要意义认识不够。执规者和执纪问责主体首先考虑的不是如何严格执规，维护党内法规严肃性的问题，而是把其职责庸俗化，仅仅把执规和执纪问题看成是一项普通的工作而已。有的受不良政治文化和政治生态影响，做老好人，规避执行，看领导的眼色、根据领导的喜好和关注决定是否执行、如何执行。从根本上来说，这些执规者和执纪问责者丝毫没有意识到执规和执纪问责是一项政治使命。

三、提升思想意识的对策建议

思想建党和制度治党相结合是中国共产党总结政党治理的一条重要经验，这条经验也被写入《关于加强党内法规制度建设的意见》中。“思想建党”的成功经验告诉我们：加强思想建设，提高党员、党员领导干部和各级党组织对党内法规制度执行的重要性的思想认识，是提高党内法规制度执行力的思想保证。通过影响执行者的意识心态，把党内法规制度刚性约束变成执行者自觉行动、实践结果的一种认同文化，是提高党内法规制度执行力的思想基础。[14]

1.强化学习宣传，增强党内法规认同。首先，加强党员、党员领导干部和各级党组织的学规意识。“加强学习是党员、干部自觉执行党内法规的基础与前提，学深才能悟透，悟透才能内化于心、外化于行。”[15]因此，要提高学习党内法规制度的自觉性和主动性，要把学习党规提高到思想建党的高度，要把学习党规同保持党的先进性和纯洁性联系在一起。要充分发挥党员领导干部在学习党内法规中的模范带头作用。

其次，丰富党内法规的学习和宣传方式。学习方式上，可以利用传统的线下学习方式，贯彻个人学习和集体学习相结合的原则；也可以利用新媒体的线上学习方式，如“学习强国”平台、微信公众号、微博等。公开范围上，遵循“公开是原则，不公开是例外”的要求，在党内法规实施前，通过有效渠道依法公开，以便党员和党组织及时了解、学习、掌握党内法规的内容。

宣传方式上，一是做到有效的公开。对于不具有保密性质或其他不适宜公开的党内法规，务必通过有效的能为普通党员所了解的方式进行公开，以便党员随时学习。二是做到广泛的宣传。有学者认为，广泛宣传是新时代提高党内法规制度执行力的进路之一。[16]对于每一部党内法规，尤其是影响到党员或党组织权利(权力)义务的党内法规，一定要通过有效方式宣传到党员或党组织。三是做到有针对性的宣传，党内法规制度宣传上，应针对不同的党员群体采用不同的宣传方式、不同的宣传内容，如对普通党员主要是宣传守规问题，对党员领导干部则要宣传执行责任制、执纪问责的主要内容。四是做到精准的解读。党内法规的专业性、复杂性决定了党内法规的宣传不能是简单的条文罗列，需要的是对条文的精准解读。党员、党员领导干部和各级党组织只有掌握了党内法规的精神要义，才能依法守规、执规、执纪问责。鉴于此，有学者认为，新时代党内法规的传播或宣传策略应由强调实施向强化解读转变。[17]

再次，增强对党内法规的政治认同。通过学习宣传活动，使党员、党员领导干部和各级党组织坚定正确的政治信仰，强化对党内法规的政治认同，增强守规、执规的主动性、自觉性。

2.提高守规意识，创造主动守规氛围。首先，要把守规当成是党员的一项政治义务认真对待。守规是党内法规赋予每个党员、党员领导干部和各级党组织必须履行的义务，因此，确立正确的守规意识是一名合格党员应具备的基本条件和要求。对此，《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》第二条给予了明确规定：“各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务。”

其次，提高所有守规主体的守规意识。党员、党员领导干部和各级党组织都是守规主体，都负有遵守党内法规的义务，在守规问题上没有例外的人、没有例外的事、没有例外的情况。因此，“提升全体党员自觉守规的意识”[12]，“树立党员干部带头守规的风尚”[12]，加强党员领导干部尤其是“一把手”的法治和党纪教育，破除不良的特权思想，塑造党员领导干部和各级党组织模范守规的榜样。发挥党员领导干部在遵守和执行党内法规中强大的示范作用，强化党员干部的守规意识，树立党内法规面前无特权、党内法规约束没例外的意识，正确引导各级党员干部自觉用党内法规约束自己的行为，自觉维护党内法规的权威性。[11]

再次，创造全党主动守规的良好氛围。在思想认识层面上，全体党员和各级党组织务必形成对守规的高度认知和良好遵守，做到知行合一。全体党员和各级党组织应当认识到，守规是对党内法规严肃性和权威性在态度上的认可和在能动性上的维护，是主观思想上和客观现实上对党内法规的一致认同。

3.深刻认识执规的意义，树立科学执规理念。只有正确认识执行党内法规制度的重要意义，端正执规态度，树立科学的执规理念，才能不断提高党内法规制度执行力。执行党内法规制度具有重要的政治意义和实践意义。

首先，执行党内法规制度是履行政治责任或政治义务的需要。党内法规的第一属性是政治性，法律规范性是第二属性。因此，执行党内法规制度就是在履行自己的政治责任或政治义务。执规是一项政治责任，这在《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》第二条予以了庄严宣告：“各级党组织和党员领导干部必须增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢固树立执规是本职、执规不力是失职的理念，切实担负起执行党内法规的政治责任。”

其次，执行党内法规制度是实现党内法规制度的生命力的需要。习近平总书记指出，制度的生命力在于执行。[18]党内法规制度如果不付诸执行，就丧失了存在的价值，就成为无生命力的“制度僵尸”。制度的规范、约束、引领及激励等功能作用最终只有通过执规的实践才能发挥出来并得到检验。[19]依法严格公正执行党内法规，不断提升党内法规制度的执行力，有利于制度治党的全面性、从严性和根本性要求的实现；有利于凝聚全党意志，使党的路线、方针和政策得到贯彻落实；有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化；有利于推进党的依法执政和加快建设社会主义法治国家。[20]因此，要正确认识执行党内法规制度的重要意义，端正执规态度，才能不断提高党内法规制度执行力。

再次，执行党内法规制度是全面从严治党的需要。全面从严治党，关键在全面执行党内法规制度。习近平总书记指出，如果制定出来的党内法规制度得不到执行，比没有制度还可怕。执行党内法规制度，是党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度建设的重要内容，通过党内法规制度的执行，使得党内法规制度的严肃性和权威性得到维护，从而实现党内法规制度管党治党、全面从严治党的制度作用，保持和发展党的先进性和纯洁性。

4.提高执纪问责意识，增强执纪问责的政治使命。执纪问责是维护党内法规制度严肃性和权威性的重要抓手，是提高党内法规制度执行力的重要制度保障，是落实全面从严治党战略部署的内在要求。只有切实提高纪检机关的执纪问责意识，增强执纪问责的政治使命，才能从根本上增强执纪问责主体的政治意识，提升党内法规制度执行力。

提高执纪问责意识主要从以下几方面入手：

一是增强法治意识。在法治成为治理体系和治理能力现代化的重要指标并在实践中不断予以强化的条件下，执纪问责理应将法治思想贯彻始终，执纪问责主体理应不断强化法治意识。根据法治的要求，在执纪问责时，应当坚持党内法规制度至上的原则，即党员、党员领导干部和各级党组织应树立法治意识，能够运用法治思维和法治方式执纪问责，破除人治思维和人治方式，严格依规依纪执纪问责。党内法规制度至上，其内在的包含了宪法法律至上，也就是说，执纪问责除了按照党内法规的规定，还不能违反宪法法律，必须在宪法法律范围内活动。

《中国共产党问责条例》第三条规定了党的问责工作应当坚持的原则之一就是：依规依纪问责。《中国共产党纪律处分条例》虽然没有把依规依纪作为党的纪律处分应坚持的原则，但并不意味着可以不坚持法治原则，因为法治已成为共识，而且法治理念已融入条款当中。

基于法治的考量，应不断加强执纪问责主体的理想信念和法治教育，强化法治意识在执纪问责中的作用和价值，提升执纪问责能力和水平。

二是增强党规面前人人平等意识。平等不仅是个法律概念，而且还是个政治概念。在执纪问责问题上坚持平等原则，不仅是借鉴和贯彻法律面前人人平等的思想，而且还是建设现代政治文明的需要，是提升管党治党的治理现代化的表现。

为贯彻党规面前人人平等原则，《中国共产党纪律处分条例》第四条规定了党的纪律处分工作应坚持“党纪面前一律平等”的原则，《中国共产党问责条例》把该原则融入具体条款当中，如：在问责对象上，包括从地方基层到中央的所有党员领导干部和各级党组织，而且重点是主要负责人；在责任范围上，对所有责任主体“一网打尽”，有主体责任、监督责任和领导责任；在责任种类上，对党员领导干部的问责无一例外地涵盖了大小所有领导干部，其责任形式有全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任。

提高执纪问责意识，贯彻“党纪面前一律平等”的原则，要求执纪问责主体不断提高法治意识，学会运用法治思维和法治方式思考问题、解决问题，对所有党员领导干部和各级党组织，只要其违反党纪或者失职失责，不分其职位高低，一律依规依纪进行纪律处分和问责。

三是增强防微杜渐意识。党内法规制度既是约束行为的紧箍咒，也是保护干部的护身符。要通过经常性的反面警示教育和正面典型教育，引导党员干部自觉用制度管权管事管人，一切按制度程序办事，纠正钻制度漏洞、“打擦边球”等错误思想，减少权力运行的随意性。[5]一边是对苗头性、倾向性问题绝不放过，一边是坚持动辄则咎、一寸不让，该组织处理就组织处理，该纪律处分就纪律处分，该移送司法机关就及时移送。[21]这样才能防止“蚁穴溃堤”。

四是增强政治使命意识。执纪问责不是一项普通的工作，从事执纪问责的党员、党员领导干部和各级党组织务必把执纪问责当成是一项神圣的工作，要把执纪问责当成是一项政治使命，因为执纪问责事关党内法规制度执行力的提升，事关党内法规制度权威和尊严的维护，事关中国共产党先进性和纯洁性的保持和发展，事关中国共产党长期执政的伟大事业。