高职院校内部治理体系建设的困境及其突破

熊威　吴访升

[摘要]当前高职院校内部治理体系在解决多元共治、权力共享、约束制衡等方面存在五重困境，即利益相关者的参与困境、学术权力与行政权力的平衡困境、二级管理的落实困境、治理过程的透明化困境、治理文化的熔铸困境、治理能力的提升困境。破解这些治理困境，亟须全方位推进现代高职院校制度建设，建立由“五位一体”内部治理结构、“一章八制”制度体系、“五纵五横”内部质量保证体系、“制度化”内部控制体系、“数据化”治理平台构成的内部治理体系。

[关键词]内部治理;高职院校;二级治理

[作者简介]熊威（1980- ），男，湖北松滋人，常州工程职业技术学院，副研究员;吴访升（1969- ），男，浙江缙云人，常州工程职业技术学院院长，教授，博士。（江苏  常州  213164）

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）01-0045-05

高职院校内部治理体系是在法治、共治、善治理念的统领下，各利益相关方本着平等协商、合作共赢原则，有效参与学校决策、执行、监督的体制、机制和制度安排。内部治理体系和治理能力现代化既是高等教育领域改革的目标，也是高职院校内涵式发展的迫切需求。

一、高职院校内部治理体系建设的困境

在教育主管部门的推动和残酷的院校竞争压力下，一批高职院校主动求变，率先改革内部治理结构，健全制度体系，形成了具有高职教育特色的内部治理建设模式，但这些模式在解决多元共治、权力共享、约束制衡等方面存在诸多困境。

（一）利益相关者的参与困境

高职院校作为一种社会组织，其自身发展受到举办者、管理者、市场等多方面影响，“地方人民政府、行业组织、企业、教师、受教育者、社区等都是高职院校的确定型利益相关者，他们在高职院校的办学过程中扮演着不同的角色”①。当前的高职院校治理中，教师、学生、社区等利益相关者的参与度相对较低，影响了治理的有效性。高职院校陆续成立了办学理事会，教育主管部门、地方政府、行业企业、教师以及学生代表成为理事会的成员，形式上架起了利益相关者参与学校治理的桥梁。但实际运行中，由于价值观差异、体制束缚、顶层设计缺陷，办学理事会决策咨询的功能没有得到充分发挥。随着社会治理水平的不断提升，教师和学生参与高职院校内部治理的意愿日益强烈、平台日益增多，但仍然面临着理念和机制上的困境。在治理理念方面，行政管理者习惯于“指挥者”角色，师生习惯于“执行者”角色，两者仍然陷于传统集权式管理场域中，与现代治理理论倡导的“沟通协商、共治共享”理念格格不入。如果不转变管理者和师生的管理服务理念，高职院校现代治理结构就无从谈起。在治理机制方面，师生参与内部治理的制度越来越健全，但这些制度中有相当一部分仅限于“文本”上，没有有效落实到实践中。

（二）学术权力与行政权力的平衡困境

伯顿·克拉克指出，“学术系统如何分配权力和使权力合法化，这可能是最重要的方面”②。高职院校的学术话语权到底由谁来掌握，一直备受关注。现代学界普遍认为，高职院校学术权力和行政权力并非彼此对立的关系，它们相互依赖，彼此制约，共同履行高职院校办学使命。脱胎于中等职业教育的高职院校办学历史积淀不足，治理理念落后，治理经验欠缺，以致出现学术权力与行政权力互相倾轧的困境。在高职院校起步阶段，行政权力主导学校发展的模式是必要的。但进入新时代，行政权力主导一切的模式已经不能适应现代高职教育的发展要求。在高职院校中，行政权力的膨胀与学术权力的式微成为内部治理改革首先要解决的矛盾。在这种体系下，学术权力自然被无情倾轧，学术人往往都丧失了自己应有的学术话语权，学术发展经常偏離正确的轨道。高职院校学术权力与行政权力的失衡，致使学术事务发展得不到彰显，行政权力得不到有效约束监督。

（三）二级管理的落实困境

“为回应‘钱学森之问，2011 年国务院在17 所大学启动了试点学院计划。 该计划的核心内容有：第一，扩大学院在教学、科研、管理方面的自主权，实行教授治院制。”③作为我国高等教育的重要组成部分，高职教育没有理由不实施两级管理。世界高等教育实施两级管理和国内部分高职院校成功实践的经验证实，实施两级管理是提升高职院校办学水平的必由之路，是建设现代高职院校制度的主要突破口和有效路径，也是高职院校由管理走向治理的动力源头。大部分高职院校在推进两级管理中或举棋不定，或无从下手，或浅尝辄止，两级管理的功效得不到充分发挥。部分高职院校两级管理浮于面上，事权下移，而财权、人权及重大事权仍集中在校级层面，二级学院责大权小，责、权、利未能统一。这也是高职院校内部治理水平落后于普通本科高校的主要原因之一。当前至少有四大困境掣肘着高职院校两级管理：一是长期的“等靠要”导致二级学院自主发展能力先天不足，思想上也未做好充分准备;二是集权式管理的惯性作用大，短期难以被先进的治理理念消除;三是缺乏系统的顶层设计，对深化两级管理的信心不足;四是二级学院之间发展不均衡，实施两级管理后会进一步扩大院际差距，影响学校稳定。

（四）治理过程的透明化困境

现代治理理论认为“善治”应具备六个基本要素，“合法性、透明性、责任性、回应性、有效性和法治”④。高职院校内部治理在追求“善治”的过程中，应该坚持公开透明，确保主管部门、地方政府、行业企业、教师、学生都有权获得与自己利益相关的决策信息，包括学校事业发展规划、人力资源政策、学生发展政策、校企合作政策、预算与决算以及其他有关的办学信息。公开透明是保证高职院校内部治理不被权力和金钱掌控的前提，是高职院校实现“善治”的必要条件。在全国职业院校实施管理水平提升行动计划的背景下，高职院校在管理的公开化、透明化方面迈出了可喜步伐，但其内部治理透明化仍然遇到三重困境：一是“不愿透”，担心透明化会向竞争对手泄露学校办学机密，会削弱管理层的权威;二是“不会透”，缺乏透明化的技术和手段，忽视现代信息技术在治理透明化方面的巨大能量;三是“不敢彻底透”，高职院校办学过程中仍然存在少许不规范行为，全面彻底公开化对高职院校来说是一大挑战。

（五）治理文化的熔铸困境

治理文化是高职院校在办学治校育人过程中形成的文化形态，它包括治理理念、治理价值观、治理目标、治理模式、治理结构等若干方面。“治理体系和治理文化是同质同向的，有什么样的治理文化，就可能构建什么样的治理体系;有什么样的治理体系，就可能形成什么样的治理文化。”⑤由此可见，治理文化是高职院校治理体系现代化的方向指引和条件保障，是培育践行校园核心价值观的重要载体。高职院校内部治理体系建设既要重视治理结构、治理制度、治理主体等硬件建设，也要重视治理愿景、治理文化等软件建设。与普通本科高校一样，高职院校尚未生成与国情校情相适应的内部治理体系和治理文化，特别是治理文化建设常常被管理层认为很重要但始终没有采取实际行动。根源在于治理文化建设面临双重困境：一是缺乏理论支撑，没有系统研究高职院校治理文化的内涵与途径，没有顶层设计治理文化建设的系统性方案;二是缺乏价值观支撑，对现代治理理论倡导的“协商、沟通、合作、共赢”理念缺乏普遍的认同感，“器物”价值盖过“精神文化”价值的认识短期难以扭转。

（六）治理能力的提升困境

治理能力是治理优势转化为治理效能的关键，是高职院校实现治理现代化的核心要素。现代化的治理体系必须有现代化的治理能力来支撑和践行。纵观高职院校治理现状，对比普通本科高校的内部治理，我们不难发现高职院校治理能力的提升面临三个困境：一是缺“重视”。高职院校对行政管理与服务人员的重视程度较低，各种进修、培训计划中鲜有管理服务人员的身影，即使在实施教学工作诊断与改进试点院校里，管理服务人员也缺乏个人职业生涯规划的指导。在相当多的高职院校里，管理服务人员的薪酬普遍低于同职级的专任教师薪酬，在一定程度上影响了管理服务人员的工作热情。二是缺“规划”。人的发展是有阶梯、有步骤的，需要规划的指引。尽管每个高职院校都编制了师资队伍建设规划，但这些规划大多针对专任教师设计，没有对管理服务人员的发展进行规划。笔者查阅了12所高职院校的“十三五”事业发展规划，其中仅有4所院校提到了管理服务人员的中长期发展问题。三是缺“干部”。中层干部是贯彻学校党委行政决策的中坚力量，其能力水平决定了一所学校的发展潜力。大多数高职院校从中等职业学校升格而来，发展历史较短，人才积淀不够，特别是中层干部的学历、能力、素养跟不上快速发展的要求。

二、高职院校内部治理体系建设的路径

教育部2012年印发的《全面推进依法治校实施纲要》从制定具有自身特色的学校章程、建立规范性文件审查与清理机制、健全科学民主决策机制、完善决策执行与监督机制、完善民主管理和监督机制、健全社会参与机制、建立健全学术自由的保障与监督机制等方面部署了依法治校的主要任务。为贯彻落实，高职院校应将章程和制度建设作为落实纲要的突破口，全方位推进现代高职院校制度建设，建立由“五位一体”内部治理结构、“一章八制”制度体系、“五纵五横”内部质量保证体系、“制度化”内部控制体系、“数据化”治理平台构成的内部治理体系。

（一）健全“五位一体”内部治理结构

内部治理结构是现代高职院校制度的基石，是保证党的教育方针政策得到有效落实和高职院校依法自主办学的基础性工程。高职院校要始终坚持社会主义办学方向，深入贯彻落实教育部《依法治校实施纲要》《依法治教实施纲要（2016—2020年）》《坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》等文件精神，全面构建党委系统、行政系统、学术系统、民主管理系统、决策咨询系统相辅相成的“五位一体”内部治理结构。在持续优化党委系统和行政系统基础上，高职院校应重点推进学术系统和决策咨询系统建设。一是依据高职院校章程，不断完善学术体系，成立校级层面学术委员会及其专门委员会、二级学院层面的學术分委员会，架构体系完备、协调高效的学术系统，在体制上保证学术权力的有效运行。二是依据《中华人民共和国高等教育法》《普通高等学校理事会规程（试行）》，成立由主管单位代表、行业企业代表、地方政府代表、知名专家代表、校友代表组成的办学理事会，为利益相关者参与高职院校治理提供制度平台。三是按照校务治理科学化、透明化原则，设立财经工作委员会、学生工作委员会、后勤工作委员会等协商组织，为党委会、院长办公会的决策提供咨询意见。四是在纵向治理结构方面，大力推进二级治理，将人权、财权、事权逐步下放给二级学院，支持二级学院依法依规自主办学，形成了学校统筹协调、二级学院自主发展的良性机制。

（二）健全“一章八制”制度体系

制度作为治理的核心要素，其现代化水平决定着治理质量水平的高低。高职院校在“管办评”分离的政策背景下，要加快完善符合职教规律和管理规律的制度体系，深化依法治校，推进治理体系和治理能力的现代化。高职院校应以章程建设为统领，以八项基本制度为支撑，不断健全依法治校的制度体系。持续健全八项基本制度，包括党委领导下的校长负责制、教职工代表大会制度、学术委员会制度、办学理事会制度、校务委员会制度、师生权益保护制度、财经委员会制度和信息公开制度，形成覆盖办学治校育人全领域的“制度网”。具体而言要做好以下几项工作：一是坚持党委领导下的校长负责制，不断完善党委会议事规则、校长办公会议事规则、“三重一大”决策规定，保证党的教育方针、路线、政策在学校得到贯彻执行。二是以教职工代表大会章程为依据，不断完善教职工代表大会议事规则和办事流程，充分发挥教职工代表大会的民主协商和监督职能。三是坚持学术自治原则，不断完善学术委员会相关制度，形成学术权力与行政权力耦合的良性局面。四是以办学理事会章程为依据，不断完善理事会运行机制，形成高职院校与利益相关者协同前进的共治格局。五是推行校务委员会制度，不断完善宣传思想工作委员会、学生工作委员会、招生就业工作委员会、后勤保障工作委员会等辅助决策的组织，保证决策的科学性与前瞻性。六是坚持维护师生合法权益，不断完善教师申诉与救济管理规定、学生申诉与救济管理规定等师生权益保护制度，营造公正和谐的学习与工作生态。七是成立财经工作委员会，对重大投入、重要财务事项进行论证，保证财经决策的科学性。八是以教育部《全面推进依法治校实施纲要》为依据，建立信息公开制度，打造透明校园。

（三）建设“五纵五横”内部质量保证体系

内部质量保证体系是高职院校履行质量自主保证责任、持续提升办学质量水平的重要制度安排，是推动高职院校由“外驱式”发展向“内生式”发展转型的助推器，也是建设新时代高职教育强国的动力引擎。“五纵五横”内部质量保证体系能够有效保证办学质量水平持续提升。它的核心是建立“学校—专业—课程—教师—学生”⑥五个层面的质量保证目标体系和标准体系，建立“决策指挥、质量生成、资源建设、支持服务、监督控制”⑦纵向五个系统相互支撑的质量保证组织体系。高职院校应借鉴知识管理模式，以标准建设为切入口，厘清各部门在质量保证中的角色和定位，保证各部门守好“责任田”，又与其他部门协同工作;应借鉴目标管理模式，通过编制学校发展规划、二级学院规划、专业建设方案、课程建设方案，打造学校目标—二级学院目标—专业建设目标—课程目标上下衔接、相互支撑的目标链，确保学校战略目标落地有效;应通过实施考核性诊改，将目标任务落实到责任部门，并将目标任务完成率作为部门绩效考核的重要指标，有效推动各部门的积极性和创造性。只要持之以恒地推动“五纵五横”内部质量保证体系建设，高职院校的治理形态一定会发生质的转变，会由静态管理走向动态治理，由粗放管理走向精细治理，由经验管理走向数据化治理，由权威管理走向自主自治。

（四）建设“制度化”内部控制体系

内部控制是高职院校治理的重要组成部分，是防控治理风险，确保教育财政投入绩效持续提升的重要保障。《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确提出：行政事业单位内部控制是单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。高职院校应以“服务发展、规范运行、透明财务”为建设目标，以规范经济活动有序运行为主线，对经济活动和业务流程进行优化重组，梳理各项规章制度，厘定具体工作标准，改造办事流程，形成“制度管人、流程管事、过程可溯、透明和谐”的内部控制体系。同时，要建立内部控制风险管控动态调整机制，提高学校财产安全级别，实现内控管理的科学性、合规性，可以将资金使用绩效纳入内控观测点，将绩效管理贯穿经济活动的全过程，在预算申报环节根据授权开展绩效目标审核。内部控制体系建设可以有效防范经济活动风险，既可堵住权力寻租的空间，也会创设规范办学的氛围，有利于推动学校治理体系的现代化进程。

（五）打造“数据化”治理平台

随着新一代信息技术的发展，治理理念及手段发生了重要转变，透明治理不再是遥不可及的梦想，治理进入了与信息技术融合的新阶段。《教育信息化2.0行动计划》明确提出，建立教育部“互联网+政务服务”网上办事大厅，实现政务服务统一申请、集中办理、统一反馈和全流程监督，分步实施教育政务数据的共享开放，做到事项清单标准化、办事指南规范化、审查工作细则化和业务办理协同化，实现“一张表管理”和“一站式服务”，切实让百姓少跑腿、數据多跑路，增强人民群众获得感。高职院校应该按照“三对接”原则（对接人才培养工作状态数据平台、对接学校改革建设进展、对接最新信息技术）自主开发高度集成化的智能化平台，实现信息化要素的“四融通”（多重系统之间的融通、现场办公与云端办公的融通、现场学习与移动学习的融通、数据采集与数据分析的融通）。首先，要打破信息孤岛，建立统一门户，实现校内所有系统的“一站式”访问。其次，要建设网上事务大厅，实现预算管理、财务报销、项目申报、职称评审等管理服务事项的线上办理，提升管理服务效率和透明度。最后，要运用云计算、移动互联网、大数据、人工智能技术，打造智能化管理服务云平台，支撑管理服务在云端的运行，为管理决策提供数据支持。

高职院校内部治理体系建设是一项“没有终点”的工程，是一项需要持续改进提升的工程。随着治理理论的发展和信息技术的突破，高职院校内部治理体系必将越来越完善、越来越高效，能够与最先进的治理理论和信息技术深度融合，能够为建设中国特色高职教育提供有效制度支撑。

[注释]

①李进.利益相关者参与下高职院校内部治理结构的构建[J].职教论坛，2016（21）：51.

②伯顿·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].王承绪，译.杭州：杭州大学出版社，1994：121.

③周光礼.中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策[J].中国高教研究，2014（9）：23.

④俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：39-40.

⑤邓纯东.吸收文化精华 助推国家治理体系现代化[N].人民日报，2014-04-04（7）.

⑥⑦袁洪志.高职教学诊改应重点做好三件事[N].中国教育报，2017-10-31（11）.