财政体制中的“条”“块”矛盾及其协调思路

曲京山 张晓晴 李玉松

摘 要：我国现阶段财政体制的条块矛盾表现在财权配置向部门倾斜，事权配置“条条”干预“块块”以及“条强块弱”导致政府机构同构。协调“条块”关系，需要在合理界定条块财政责任，使其各归其位的同时，继续推动纵向财政分权，协调主管部门与下级财政的关系，把地方性公共决策权下放到地方。

关键词：财政体制;财政分权;财政责任

一、“条”“块”管理的财政体制含义

从广义上讲，财政是政府为满足公共需要而开展的融资活动。而财政体制中“条条”和“块块”是政府间财政纵向和横向分工的结果。一方面，由于公共事务存在不同的类别，需要横向设置不同的职能部门专司不同种类的公共事务。另一方面，由于公共事务并非都是全国性的，很多公共事务都属于地方性事务，需要纵向设置一个包括中央和地方政府在内的多级政府体系，通过中央和地方的合理分工，有效率地处理各个层次的公共事务。人们形象的把主管部门对特定种类公共服务自上而下的纵向财政管理活动称为“条条”管理，而把各地方政府在辖区范围内公共服务横向管理活动称为“块块”管理。显然，“条条”管理是中央或上级政府行使财政权力的过程，是一种财政集权的体制形式。而块块管理是地方政府行使财政权力的过程，是一种财政分权的体制载体。

在传统的计划经济体制条条管理被作为体制管理的主导形式。虽然名义上实行“统一领导、分级管理”，但实际上，地方政府并没有独立的财政决策权，块块管理基本上处于一种从属和次要的地位。我国20世纪80年代以来实行的财政分权改革，基本目的就是扩大地方财政的财政自主权，加强“块块”管理的作用，但基于地方政府职能转变不到位及其预算软约束等考虑，中央仍通过“条条”对地方进行财政上的调控和约束，从而形成条块并用的财政体制现行格局。

二、现阶段财政体制管理中的“条”“块”矛盾

（一）财权配置向部门倾斜，造成事实上的横向财权分割

目前，各级主管部门的财权主要来自财政预算资金的二次配置权，其主要用途是满足本级公共支出和对下级的专项转移支付。主管部门财权的主要特征，一是财力规模大。分税制改革以来，各级层层上收的财权，在强化“条条”管理的背景下通过财政拨款的渠道源源不断流入部门手中，导致部门的财力分配权有增无减。二是预算约束软。由于部门预算编制还不够细化、预算执行缺乏有效监督、预算绩效考核不够完善等因素，主管部门的资金配置权并不存在严格的预算约束，而是存在很大的自由裁量空间，各个部门往往站在本部门的角度，为实现部门利益最大化而争夺财政资金配置权。由于信息不对称，财政部门在与各主管部门的博弈中处于劣势，对本级财权不能进行有效的统一控制和配置。在政府内部除了财政部门这个制度上的核心预算机构之外，还存在发改委、科技厅、农业厅等其他的准预算机构，它们都拥有一定数量的财政资金分配权，造成事实上的横向财权分割。

（二）事权配置“条条”干预“块块”，造成下级财政责任过重及财权（力）与事权的脱节

在目前体制下，上级各主管部门往往凭借行政优势，一竿子插到底，直接向地方下达任务，在不同程度上影响地方政府的公共决策。其一，上级通过“条条”下达的指令有时并不符合本地区情，会偏离本地居民的公共偏好，造成财政资源的错误配置，其二，在下压任务过程中，没有考虑“块块”的职责范围，让地方政府做一些不该做的事情，导致地方财政支出责任的“越位”。其三，在下压任务过程中，并没有赋予地方相应的财力，承担相应的财政支出责任，完全属于“条条请客，块块买单”，或者只承担部分支出责任，采用所谓“钓鱼政策”，把留下的大部分缺口让地方配套解决。地方政府为了实现政绩，也为了“钓到”中央主管部门的专项转移支付资金，不惜代价承诺负担配套的支出责任。事实上很多地方政府是超出自己的财力，通过政府债务方式（许多是违规借债或采用隐性或有债务形式）进行融资。这是形成目前财政管理体制中“事权与财力”不匹配的主要原因。

（三）政府间转移支付受部门利益支配，主观随意性大，规范性差，项目繁杂而分散，导致财政资金使用的低效率

专项转移支付是目前我国规模最大和项目最多的转移支付形式。存在的问题，一是财政部门对这一部分转移支付难以统一控制，主管部门对专项的安排拥有更大的决策权。二是由于在项目安排上，主管部门拥有较大的自由裁量空间，而专项转移支付又很难进行公式化的规范性分配，因而往往成為下级政府“跑部前进”的主要对象。三是由于主管部门职责交叉，部门之间又缺乏协调沟通，导致同类项目往往有来自不同“条条”下达的不同名目的专项资金，地方又无权整合使用，难以做到“集中财力办大事”，降低了资金的使用效率。

（四）“条强块弱”导致政府机构同构，成为政府机构庞大、行政成本居高不下的体制根源

为了实施和强化条条管理，要求机构设置“上下对口”，各级政府机构设置呈现几乎相同的结构。各主管部门均占在各自的立场，强调本部门的重要性，增加了地方精简机构和降低行政成本的难度。

三、协调“条块”关系的基本思路

（一）合理界定条块财政责任，使其各归其位

主管部门的财政责任是负责本部门公共事务的规划和监管。包括本级公共产品提供和委托下级公共产品的提供。至于地方性公共事务，除了少数特殊事项需主管部门进行垂直管理外，一般性公共事务完全交由下级政府负责，主管部门不再参与。地方政府立足于本地实际，建立自下而上的民主决策机制，完全根据本地居民的偏好进行地方性公共产品提供。对于上级通过“条条”委托办理的公共事项，在上级拨付相应财力的前提下承担相应的项目管理职责。对于“条条”垂直管理的公共事项，地方财政不承担支出责任，但应给予积极配合。

（二）继续推动纵向财政分权，协调主管部门与下级财政的关系

把地方性公共决策权下放到地方。财政分权主要是指公共事项的财政自主决策权。判断分权程度的标准应看地方拥有自主决策权的财政支出。在计量口径上，应大体相当于地方财政总规模减去上级专项转移支付，以及专项所要求的地方配套支出。由于专项转移支付主要是上级政府通过条条下达，相当数量的地方财政支出的决策权并不在地方，而是掌握在各个主管部门手中。“条条”很大程度上左右“块块”，限制了地方的财政自主权。因此，提高地方财政资金的使用效益，必须实行“自下而上”的财政决策，就必须实行纵向分权，把手中掌握的财政决策权尽可能下放到地方。

（三）继续推动横向财政集权，协调财政与同级主管部门的财政关系，把财政决策权集中于财政和同级人大

财政纵向分权改革必须和财政横向集权相结合。基本思路是把财政决策权向财政部门。第一，需要进一步强化和细化部门预算，缩小主管部门对财政资金的二次分配上自由裁量权。第二，缩小由各主管部门控制的专项转移支付规模，将这部分资金直接交由财政部门控制，统一并入均等化转移支付，完全按照地区间基本公共服务均等化的要求、依照公式化的分配方式配置财政资金。

参考文献：

[1]刘思敏.我国预算视角下的博弈分析[J].宁夏大学学报，2018.（03）.

[2]王文杰.中国政府中的条块关系分析研究[J].河北企业，2018，（07）.

作者简介：曲京山（1968-），副教授，硕士生导师，现任河北师范大学商学院会计系主任;张晓晴（1993-），石家庄供电公司助理工程师，河北师范大学商学院在读硕士。